试析政府立法中部门利益法制化的防范机制

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1、试析政府立法中部门利益法制化的防范机制论文摘要 部门利益法制化现象的普遍存在成为破坏法治、侵害公共利益的毒瘤。科学的防范机制应坚持“科学发展观”对立法理念的统领；应推行立法方式的改革，构建合理的公众与政府部门利益的平衡机制；应健全政府立法协调机制，增强立法协调能力；应建立专业人员和科学的法律解释方法相结合的违法评价机制。论文关键词 政府立法 部门利益 防范机制政府立法是国家立法工作的重要组成部分，政府立法质量的高低在深层次影响着最广大人民的根本利益的实现，关系改革、发展、稳定的大局。“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。然而，近年来在政府立法中存在的部

2、门利益法制化现象已成为影响政府立法的质量重要制约因素。因此，如何防范此类现象，提高立法质量已成为政府立法工作中需要重视的问题。笔者认为科学的防范机制的构建必须从以下几个方面考虑。一、坚持“科学发展观”在立法中的统领作用科学发展观是政府立法工作总的指导思想和应当坚持与遵守的准则，是衡量地方政府立法质量的基本理论标准和实践检验标准。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。以科学发展观统领政府立法工作，就是要坚持科学立法，民主立法。所谓科学立法，就是立法的指导思想要符合国民经济和社会发展整体趋势的要求；立法的方式方法要讲科学，正确处理各种自然界、人类

3、社会、经济发展之间的相互关系与联系；立法工作要从实际出发，尊重和遵循客观规律，要顺应客观规律的发展变化；立法的内容要体现“发展”、“以人为本”、“全面协调可持续”和“统筹兼顾”的科发展观的基本要求。二、推行科学的立法方式改革，构建合理的利益平衡机制政府立法方式的改革是综合性、系统性的改革。在部门利益法制化的防控机制中推行科学的立法方式改革，就必须构建合理的利益平衡机制。一是构建表性质与代言性质互补的公众参与机制应成为立法方式改革的重要内容和防范部门利益法制化的切入点。目前在我国，公众参与行政立法的主要形式有两种模式，即代言性质的专家咨询和代表性质的听证会。公众参与主要体现在起草法规、规章的环节

4、、以座谈会、听证会、论证会的形式参与。代表性质听证会的形式被多次运用到政府的立法活动中，是公众参与程度最广泛的立法形式，座谈会、论证会由于大多是专家参与因而是专业性最强的立法形式，实践证明这些形式在防范政府部门利益化、提高立法质量方面发挥了积极的作用。但存在的弊端也是明显的，代表性质的听证会由于受文化程度、法治意识等因素的影响，公众对于听证的事项往往理解不透，容易导致听证流于形式，成为少数部门谋求自身利益的工具，而专家参与的论证会、座谈会、听证会由于公众参与的程度不高，又容易受利益的驱动被起草法规、规章的少数部门操纵，陷入“空洞化”、“符号化”的尴尬。为此，在政府立法的起草环节建立相互制约的代

5、表性质的听证与与专家咨询理性互补的立法方式应是公众参与立法的最佳选择。在这种机制中，公众是主体，专家从属于公众，专家通过对立法意图、立法内容的阐释引导、启发公众参与政府立法活动，提高公众参与的真实性、有效性，以有效防范部门利益法制化的倾向。二是建立政府立法项目公征的合理机制，在源头上防范部门利益法制化倾向。当前政府立法在立项方面主要存在的问题是：行业管理的立法项目多，综合性项目少；实施上位法配套性项目多，总结经验创新型项目少；有的项目于国家部委正在制定或准备制定的选项重复，立项不必要；有的项目立法条件不具备，时机不成熟，不需要政府立法或不适宜政府立法也要想方设法“挤进”立法计划，侵占立法资源，

6、影响立法一些重要立法项目的落实。究其原因：一是政府立法项目来源单一。目前大多政府立法项目是由省直有关部门提出，市县人民政府、社会团体及专家及学者提出的项目很少。二是部门提出立法项目带有局限性和片面性，以部门利益和需要为标准，缺乏全局观念，对可能给部门增加“限制”和无利可图的项目，即使需要立项，其提出立法建议的积极性也不高，有的部门甚至把列入计划的项目仅作为工作总结的需要和申报经费的理由。这些问题一方面造成立法资源的浪费，另一方面降低了立法的公信力。要从源头上解决立项不科学的问题，防范政府部门利益化的倾向，就应借鉴成功经验，引入政府立法项目的公征机制。2011年北京市法制办首次发出公告，向社会公

7、开征集2011年度政府立法项目建议。此次征集采取定向和非定向结合的方式：定向方式是以书面形式向本市的高校、科研机构、行业协会、社团组织等机构征集，非定向是通过媒体发布公告，向社会公众征集项目建议。社会公众可通过信件、传真、电子邮件等形式提交立法项目建议。然后由法制办以适当方式向社会反馈。这种公众参与政府立项的公众参与模式在香港是以“公众咨询”制度来演绎的。早在英国殖民时期，香港就已发展出一套独特的公众参与政府立法的制度安排，即咨询制度，并不断改进，延续至今。回归前，香港主要以咨询委员会的形式推动公民参与，近几年，政府为了把咨询范围扩大到市民大众，才与由专业人士与商人组成的咨询委员会合作推行大规

8、模的公众咨询。所不同的是公众咨询机制在第一轮向社会大众发布立法资料，征集立法建议之后，对于立法建议的收集、归纳、分析是交给中立的第三方顾问公司来完成的。顾问公司撰写的咨询报告中主要内容就是提交公众意见的分歧点。而且报告的发布也必须公开。在第二轮咨询中政府集中就公众意见的分歧点向社会咨询，从而制定可行的措施，增强了立法的公众认同感和可执行性。因此，笔者建议在政府立法的立项环节除了引入立项公征机制，还应借鉴香港公众咨询中公征意见的收集评价机制，以防止公征机制中由于信息不对称导致的形式化、官僚化现象。三是推行“政府立法回避制度”，增强立法的公正性、民主性。“政府立法回避制度”的核心内容是与立法项目有

9、直接利害关系的单位和个人，不得参与法规、规章的起草、审查和评审，不得主导立法进程。在起草环节坚持三种项目的回避制度：与主管部门有直接利害关系的项目，原则上应当回避；专业性强的项目可以回避；综合性、跨部门的立法项目，部门间难以达成共识的，原则上相关部门全部回避。那么与部门利益有关的立法项目在起草环节实行回避，在起草的方式上就应建立“委托起草”的机制。受委托起草的专家应在政府建立的“立法专家库”中随机抽选，并且实行委托起草“匿名制”。而在审查和评审环节可引入代言制与代表制互补的公众参与形式，监督政府立法。有条件的地方也可发挥专家优势或社会资源优势在立法项目的调研中委托专家调研或顾问公司调研。三、健

10、全政府立法协调机制，增强政府协调立法的能力立法协调是立法过程的关键，立法协调工作质量的高低关系立法的成败。当前政府立法协调工作难度越来越大。有的单位对立法项目征求意见不答复或不在规定的时间内反馈意见；有的单位承办人员提出意见后领导没有经过认真研究就签字报出；有的在征求意见时不提意见，到政府常务会时才提不同意见。为此，建立健全立法协调机制，增强政府协调立法协调能力应具体采取以下措施。一是加强和完善立法协调机构组织形式。对于涉及公共利益、公民权利、社会稳定等重大立法事项的协调应采取专家论证、政府主管领导挂帅、起草部门参与、答辩，人大代表监督的组织形式。避免关门协调，“人情”协调，让立法协调既有冲突

11、又有共识，既有形式又有内容，真正体现立法协调对部门利益的遏制。二是建立健全立法协调中的过失问责制度。对于在立法协调中不认真配合，滥用职权或怠于履行职责的部门和个人，应结合相关法律法规的规定追究责任。同时，设立立法过失登记制度作为考核工作业绩的指标。还可在以后的立法中实行“过失回避”，把不认真履行职责的部门和个人排除在立法工作之外，以提高立法起草部门及立法协调工作人员的专业素养。四、建立合理的违法审查评价机制，确保政府立法的合法性现实中，政府立法的合法性审查主要由政府法制机构中专门科室负责，但由于专业的局限性，法制机构中负责审查的工作人员不可能熟悉所有的部门法，而有些部门在起草、论证政府立法时往

12、往超越上位法的规定为部门设定权力，寻求利益。为此，合理的违法审查评价机制首先应借助不同领域内的专家学者、律师的理论和经验优势对政府立法从不同角度全方位的评价。其次，在法制统一原则的指导下对由部门起草的规章依据宪法、立法法、行政许可法、行政处罚法等法律法规的规定对内容合法性进行审查，使其与上位法的规定相协调。但是这种合法性的审查不是简单的对照条文，而是要综合运用语义解释、目的解释、体系解释等解释方法才可以作出是否合法的评价。这里仅以陕西省河道采砂管理办法为例对规章的合法性审查予以阐述。该办法第二条规定“河道”包括湖泊、水库、人工水道，而中华人民共和国河道管理条例中规定河道的范围包括湖泊、水库、人

13、工水道、蓄洪区、滞洪区、行洪区。显然上位法对河道范围的界定更周延，那么，据此是否可以根据条文字面意思就得出该办法违反了上位法的规定？从形式法制的角度来看确实和上位法规定不一致，但从目的解释的角度来看还要作进一步审查。该办法制定的目的是规范河道采砂行为，因此这里的河道应该是与采砂行为有关的河道，如果在行洪区、蓄洪区、滞洪区有采砂行为，该办法对“河道”的界定就违背了规范河道采砂行为、保护生态平衡的立法目的，如果在上述三个区域不可能存在或不允许存在采砂行为，该办法规定的“河道”就没有违反上位法的规定。还有该办法第14条规定了采砂许可的6项条件，从该办法的规定来看，只要符合14条的规定就给予许可，但问

14、题是现实中有些采砂行为往往会造成河道生态环境的破坏，根据环境保护方面的法律法规的规定，大规模的采砂行为还要通过环境评估才可实施。如果采砂场地有建筑物的话，甚至还要取得规划许可、施工许可。从体系解释的角度来看，该办法对采砂许可规定的条件和相关法律之间是不协调的，应该做出违法性的评价。因此合理的违法评价机制的建立不仅需要专业的人员，还需要科学的解释方法，更需要对国家、对人民高度负责的使命感。QcWA3PtGZ7R4I30kA1DkaGhn3XtKknBYCUDxqA7FHYi2CHhI92tgKQcWA3PtGshLs50cLmTWN60eo8Wgqv7XAv2OHUm32WGeaUwYDIAWG

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