行政管理专业毕业论文企业行政管理体制改革

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1、毕业论文 课题名称企业行政管理体制改革 学生姓名： 学 号： 班 级：学科专业：行政管理（电子管理）指导教师： 2011年 3 月 10日目 录目录Abstract摘要第一章 绪言1.1 国有企业改制的现状21.1.1 我国行政管理体制改革历程21.1.2 我国行政管理体制改革取得的巨大成效21.2 企业行政管理的功能、特点1.3 我国行政管理体制改革进程的回顾61.3.1 行政管理体制改革在改革开放事业总体布局中不断推进61.3.2 行政管理体制改革有力促进了经济社会发展和政府自身建设71.3.3 行政管理体制改革积累了一些重要经验和启示9第二章 企业行政管理改革的影响因素 2.1 行政管理

2、体制改革的历程和方向10 2.1.1 行政体制改革的一些重大方面102.1.2 行政体制改革存在和积累的问题112.2 国企改革的突破口是干部人事制度改革12 2.3 国有企业改革中政府角色的定位及行政行为14第三章 企业行政管理体制改革的任务和策划 3.1 我国行政管理体制改革存在的主要问题与对策17 3.1.1 我国行政管理体制改革的主要难点和问题173.1.2 进一步推进我国行政管理体制改革的对策分析18 3.2 行政管理体制改革的思路和措施203.2.1 落实科学发展观和行政管理体制改革20 3.2.2 关于政府职能转变和行政管理体制改革203.2.3 行政体制改革中的机制创新213.

3、2.4 行政体制改革中的管理创新22 3.3 深化行政管理体制改革的目标和主要任务23第四章 总结与展望27致谢28参考文献29III 海军工程大学毕业论文摘 要改革开放以来，我国先后进行了五次大规模的行政管理体制改革，取得了巨大的成效。但随着改革开放事业的进一步深入，我国行政管理体制面临着新的外呢体和挑战。因此，回顾和总结我国前五次行政管理体制改革的历程和成效，并进一步探讨我国深化行政管理体制改革的必要性和紧迫性，分析存在的问题并提出相关的政策建议，为我国行政管理体制的改革提供理论依据和决策依据。深化行政管理体制改革，要以科学发展观为指导，着眼于全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，以建立

4、适应社会义市场经济体制要求的社会主义公共行政体制为目标，以政府职能转变为核心，以服务政府建设为切入点。“十一五”规划从“立足科学发展、着力自主创新、完善体制机制、促进社会和谐”四个方面阐述了我国未来五年改革与发展的基本要求。其中，完善体制机制是谋求科学发展的重要保障，而行政管理体制改革是完善体制机制中非常重要的组成部分，如何加快行政管理体制改革，促进政府管理创新成为一个刻不容缓的重要问题。国有企业行政管理就是国有企业根据获取利润的核心目标，建立起一套非生产性组织体系，并在其中对非生产资源实行有效管理的方式与手段的总和。 关键词：行政管理; 体制; 改革; 深化 ABSTRACT Since r

5、eform and opening up, China has conducted five major reform of the administrative, achieving great success. But with the further deepening of reform and opening up, of administrative management system in China faced a new foreign and challenges. Therefore, review and sum up our countrys history and

6、effectiveness of administrative system for the first time, and further discussion on the necessity and urgency of deepening the reform of administrative management in China, analysis of existing problems and to recommend appropriate policy recommendations for the reform of administrative system prov

7、ide a theoretical basis and the decision-making basis. Deepening the reform of the administrative, scientific development view as guidance, focus on building a well-off society and building a harmonious socialist society, to establish a social market economy requirements of Socialist public administ

8、ration system as the target, with the transformation of government functions as the core, to the point of building service Government. 25 plan based on scientific development, focus on independent innovation and improving the institutional mechanism, promote social harmony four expounded Chinas basi

9、c requirements for reform and development of the next five years. Among them, better institutional mechanisms is striving for scientific development of important security and administrative system is a very important part of improving institutional mechanisms, how to speed up the reform of the admin

10、istrative, promote the innovation of government management as an urgent and important issues. KEYWORDS: Administration; Institutions; Reform; Deepening 第一章 绪言随着我国国有企业改革的不断深入,社会主义市场经济体制的逐步建立,企业转换经营机制,建立现代企业制度,企业行政管理也面临着调整旧方式、适应新形势的任务。加强和改进企业行政管理,是搞好企业内部管理,适应市场经济和企业转机建制的重要环节,对于增强企业活力和发展市场经济具有重要意义。 本文从

11、企业行政管理的理论基础入手,通过行政管理学的研究发展情况,分析了西方和国内学者对于行政的不同流派的不同观点,辨析了行政管理与企业管理的关系,并通过企业行政管理的理论研究现状,详细论证了国有企业行政管理的立论基础,并提出了国有企业行政管理研究的现实意义。 本文将国有企业行政管理的研究放在国有企业改革和国际化的大背景下,将企业行政管理改革细化为行政管理制度、人力资源管理、信息化技术在行政管理中的应用以及管理队伍的建设和领导者的选拔和任用几大方面,较为深入和全面的探讨了在国有企业建立现代企业制度中,如何让看似平淡无奇的行政管理工作跟上改革的步伐,为企业的各项工作做好铺垫,也为企业理顺内部管理,使我国

12、国有企业能够更好的迎接市场国际化的挑战。 目前的企业行政管理的研究中,很少提到企业管理信息系统对于行政管理的工作的冲击和要求。但是,随着信息化的发展,管理信息系统在企业中的应用已经非常普遍。但是在很多国有企业中,信息系统的使用既给企业带来了先进的管理技术,也给国有企业的行政管理工作提出了更高的要求。很多传统的国有企业行政管理人员普遍对信息化不了解,有自己的一套长期适应的工作方式和制度,新技术的引用对于行政管理人员的观念和工作习惯是一个很大的冲击,甚至会带来很多人员的精简,从而导致员工的抵触情绪。在这种形势下,企业的行政管理工作如何适应信息化的发展,尽快转变观念,在管理信息系统的运用中提高工作效

13、率,精简结构,降低成本,这也是当前国有企业行政管理革新中面临的新问题。1.1 国有企业改制的现状1.1.1 我国行政管理体制改革历程 改革开放以来，我国行政管理体制已经经过了20多年的改革历程。这20多年的行政管理体制改革，涉及面广，对我国的经济社会发展产生了很大的影响。 首先，从内容上看，我国的行政管理体制改革主要目标是调整政府职能、改进管理方式和优化管理组织结构，涉及到很多方面，主要包括行政机构改革、权力下放、中央和地方关系调整、政府职能转变、依法行政机制假设、公务员制度的建设等等。 其次，从过程上看，我国的行政管理体制改革是一个循序渐进的过程，是按任务分阶段进行的，其中每隔五年进行一次、

14、至今已有五次的国务院机构改革，标志着中国行政改革的重要阶段。这不仅是因为这五次改革规模大，而且除1982年改革之外，其他四次改革都与政府职能转变相联系，加上中央政府的改革必然使得地方政府发生相似的变化，因而改革具有全局性、标志性。 再次，在我国的行政管理体制改革的过程中，还在政府权力下放、行政审批制度改革、政务公开、电子政务、廉政建设、扩大民主执政等方面采取了一系列改革措施，推进政府管理方式转变，加强行政管理体制建设。国有企业改制一直是整个经济体制改制的中心环节，经过多年努力，国有企业的管理体制和经营机制发生了深刻变化，整体素质逐步提高，市场竞争力明显增强，经济效益大幅增长，为我国经济和进步作

15、出了重大贡献。但是，任何事物的发展都有两面性，在肯定成绩的同时我们也应该看到不足之处，国有企业改制依然存在着许多，反映在改制程序问题上表现为：一些国有企业在改制的环节上仍存在不规范现象；一些企业管理层收购不规范,造成国有资产流失,社会反映强烈；有些地方国有产权交易进场率不高,没有实行竞价交易；更有些地方一卖了之，程序很简单。1.1.2 我国行政管理体制改革取得的巨大成效回顾20多年来的改革历程，我国行政管理体制改革已经取得了巨大的成效，为我国改革开放事业和经济社会发展做出了重大的贡献。主要体现在以下三个方面：首先，政府职能已经有重大转变。我国已初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系，政企逐步分

16、开，政府对微观经济的干预大大减少，市场在资源配置上的基础作用日益明显，不需要由政府承担的职能开始转给社会组织，政府加强了对市场规范和监管，越来越重视社会管理和公共服务职能。其次，政府机构得到了精简。经过五次改革，国务院工作部门由100个减少到52个左右，精简约50%，人员编制由5.1万减少到1.67万，精简约67.3%。政府权力逐步下放到地方、社会和基层，中央和地方的关系经过多次调整趋向合理，地方政府、社会和基层组织的积极性得到更大的发挥。最后，政府管理方式不断创新。依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求，政府决策机制日趋科学化民主化，公务员制度逐步得到完善，政府管理走向公开透明化，行政

17、审批制度改革取得重要阶段形成果，电子政务推进加速，以人为本、执政为民的导向不断增强，公民权利受到重视和尊重，政府绩效优化，丰富多彩的政府管理创新活动，不断为改革注入新的活力。 国有企业改制是将国有企业的资产量化为股份并改变原有企业内部治理结构的过程。国有企业改制是目前我国国有企业改革的一个重要手段和方向。其目的就是要将我国的国有企业改造成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业，通过改制要逐步建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理的现代企业制度，并与社会主义市场经济体制相适应。国有企业改制涉及到国家、企业和个人的利益，改制程序问题非常重要，是关系到国有企业改制能否达到预期目标的关键之所

18、在，即将改制或正在改制的国有企业必须给予高度重视。1.2 企业行政管理的功能、特点及要求 企业的行政管理体系，可以说是企业的中枢神经系统。它是以总经理为最高领导、由行政副总分工负责、由专门行政部门组织实施、操作，其触角深入到企业的各个部门和分支机构的方方面面的一个完整的系统、网络。 行政管理体系担负着企业的管理工作；企业中除行政管理之外的工作，都是某个方面的业务。行政管理体系推动和保证着企业的技术（设计）、生产（施工）、资金（财务）、经营（销售）、发展（开发）几大块业务的顺利、有效进行和相互之间的协调。 一个较大企业的行政管理体系，其本身往往就是一个具体而微的小企业。行政工作在其广度、深度、重

19、要性及敏感性等方面都不同于企业各方面?行政工作涉及到企业内部上上下下、左左右右、里里外外的沟通和协调。行政管理的广度，涉及到一个企业的全部运作过程；行政管理的深度，又涉及到许多局外人难以想象的细微末节；行政管理的重要，是因为它是领导和各部门、众员工之间的桥梁。 企业的行政管理如此重要，然而却几乎没有人去研究它；这是现今企业普遍感到最头痛的是行政管理，而改进它又不知如何下手的主要原因之一。由于篇幅所限，这里仅就其中的二、三问题作一探讨，期望引起讨论。 1.2.1 企业行政管理的功能及其要求 行政管理工作可以说是千头万绪、纷繁复杂。企业行政人员每天都面临着大量的、琐碎的、不起眼的事务。但是，这些事

20、务只不过是行政管理这棵大树上的枝枝叶叶而已。概括起来说，行政管理在企业中主要有管理、协调、服务三大功能；其中管理是主干，协调是核心，服务是根本。究而言之，行政管理的实质就是服务。 专门的行政管理部门（通常称为办公室、总经理办公室、行政人事部之类）担负着企业行政管理的组织实施、具体操作，是行政管理工作中的一个部分、一个环节，是整个行政管理系统中的一个小系统。 行政部门应该兢兢业业、认真细致地做好种种行政事务工作，把领导和员工从繁重、琐碎的行政事务和生活琐事中解脱出来，可以集中精力、轻装上阵，研究国内外市场形势，考虑公司的发展战略，探讨公司的组织架构，任用公司的各级干部，实施公司的经营方针，解决公

21、司所面临的重大问题，以及专心做好每笔重要业务等等。为了做好纷繁复杂的行政工作，行政部门的领导不能东一榔头西一棒子，茫无头绪地整天瞎忙；或是被领导一会儿支到东，一会儿支到西；结果村村起火，处处冒烟，吃力不讨好，不知道自己整天都忙了些什么。行政部门的领导应该有泰山崩于前而色不变的定性，不管风吹浪打，胜似闲庭信步，有自己的主见，能够根据事情的轻重缓急，做好安排，指挥若定。为了能达到这种境界，必须建立健全和认真执行行政部门的各项管理制度、岗位责任制度、工作程序以及一系列规范化表格、图表等，从而建立起行政部门的法治秩序。更重要的是，要培养出一支高素质、高效率的行政人员队伍；同时要搞好科学分工、管理层次和

22、合理授权。一旦行政系统的一系列硬件(如办公设施、生活设施)、软件(如规章制度、工作程序)、人员队伍、分工协作和管理层次等等建立健全起来，整个行政管理体系在很大程度上就会象一部自动机器一样运转，只在较少的场合才需要部门领导和上级领导辅以人治。一个行政部门的的管理能够做到这种程度，可以算是有一定水平了。 然而，行政部门如果仅仅满足于这样一种管理水平，那还是不够的。行政部门还必须在管理、协调和服务三方面再上一个档次，才算是一个合格的现代企业的行政管理者。 从管理方面来说，行政部门不能满足于在日常事务的层次上做好领导的参谋和助手，还必须在公司的经营理念、管理策略、企业精神、企业文化、用人政策等重大问题

23、上有自己的思考，并且高屋建瓴地在实际工作中加以贯彻落实，成为领导不可缺少的高参和臂膀。这就要求行政部门的领导者不能满足于做一个事务主义者，而是要做一个有思想、敢创新、有冲力的领导者；换句话说，他不能仅仅满足于做好一个战术家，还要努力做好一个战略家。很显然，也只有一个有思想、懂战略、敢创新、有冲力的人，才能把行政工作做得更好，做得再上一个档次。 从协调方面来说，行政管理者不能简单地以传达领导的命令、完成领导交办的任务为满足；也不能凭借自己在企业的独特地位对各个部门颐指气使，以权压人。行政部门应主动做好上与下、左与右、里与外的沟通，在充分沟通的基础上做好协调。没有充分沟通的协调不成为真正的协调。

24、从服务上说，行政部门要甘当幕后英雄的角色。因为行政服务干得再出色，毕竟是服务于企业的最终目的的。行政部门的工作，特别是后勤服务工作，永远不要奢望成为企业关注的中心。不但不可能，而且不应该。因为如果一个企业的关注点不幸竟在于行政部门，那只能说明一点，即行政工作做得实在太糟糕，影响了企业各方面的工作，影响了企业最终目的的实现，以致于引起大家的关注。行政管理的理想境界应该是润物细无声。行政部门最忌讳处处显示自己的存在，与其它部门抢镜头，争荣誉。行政部门应该象一部自动化程度很高的机器，这头原料(任务)进去，那头成品(结果)出来；其中的许许多多曲曲折折，都消化在行政体系之内，切忌为自己评功摆好，四处张扬

25、，浪费别人的时间、精力和感情。要反对利用自己对公司资源的支配权只顾为自己谋取私利或便利的行为，特别要反对把行政部门变成门难进，脸难看，事难办的官府衙门。管理是要执行制度的；但执行制度也是一门艺术，并不一定要搞得剑拔弩张，刀光剑影。特别是在高素质人才集中的地方，更要注意对人的尊重。行政工作要做得有人情味。 管理上做好斓嫉牟文焙椭郑诔浞止低幕献龊?quot;协调，在服务上当好幕后英雄的境界，是行政工作的理想境界。由于各种因素，并不容易达到，我们只能是尽力而为之，努力趋近于这种境界。 1.2.2 企业行政管理的特点及其要求 一般意义上的行政管理主要包括管理、协调和服务三方面的功能；究而言之，行政管理

26、就是服务。就这一点而言，企业的行政管理与政府机关大体相同。 但是企业的行政管理与政府机关仍有很大不同。这种不同，在我看来，归根结底就在于它是企业的行政管理。企业的行政管理至少有以下特点： 企业的行政管理不是独立自足的，它本身并不是企业的目的所在。企 业的行政管理即使搞得象一朵花似的，如果不利于充分利用和合理调配企业的人力、物力、财力、技术等资源，不利于调动广大员工的积极性、主动性和创造性，不利于开源节流，提高企业的经济效益，加快企业的发展，那也是没有价值的。简言之，企业行政管理服务于企业的根本目的即：通过为社会提供商品和服务而谋取尽可能大的经济效益。 政府机关的行政管理，就政府体系本身而言，可

27、以说就是它的目的本身。也就是说，政府机关之所以存在，目的就在于实行行政管理。这就使政府机关的行政管理往往给人一种为管理而管理、不尽情理、不合实际的印象；这种情况如果发生在企业里，就会比较触目惊心，使人难以容忍。 1.3 我国行政管理体制改革进程的回顾1.3.1 行政管理体制改革在改革开放事业总体布局中不断推进 这30年的行政管理体制改革，是作为政治体制改革的重要环节展开的。邓小平同志曾深刻指出，我们提出改革时，就包括政治体制改革；不改革政治体制，就不能保证经济体制改革的成果，就会阻碍生产力发展，阻碍现代化的实现。在政治体制改革进程中，行政管理体制改革始终是一个关键环节和重要切入点30年来，我们

28、着力推动政府职能转变，理顺职责关系，优化组织结构，提高行政效能，各级政府的职责1.3.2 行政管理体制改革有力促进了经济社会发展和政府自身建设 这30年的行政管理体制改革，是适应不同历史阶段的经济社会发展要求，全方位、渐进式展开的。改革的内涵十分丰富，范围十分广泛。既包括集中进行的历次机构改革，又包括财政、金融、投资、科技、教育、文化、卫生等行业和领域的单项改革；既包括职能和机构的调整，又包括运行机制和管理方式的创新；既包括行政机构改革，又包括事业单位改革；既包括政府内部的体制改革，又包括政府与党委、人大政协、司法、群团等方面的协同配套改革。 其中，从1982年到2008年，先后集中进行了六次

29、较大规模的机构改革。1982年机构改革，适应工作中心向经济建设转移的需要，着力改变机构臃肿、层次繁多、人浮于事等状况，明确行政、事业、企业的界限，精干领导班子和干部队伍。1988年机构改革，首次提出转变职能这个关键，裁减专业管理部门和综合部门内设专业机构，减少专业部门对企业的干预，提高政府宏观调控能力。1993年机构改革，适应市场经济要求，进一步改革计划、投资、财政、金融管理体制，撤并了一些专业经济部门和职能交叉的机构，将一部分专业经济部门转化为经济或服务实体，将综合经济部门的工作重点转到宏观调控上来。 经过30年持续不懈的努力，行政管理体制改革取得明显成效。改革开放以来我国社会大局总体稳定，

30、各项事业全面发展，人民生活实现总体小康，与我们不断推进行政管理体制改革和政府自身建设，不断优化执政资源配置是分不开的。从政府建设角度看，改革的成效主要体现在以下几方面。 政府管理理念发生重大变化。与改革开放以前相比，政府的角色定位和基本理念适应时代潮流取得显著进步。一是确立了责任政府的理念。各级政府及部门的责任逐步得到明确和强化，一切权力来自人民、必须对人民负责的意识逐步深入人心。二是确立了服务政府的理念。各级政府及部门逐步实现了从管字当头到服务至上的转变，能否为人民群众提供更多更好的公共服务，成为衡量政府工作成效的重要标准。三是确立了法治政府的理念。市场经济就是法治经济、政府及其工作人员必须

31、尊重与维护法律权威、在宪法和法律范围内活动的意识逐步形成。 2. 政府职能转变取得实质性进展。经过改革，政府职能逐步与社会主义市场经济发展要求相适应逐步与人民群众不断增长的公共服务需求相适应。一是政府、市场、企业三者的关系逐渐理顺。政企分开基本实现，企业成为自负盈亏、自主发展的独立市场主体。政府调控市场、市场引导企业的模式逐步形成，市场在资源配置中的基础性作用得到发挥，以间接手段为主的政府宏观调控体系逐步完善。二是社会管理和公共服务职能不断加强。着力维护社会稳定和促进社会和谐，社会利益协调机制、矛盾疏导机制和突发事件应急机制等逐步建立；着力发展社会事业和解决民生问题，义务教育、公共卫生和社会保

32、障体系建设等迈出重要步伐。三是社会组织在经济社会事务中的作用逐步增强。在推动政府职能转变的同时，积极培育社会力量，各类社会组织蓬勃发展，初步实现了由单纯依靠政府管理向政府与社会协同治理的转型 3. 政府组织机构得到调整优化。经过改革，与计划经济体制相适应的以计划为龙头、综合部门管理专业部门、专业部门直接管企业的机构框架彻底改变。与市场经济体制相适应的以宏观调控部门、行业管理部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主的机构框架初步建立特别是十六大以来，适应政府全面正确履行职能的需要，着重调整和加强了宏观调控、金融监管、应急管理、安全生产、能源规划、资源环境、公共卫生、社会保障等领域的管理体制

33、和机构设置。 4. 各级政府和各部门之间的职责关系逐步理顺。中央和地方事权划分趋于合理，中央和地方的积极性得到更好发挥。不同层级政府经济社会事务的管理责权逐步得以合理界定，各级政府在职能配置上上下一般粗的状况得到改善。政府各部门之间的职责关系进一步清晰，一些重要领域的部门职责交叉事项逐步划清，部门间协调配合机制逐步建立。特别是行政执法职责体系逐步理顺，多头执法、多层执法、执法扰民等突出问题逐步得到解决。 1.3.3 行政管理体制改革积累了一些重要经验和启示 行政管理体制改革的丰富实践，为我们提供了很多宝贵的经验和启示。认真总结这些经验和启示，有助于我们加深对改革基本规律的认识，牢牢把握正确的改

34、革方向。 1. 始终坚持党的领导，服从和服务于经济社会发展全局。行政管理体制改革和历次机构改革都是在党的领导下进行的。改革的方向和各项重大措施都是按照中央关于经济社会发展的重大决策和战略部署确定的，同时充分保证和发挥了党和政府在改革发展稳定中的主导作用。同时，行政管理体制始终服从和服务于经济社会发展全局，始终与经济体制改革以及其他各方面的改革相协调，为完善社会主义市场经济体制，发展社会主义民主政治，建设社会主义先进文化，构建社会主义和谐社会提供体制机制保障。 2. 始终坚持以转变政府职能为核心。政府职能规定着政府管理的基本方向和主要内容，推动职能转变一直是我国行政管理体制和机构改革的一条主线。

35、从1982年机构改革开始，中央就提出要转变政府的经济管理职能。1988年机构改革明确提出转变职能的要求，以后一直把转变职能作为深化行政管理体制和机构改革的核心。特别是党的十六大以来，按照科学发展观的要求，突出强调政府要全面正确履行职能，更加注重社会管理和公共服务，转变职能在新的发展阶段有了新的丰富内涵。 3. 始终坚持积极稳妥、循序渐进。行政管理体制改革涉及方方面面利益格局的调整，必须综合考虑社会各方面的需求和各种制约因素，把改革的力度、发展的速度与各方面的承受程度统一起来，处理好改革发展稳定的关系。改革进程中始终采取积极稳妥的方针，先易后难，由浅入深，梯次推进，逐步到位。改革方向明确和条件成

36、熟的先行一步，不追求整体同步推进。特别是历次机构改革涉及机构精简和人员分流时，通过多种渠道和办法，妥善安置分流人员，避免引发社会不稳定因素。 2.1 行政管理体制改革的历程和方向2.1.1 行政体制改革的一些重大方面一是政府与国有企业，即政资关系的改革。我国政府与企业之间关系的改革，先是政府对国有企业进行了放权让利；后来又学习农村土地承包改革的经验，开展了利润等指标的承包制改革。其中可能最为重要的改革还有企业流动和建设资金从政府的拨款改革为贷款，将国有企业上交的利润改革为向国家交的税收，并且由政府向企业下达生产计划和调拨生产资料，逐步转变为生产资料从市场上采购，产品向市场销售，价格开始实行双轨

37、制，并逐步过渡到完全由市场供求来确定。二是我国政府过去是政治、经济、社会等各方面职能无所不包的政府，改革开放后，在国家的治理结构方面进行了改革。社会治理上，从过去国家 城镇单位，或者人民公社 家庭这样的结构，经过政社分开、政资分开、政企分开、政事分开等改革，形成了现代的国家 社会组织(如协会、社区自治等) 企业和自然人这样的社会治理结构，从而，逐步形成现代和谐的公民社会。当然，我国目前在这方面存在的问题，既有行业协会从政府一些机构演变而来，行政化的色彩较浓的问题；也有各类社会组织刚开始发育，规模较小，体系不完善，法律法规不健全等问题。三是政府与事业单位关系的改革。在我国政府的事务中，划分了行政

38、事务和事业事务。从目前来看，政府的事业中，既包含了应当划给市场的经营活动，也包含了政府应当承担的行政事务，还有教育科技、卫生医疗、文化体育、社会保障等政府应当承担的公共服务，还有为了精简政府行政机构，把本来应当属于行政事务的工商、银监等等，也划入了事业的范围。所以说，正在进行的事业体制改革，也是非常复杂和涉及人员机构规模较大的调整。四是行政审批制度的改革。简单地讲，计划经济就是政府有计划地直接管理企业投资、经营等经济行为，而市场经济则是政府准入和监管经济，政府各部门不具体和直接地管理企业的投资和经营等行为。我国在从计划经济转向市场经济的过程中，审批取消了不少。比如，2004年7月1日行政许可法

39、正式实施后，国务院68个具有行政审批职能的部门和单位共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。再比如，2008年国家发改委职能重新定位，要求减少微观管理事务和具体审批事项，以集中精力抓好宏观调控。发改委将及时修订调减投资核准目录，大幅度提高国家核准项目的规模(限额)标准，缩小投资审核范围，并下放投资审核权限。在新的审核方针下，国家规划内和年度计划规模内的固定资产投资项目，除少数需报国务院或由国家发改委审批、核准外，绝大部分将区分不同情况由地方政府、行业管理部门审批、核准，或由企业自主决策。2.1.2 行政体制改革存在和积累的问题虽然前述的我国行政体

40、制在推动和促进经济发展方面取得了令人瞩目的成就，虽然我们也进行了一系列卓有成效的改革，这些改革也取得了一些成功的经验，但是，客观地看，我国渐进式的行政体制改革，也积累了大量的问题。我们认为比较严重的，一是虽然审批在减少，但是政府的行政管制并未从根本上放松，特别是管制与利益相结合，形成了一些行政性部门、行政性事业单位和公务事务人员寻租的条件，许多腐败就产生于此。二是虽然机构改革了多次，但总是在精简与膨胀之间循环，财政供养的机构和人员规模越来越大，党政公务开支的比率占财政支出的比率越来越高，行政成本居高不下。向着现代国家行政治理框架的方向改革一 理顺中央与地方的关系理顺中央与地方的关系，是行政体制

41、改革的一个重要方面。中央事务交由地方去办，可能导致的中央权威下降，甚至在一些领域还可能影响到国家的统一。而本来应该由地方人大、法律、新闻、公民诉讼、社会组织等来解决的假冒伪劣、食品安全、生产安全、生态环境、土地等问题，如果都由中央管起来，则会因不能发挥这些组织或机制的作用而发生问题。要将中央与地方事务划分清楚：中央的诸如国防、外交、货币、安全等等，必须由中央政府管理，人和机构由中央派出，经费由中央财政来承担；而应由地方管理的事务中央政府不宜干涉。固定各自的收入，如改革现行的增值税和其他税种共享分成的体制，中央政府主要收个人和公司所得税、社会保障税、海关税等；省级政府主要收营业税；县市政府则收房

42、产税、土地税、资源税、排污税等等，各自的比例在501535为宜，并确定中央对地方的转移支付比例和方式。在固定各自收入的前提下，谁的事务谁承担，不再实行一项事务从中央到地方各级政府几家负担的规则。而中央对地方的转移支付则要科学、公正和公开。二 减少政府层级与划小行政区域政府层级是指宏观纵向层级结构，即从中央到地方共有几级政府组成。至于政权到底分设几层合适，从经济学上讲，取决于较少投入成本和较佳管理结果时的最优分层。即这样一种状态：先设定某一种最优政权分层状态，当政权分层多于这一最优分层时，由于政权的成本加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大，这是

43、不划算的；而当政权分层少于这一最优分层时，由于管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投入减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失。只有达到这一数量的政权分层时，政权的投入成本和管理效果能得到最优的投入产出，才是政权最优分层的经济学原理和经济学选择。再则，从一级税收、一级政权的设置原则来看，目前我国政府的层级也过多，使不同层级政府争税收，争资源。我国行政体制的结构纵向来看，存在着双重纵向，即不同级别政府间上下关系，不同级别政府的各部门上下级之间关系。由于我国是单一制国家，一级政府要接受上一级政府的领导，同时一级政府的职能部门也要接受上一级政府相应职能部门的业务指导，因而在中央与地方宏观事务与

44、微观事务、国家主权事务与地方管理事务划分清楚的基础上，需要理清机构的设置。涉及国家主权的和中央不放心的事务，不能交由地方办理，需要中央向地方派出机构来从事。如外交、货币、金融监管、安全、国防、海关、边防，包括社保等等，是涉及国家主权、稳定和统一的大事，不能在地方政权中有金融监管、安全、海关和边防等这样的机构，否则在制度设计上就会留有影响国家统一的隐患。而养老社保这样的事务，涉及到公民对国家的认同，也涉及到人口和劳动力的全国性迁移和流动，并且存在资金被地方挪用的可能，也有基层政府与领取人串通谋取中央资金的可能，这些事务如果委托给地方可能会发生严重的道德风险。对于这种中央不放心的事务，需要中央派出

45、机构来集中统一进行管理。2.2 国企改革的突破口是干部人事制度改革 2.2.1国企改革至今没有取得预期成效,在于干部人事制度改革滞后 前一阶段,我们把国有企业改革的突破口确定在产权制度改革方面,强调要明晰产权,确保国有资产出资人到位,并出台了一系列措施。令人遗憾的是,这些措施实施后,国有企业效益低下的状况没有得到多大改观,反而出现了国有资产大量流失的现象,加剧了矛盾。社会各界对此议论颇多,有的人甚至对国有企业改革的方向提出了质疑。 改革国有企业产权制度,对部分国有企业进行股份制改造,引进多元化投资主体,这是必要的。在实施过程中,有些做法确实不够,有些相关的配套措施未能及时跟上,需要改进。但的关

46、键并不在此。多年来,我们一直强调国有企业改革是体制改革的中心环节,从最初的承包制、简政放权、实行厂长负责制,到兼并、破产、拍卖,减员增效,成立企业工委,对大型国有企业派出监事会主席,对经营者实行年薪制,再到现阶段的成立国资委,对国有企业进行股份制改造,引进独立董事,建立企业制度,等等,力气花了不少,招数不可谓不多。虽然国有企业活力有了一定程度的增强,但毋庸讳言,国有企业还没有真正走出困境,在各种类型的企业中,国有企业还是最慢、效益最低的。任何一个企业,能否搞好,关键在于企业领导人。这既有一个如何才能挑选到合格的企业领导人的问题,又有一个如何激励和约束企业领导人,使他们的聪明才智充分为所有者所用

47、,而不以权谋私,中饱私囊,侵害所有者权益的问题。而这两个问题,都是现有的国有企业干部人事制度无法解决的。因此,改革国有企业干部人事制度,对于真正搞好国有企业,实现改革的预期目标,有着关键性的作用。 2.2.2 国有企业改革的突破口干部人事制度改革 我们认为,下一阶段国有企业改革,应当学习借鉴西方国家所有者管理企业的成功经验,下决心以干部人事制度改革为突破口,改变对国有企业董事长和董事等主要领导人实行任命制的做法,采取聘任制的办法,实行彻底的委托代理制。国资委应着重制定国有领导人竞争上岗和淘汰下岗的有关规定和程序,并按照国家有关政策规定,按照国有企业的不同类型、行业和规模等,分类制定综合性的指标

48、体系(制定指标体系尤其要注意企业后劲,对竞争性领域里的国有企业,其赢利指标不得低于银行长期利率,对以效益为主的企业,可以制定负效益指标,如减少亏损或财政补贴的数额),向社会公开招聘国有企业董事长和董事等主要领导人,充分利用市场竞争机制,遴选出真正优秀合格的企业家,再由董事长或董事长领导的董事会聘任总经理,做到层层委托代理,一级对一级负责,即使是对关系国家安全和国民命脉的重要骨干企业,也应当限定条件,在一定范围内选聘董事长和董事。同时应改革分配政策,将用于经营管理者的激励和约束措施延伸到董事长和董事这一层次,将企业综合效益和长远利益与董事长和董事的切身利益挂起钩来,给予他们一定比例的资产收益分享

49、权(对国有企业领导人的分配处于混乱状态,畸高畸低并存,有的甚至自己给自己定收入标准)。对经过考核完成和超额完成指标的,及时兑现奖励,对完不成指标的,及时予以解聘,使他们既有动力,又有压力。同时,国资委应定期组织审计部门和独立的事务所、审计事务所、资产评估公司等社会中介机构,对国有企业财务状况进行严格审计,并明确规定审计单位对其出具的审计报告必须承担无限责任,彻底改变目前企业财务报表普遍存在的弄虚作假现象,确保国有资产的收益是实实在在的。对审计中发现有侵占国有资产或弄虚作假行为的,依法给予严惩。对国有企业董事长和董事等主要领导人实行聘任制,并建立一套有效的激励和约束机制,涉及如何看待董事长和董事

50、身份的问题,即他们是否属于企业家或经营管理者的范畴,他们对企业的贡献应如何衡量。我们认为,董事长和董事需要对企业重大问题进行决策,制定企业长远发展的战略规划,选聘和监督管理经营者,这些毫无疑问都属于企业经营管理的范畴,而且是高层次的经营管理,对企业的发展至关重要。 对国有企业董事长和董事等主要领导人实行聘任制,还涉及如何看待党管干部的问题。我们认为,今后党组织对国有企业领导人的管理,应当主要是方针、政策的管理和做好考核推荐工作,而不宜管到具体人头。具体来说,党组织应当按照党的方针、政策,制定公开招聘国有企业领导人的有关规定和程序,做好对应聘对象的考核推荐工作,监督招聘工作的全过程,保证招聘工作

51、做到公开、公平、公正。采用这种方式,把党管干部的原则和通过市场竞争机制遴选企业家的办法衔接起来。就像举办运动会,党组织只要负责做好三项工作。一是制定比赛规则,使规则做到合理;二是进行运动员资格审查,将合格者放进场内;三是监督比赛的全过程,杜绝犯规作弊现象,保证公平竞争。谁能最后夺冠,通过竞争来决定。这同样体现了党管干部的原则。 还需要指出的是,国有资产监督管理委员会也不是真正的所有者,国有资产是保值增值还是大量流失,他们是不会像真正的所有者那样高兴或痛心的。他们既是委托人,又是代理人,因此对他们也需要加强监督管理,也需要激励和约束,否则他们也可能“偷懒”或是被“收买”,出现权钱交易,甚至监守自

52、盗。 2.3 国有企业改革中政府角色的定位及行政行为我国国有企业改革存在两种理论思路。 第一种理论是国有企业改革必须在坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展的前提下，建立现代企业制度。认为国有企业应控制国民经济命脉，国有企业不能退出竞争性行业，政府通过国有企业和非国有企业中的国有资产控制国家经济。 第二种理论是以现代西方经济学理论为依据，认为国有企业改革应突破公有制在国民经济中占绝对主体和控制地位的传统所有制观念。完全按市场经济的要求进行。将国民经济划分为赢利和非赢利两大部门。赢利部门基本上由非国有企业经营，这类企业称之为“经营型”企业；而非赢利部门一般由国有企业经营，这类企业称之为“政策型

53、”企业。国有企业按这两大类进行体制改造，不再强调企业的公有制性质问题，要求国有企业从竞争性行业退出。认为政府是为经济发展提供公共服务的工具，没有必要控制“经营型”企业，也没有必要控制国民经济命脉。 这一理论思路的主要观点如下： 1. 强调社会主义国家性质要以公有制主体作为保障，必须坚持政府对国民经济的控制力。以十五大报告关于社会主义所有制结构和国有企业改革的论述最权威：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。这一制度的确立，是由社会主义性质和初级阶段国情决定的”“公有制主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发

54、展起主导作用”“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。” 2. 认为建立现代企业制度是国有企业的改革方向。十五大报告要求国有企业改革要按照“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的要求实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。认为产权清晰的企业法人财产制度是建立现代企业制度的关键；科学的法人治理结构是现代企业制度的管理模式。 3. 认为股份有限公司制是国有企业改造的主要方式。之所以形成这一认识是因为股份有限公司制能适应社会大生产的需要，为财产的社会化和市场化提供有效的财产组织载体和机制。这集中体现在四个方面：一是财产形成的社会化、市场化。即公司可以在全社会的范围广泛集资

55、和组合资产，从而突破了财产分割封闭的格局和产权作为个别人的、分散的局限；二是资本运用和支配的社会化、市场化，即现代公司从其起点即是以集合方式凝结成一个法人实体并执行着“社会资本“的职能。这一理论的长处是在理论上更为透彻地剖析了现代企业制度对企业财产组织形式的内在要求；缺点是风险大，俄罗斯经济改革失败使人心有余悸，意识形态上很难令人接受，涉及巨大的社会购买力问题很难解决。 这两种理论思路的分歧点主要是：1、政府是否有必要控制国家经济命脉。2、国有企业应不应该退出竞争性行业。3、国家控股企业是否产权清晰。前者认为政府必须控制国家经济命脉，国家控股企业的产权是明晰的，是能够按照现代企业制度的要求使国

56、有企业成为独立企业法人和市场竞争主体的。通过对以上两种改革理论思路的分析，我认为国有企业改革中公有制主体地位应该坚持，政府有必要控制国家经济命脉，国有企业改革主要是研究改革的方法问题，即如何建立现代企业制度的问题。这主要有三点理由：一是我国社会主义国家的经济基础是公有制经济必须占主体地位；社会主义制度的优越性就在于政府能集中力量办大事和实现人民共同富裕。二是任何一个国家的宏观经济要实现总量平衡，健康和可持续性发展，政府必须拥有足够的宏观经济调控能力。回顾中国经济体制改革的历程不难看出，中国经济体制改革是沿着两个方向进行的：一是围绕企业问题进行的改革；二是围绕政府进行的改革。无论是企业方面的改革

57、还是政府方面的改革，归根到底还是政府自身的改革。我国国有企业改革的实质是要使国有企业成为真正的市场竞争主体，而“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度的建立离不开政府自身的改革，没有政府自身的改革什么都无从谈起。改革的方案由政府确定，改革的对象是政府，改革的实施者与决定改革进程者还是政府。因此，中国的经济体制改革是在原有的制度非均衡条件下的一种制度变革过程，即用一种新的更有效的制度安排和制度结构来代替原来的制度安排和制度结构，以便取得更大的制度净效益。中国经济体制改革的实质从一定意义上说是市场组织和企业组织对政府组织职能的部分替代过程的改革。这一替代过程中存在着政府既是改革者又

58、是被改革者的矛盾。现代市场经济是有政府干预的市场经济，政府承担着宏观管理的职能，同时政府又以其直接和间接掌握的社会经济资源同企业、消费者一起参与市场经济活动。因此当代市场经济学中的市场经济模式，是包括政府、企业和消费者三个主体的模型。企业组织对市场组织的替代是企业纵向一体化的结果。这种由处于相关生产阶段或相关产业的专业化的企业之间合并所形成的纵向一体化，降低了市场成本，节约了交易费用，是对市场交易的部分替代，即用企业内部的行政组织机制替代了市场自发的组织机制，尽管这替代是有一定的边界而不是无限的，但这一替代本身对社会资源配置效率提高是有益的。如果从经济运行的组织机制上看，市场机制、企业与政府组

59、织机制在一定程度上都是组织机制。只不过市场机制是一种自动组织机制，而作为企业与政府组织机制是一种他动组织机制。在整个经济运行过程中，无论是市场组织机制还是政府组织机制，都对经济运行发生影响，只是影响程度不同。在现代企业制度下，政府的行政权力无论在范围和形式方式上都应有所变化3.1 我国行政管理体制改革存在的主要问题与对策3.1.1 我国行政管理体制改革的主要难点和问题不容否认，我国行政管理体制改革取得了巨大的进步，但同时也存在一些难点和问题值得我们重点关注。它主要包括行政职能转变并不彻底，审批事项依然较多，行政费用增长过快，公共事业投入不足，贪污腐败等违法乱纪行为难以得到根本治理，群体性事件时

60、有发生等。 政府职能转变并不彻底，审批事项依然较多从1988年首次提出转变职能，到1998年将转变政府职能作为此次机构改革的原则之一，20年来我国一直在强调转变政府职能，缩小政府职能范围。但从实际情况来看，政府职能转变并不彻底。一是政府职能转变还没有完全到位，政府仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事，而有些该由政府管的事却没有管到位。二是部门职能交叉仍然不同程度地存在，权责配置不合理。三是决策、执行、监督职能配置不够科学，决策、执行相对分离与协调工作任重道远。 行政管理费用增长过快，教育、卫生等公共事业投入不足行政管理费用是行政机关用于维持自身运转所耗费的财力，但从改革开放初期1978年到2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍，行政管理费占财政总支出的比重到2003年已经上升到1903%，包括公款吃喝、公车消费和公款旅游等在内的行政管理费用增长过快，行政成本居高不下。从政府行政管理支出占财政支出比重的国际比较来看，目前，世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为156%左右，高收入国家为95%左右，中上等收入国家这一指标为123%，中下等收入国家为149%，低收入国家为181%。无疑，我国行政管理费用支出占财政支出的比重已经大大超过国际一般水平。 依法行政整体