略论行政征收

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1、 略论行政征收内容对私有财产权的宪法确认和保护是次修宪的内容，对征收制度的规定更显得尤为，加之社会现实中征收问题的和严重，亟需行政法学界对行政征收制度回应和。本文仅就征收的概念从横向和纵向两个角度了界定，并借鉴西方的财 内容对私有财产权的宪法确认和保护是次修宪的内容，对征收制度的规定更显得尤为，加之社会现实中征收问题的和严重，亟需行政法学界对行政征收制度回应和。本文仅就征收的概念从横向和纵向两个角度了界定，并借鉴西方的财产保障制度的经验对我国行政征收制度过程中的几个需要注意的问题作了着重。 关键字：行政征收 公共利益 补偿 行政机关致力于管理和服务社会就需要的财产，财产主要是民法或行政法上契约

2、的的，仅这两种并行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时单意志而契约强之公民财产权，在行政时代所经常使用的行政手段就叫做征收。征收主要是公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，征收又可称为行政征收。 受多年计划经济体制传统的当前的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中着的行政征收，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而我国并征收的立法，行政法学界对行政征收的和也几乎空白状态，可以说我国还未、的行政征收制度。此外个地方大多规章甚至的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层官员素质等因素的，各地方行政征收的规范性文件对被征收者（公

3、民或集体）利益的保护，社会上征收的问题频发，已然社会稳定的因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，都包括两大：是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着公民的财产权要受到限制，在必要时可以对财产剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。在福利社会后，的为公众谋福利征收在所难免，在前提下，如何限制征收如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了征收的条件、规则，是对征收公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，对征收的规定本质上对公民私有财产权的保障。正两个原因，在2004年的次宪法修改的主要内容在

4、宪法中肯定了对私有财产权的保护。宪法第10条第3款规定：“公共利益的需要，可以依照法律规定对土地征收或者征用并补偿。”第13条第3款规定：“公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产征收或者征用并补偿。”笔者，以此次修宪为契机，我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就我国行政征收制度的作简单构想，以期抛砖引玉之效用。 一、征收概念的厘定任何事物，弄清它的概念（内涵和外延），由此之上才能放矢，令人信服。在征收生疏而且模糊的制度前更应如此。 （一）与几个相近概念的1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点征收与税收和收费是的，“行政征收是指行政主体法律、法规规定，以强制无偿人财产权的行政

5、，包括税收和行政收费两种制度。” 观点对我国学者的颇深，至今在次宪法修改之后仍受到学者的膜拜。 笔者，征收即指行政税收和收费的观点说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。应该摒弃观点，原因有二：对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。德国、法国台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而我国行政征收制度的（于另起炉灶）。个最关键的原因修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿征收的必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本

6、质区别的。 2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是的区别。这既说明了二者某些之处，才会规定在法条之中；但它们又是有区别的，否则只用词就可以了。笔者，征收和征用相同之处在于公共利益的需要，依据法律并在补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。 （二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，又以人权宣言的发表为标志。但即使在

7、那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和“私有财产神圣不可侵犯”的，也要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当基于公益要求，以对公民财产限制为必要时，就需要对该公民个人的牺牲补偿，此即为征收。传统的行政征收制度于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体公用事业，法定的和补偿的前提下，以强制私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收主要是土地等不动产；（2）征收的是行政；（3）征收目的是公用事业，是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是获取财产的手段，其主要目的在于土地以民生设

8、施建设的需要，此一时期的公用征收制度称为“古典征收”。 2、扩张的征收概念。一战之后，的任务开始扩张，与之应，征收与公民直接对抗的主要的概念也在发展，在：（1）征收由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到财产价值的权利，包括债权、著作权等；（2）征收的除行政外还可以直接法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、的公用事业，扩展为的公共利益；（4）征收的补偿范围变为补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产或者的剥夺为限，只要对公民财产权限制而不公平的结果，都可以构成征收的侵害。 3、二次世界大战后，在德国了以法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的的意义的行政征收制度体

9、系 ，该体系包括几个：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“特定的公共任务，主权法律，或者剥夺法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的价值的法律地位的。” （2）准征收，是指行政主体实施行政给公民财产损失的情况。德国联邦法院之概括出“准征收”，弥补行政主体耽误则是受害公民如何救济的体系漏洞，德国的赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收性侵害，指行政主体实施合法行政的附随对特定公民财产所难以忍受之侵害的。例如，修建公路对周边土地价值及居民生12下一页 【 活质量不利的情况。征收性侵害是由行政主体合法引起的，但其所的不利后果往往是不可预测的，客观上确实给受害公民了牺牲，需要公正补

10、偿。 二、我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的组成，我国现行的行政征收制度却很不，而且也不科学，现实中由征收引发的问题层出不穷，笔者，社会稳定，保障公民的私有财产权，重建我国的行政征收制度，而首当其冲的制定的“行政征收法”。，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且之间行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，有必要制定的行政征收法，以相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平的。，在法治时代，是在大陆法系，一项制度的立法先行。在我国行政征收制度，有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪赋予了公民私有财产权，并把

11、行政征收并补偿私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也宪法的过程就将纲领性、原则性的宪法化并付诸实施。，要保障公民私有财产权，制定、的行政征收法。 笔者，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地经验，主要注意几个的内容：（一）行政征收。传统的行政征收主要是土地、房屋等不动产的所有权。“动产可以买卖契约之而”，而“该土地之位置变移，不易觅其替代物”。 然而福利时代的行政征收理论了上述限制，行政征收应该包括所有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下财产价值的公权利。，“就征收标的之财产权而言，应限于已之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益

12、之机会或期待性此外，并非一切现有可之财产价值，皆受宪法财产权保障，另辟道路所至原地段之没落，财经政策之变更或废弃，其所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收范围的并不意味着对公民权利侵犯的，恰恰相反，征收范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，使受到行政征收法律的规制。 （二）行政征收目的。在行政征收又称作“公益征收”，也说行政征收以“公益”为目的，我国宪法也把“公共利益的需要”当作征收的必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不的，对现实中何为公共利益某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。笔者，防止行政主体对公共利益的恣意认定

13、，有必要在行政征收法中将其程度的化。 ，行政征收的、可的公共利益需要，而且行政征收还符合比例。比例原则是法治的原则，“征收是个人之财产权利，已无法公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之化，就在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益远超过该私有财产所的利益。” 行政征收法应该规定在法定的征收目的是而且必要的情况下，行政征收才合法性。 （三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，行政征收这类严重公民权利的行政更易应该在程序上控制。行政征收法定程序实施，从而所，是公民的权益的法律和事实问题都的考虑和权衡。笔者设想我国的行政征收可以遵循几个：1、申请。行政征收应该由征收主体就征收

14、目的、征收和范围、征收补偿和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体申请后，法定的核准几个营救申请法律依据和符合法律规定审查。核准程序是对行政征收的事前审查。（3）。行政征收的应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。 （四）补偿。在德国、日本等大陆法系，行政征收都被属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，有征收必有补偿，补偿是行政征收侵犯私人财产权的正当性和为人们所的基础。，笔者在意义上，行政征收理论可以说是如何补偿的理论。 二十世纪，财产权“神圣不可侵犯”的理论失去其意义，公民对财产权的行使附有义务，要有利于公共利益。，公民原则

15、上要无偿法律对财产权内容的某种限制，这也财产权的社会义务性，公民有容忍的义务。，行政征收是对公民财产极为严重的侵犯，当“其严重程度再期待当事人为无偿忍受时，构成牺牲” .依据平等原则，对该受害公民负担的牺牲应该由公共利益的受益人全体公众公平分担，填平此牺牲。德国法第14条第3款第2项规定：“征收之法律，应规定补偿之种类及范围”。该条规定被学者们形象的称为“唇齿条款”或“一揽子条款”，也说，所行政征收有法律依据，而任何法律在设定行政征收的还规定应予补偿的和范围。“容忍，但应予补偿”的原则行政征收制度的基石。我国修改后的宪法也类似规定，行政征收应如何补偿却未作规定，而这也给了立法者化宪法和法院适用的空间。笔者，行政征收法行政征收应公正补偿的原则。所谓公正补偿应该以完全补偿为原则，在国库空虚的非常情况下，才可由立法者国库利益（支付能力）对征收补偿再作决定。 最后，引用台湾学者陈新民的一句话来结束拙文：自由与财产系人类的二大权利，财产权要想宪法体系的保障，就妥善运用公益征收（行政征收）的制度，界定征收之概念，并且，绝无犹豫及例外的，应予被征收者公正之补偿，方是生民之国，护民之邦的理想境界之达成。上一页12