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1、看上去很美——中国财政支农无效的原因分析
摘要：政府在近年来大力增加财政支农投入，但相关研究表明，财政支农往往减少了农民收入并扩大了城乡收入差距，对农业发展也无积极影响。我们主要分析了财政支农无效的原因，主要有：财政统计包含了许多没有真正支农的项目，地方政府挪用和虚报支农资金，支农资金的管理混乱以及财政支农的力度较低等。
关键词：财政农业支出 事业单位 地方政府
最近几年来，随着社会主义新农村建设的推进，政府将大量真金白银投入农业。2007年的财政农业支出为3405亿元，2011年就增长到9890亿元，显示政府确实重视农业，关心农村，也爱惜农民。政府的目标很明确，要保证农业的
2、稳步增长，增加农民收入，缩小城乡差距。但是，财政支农的效果真的有我们想象的那么美好吗？
答案似乎不言而喻，政府投资多了，农业做大做强，农村的基础设施得到改善，农民收入想不增加都不行，“三农”问题自然就迎刃而解。可恨天不遂人愿，近几年的财政支农模式和2003年前并无本质区别，而学术界对于2003年之前的财政支农的一系列的研究表明，财政支农效果差得要命。一些学者探讨了全国的财政支农和农业增长，农民收入之间的关系，结果是财政支农不但没有积极作用，反而拖了农业增产和农民增收的后腿。在下最近也在分析改革以来各省的农业支出的效果，发现财政支农不仅降低了农民的家庭经营性收入，也就是从事农业生产和小本生
3、意的收入；还减少了除京津沪藏之外的地区的农民的人均纯收入。与此同时，财政支农还非常显著地扩大了城乡收入差距。诸君可要知道，京津沪藏之外的地区拥有全国99%的农民。也就是说，对于中国的绝大多数农民来讲，政府的财政支农不仅不是雪中送炭，反而是雪上加霜。
这些研究除了证明经济学还是一门忧郁的科学，经济学家一向都是乌鸦嘴之外，还应该给我们更多的一些启示。毫无疑问，党和政府一直都非常重视“三农”问题。但政府投入巨资在农业生产和农民增收上，效果却如此之差，其背后的原因无疑值得深思。
细细探究财政支农失效的原因，才发现财政支农只是看上去很美，而一大堆的恶魔却隐藏在细节之中。下面列举了四点，请诸位
4、看官听我细细道来。
首先值得注意的就是，我国的财政支农支出远没有政府统计的那么多。各种与农业八竿子打不着的支出，也美其名曰财政支农，可谓是“支农是个筐，什么都能装”。中央政府的农业支出主要是农业基础设施建设。而这些基础设施，大都是大江大河治理。有数据表明，九五期间，中央农业基本建设投资中农业的份额仅为5.3%，其他的都用于水利、林业、生态建设。十五期间中央农业基础设施投资为2840亿元，但直接用于农业综合生产能力建设的只有11%。而水利、林业和生态建设等支出，全国人民都受益，跟农业和农民并没有太大关系，要说成“支农”支出实在有些勉强。
再来看地方。地方政府的农业支出中，80%以上是
5、支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费，二者的比率基本上是一半对一半。支援农村生产支出显著降低了农民的家庭经营性收入，对于人均纯收入和城乡收入差距的效果不明显，罪过不算太大，我们就此放过。而事业费则对农民的家庭经营性收入，人均纯收入和城乡收入差距都有着显著的负面影响，成了财政支农效果不彰的罪魁祸首。
农林水利气象等部门事业费，顾名思义，就是养着农业、林业、水利、气象和土地管理部门等事业单位的事业费，也就是养人的工资，福利补贴，办公经费，差旅补贴等等。政府财政统计资料中还报告了为数不小的“其他支出”，此乃天机，鄙人上穷碧落下黄泉，还是搞不清楚其具体内涵，只好作罢。值得注意的是，其中的
6、林业、气象、水利还有土地管理部门等部门提供的服务，全社会都在享受，对粮食增产和农民增收几乎没有直接的作用，却一直都是“支农”支出。而且，这些事业费也不是微不足道，1995年，这些部门的事业费占总的事业费的40%，到2001年更飙升至57%。
那剩下的一半呢？养着农业事业单位的支出总该有点效果吧？其实也不然。政府成立事业单位的初衷是提供公共服务，农业事业单位也就应该要向农民提供点有用的服务。但改革以后，我国事业单位的基本改革取向是“推向市场”的市场化改革，政府拨款大大减少，事业单位只好自生自灭。尤其是1994年分税制改革之后，中西部地区的地方政府穷得哭爹喊娘，财政支出总是拆东墙补西墙，事业
7、单位也经常是揭不开锅。事业单位要在市场化的浪潮中生存，只好一切向钱看，于是乎大家绞尽脑汁地想办法赚钱，却把它们提供公共服务的职责抛到了九霄云外。中央政府近几年来开始发觉势头不对，也在增加对事业单位的投入。但世界银行2005年的一份报告却说，这些钱其实多数都被拿去招新人，发工资，还是不能起到支援农业的效果。
财政支农效果不好的第二个原因是地方政府的虚报和挪用。老实说，地方政府往往没什么激励去关注三农。地方政府最在意的是经济增长和财政收入，有了钱啥事都好办，吃香的喝辣的，还能建摩天大楼大马路，于公于私都有诸多的好处；但农业偏偏很难推动GDP快速增长。在自上而下的人事管理体制之下，地方官们都想
8、保住头上那顶乌纱帽，甚至还巴望着在官场上节节高升，政绩也就必不可少，而农业偏偏也很难出政绩。而且，官员们的任期都很短，3年的较多，5年就算长了，这么短的时间内地里也收不了几茬庄稼，只有城市里才可以多快好省地建设社会主义。因此，地方官们一天到晚关心的都是招商引资，修大街建大楼造广场，而在“三农”上往往只是秀一下亲民，很难看到实质性的举动。
但中央也确实在重视农业，于是乎上级拨款不停地下来，而地方官们又确实觉得投资在农业上是亏本买卖，于是乎挪用农业资金便是顺理成章。上级拨款要是到了财政局，那就在财政局直接拿钱；钱要真是绕开财政局直接就到了农业局，那么就把开销都转到农业局头上去。反正总是有办法
9、挪用资金。
地方政府还需要面临的另一个挑战是1993年颁布的《农业法》，其中规定，“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。那地方总不能公然违法吧？但地方也可以在文字上做做文章。“农业支出”没定义吧，那我什么支出都算作农业支出；经常性财政收入也没有标准，也给地方留下了大做文章的空间。实际上，财政部在2004年才发文，说明哪些收入是经常性财政收入，在这之前都是无章可循。更大胆的做法就是直接虚报，1997-2000年，湖北某产粮大县的财政农业支出号称4310万，实际上却只有1000万。所以，如果不能有效地约束地方的挪用和虚报，我们恐怕永远也不知道统计公报上的
10、支出有多少最后是用到了农业上面。
第三个原因与财政支农资金的管理使用有关。财政支农资金就像一块唐僧肉，大家都眼红。负责财政支农的部门多得超乎我们想象，发改委，财政部，农业部自然不在话下，连中国气象局，文化部等看似无关的部门也要来分一杯羹，看得见的就有18个部委在管理支农资金。由于八仙过海，各路神仙之间互相不服，政令不通，协调不一，财政支农的效果也就大打折扣。而且，中央政府的支农资金要经过省、市、县、乡才能到村级使用，省的资金也要经过三级政府，中间的各级政府雁过拔毛，最后能够落实到基层的资金已经是杯水车薪，无济于事。
财政支农无效的最后一个原因是财政支农的力度相当低。财政支农资金看起
11、来规模很大，但与规模更大的农业产值相比，支持力度微乎其微。在2003年之前，即使我们认为官方数据中的支农资金全是农业支出，支持力度也不足0.1。近年来支农力度有大幅提升，但与其他发达国家甚至部分发展中国家相比，仍然不算高。如果扣掉所谓的“支农资金”中那些并没有真正支农的项目，再去掉地方政府的挪用和虚报，政府对农业的支持力度还要严重下降。再考虑国家在过去征收的农业税和地方摊派的杂费负担，我们的支农力度恐怕要变成负值。因此，支持力度太低了，当然也就无法对农业增长和农民增收产生实质性的影响。
总而言之，上文的分析表明，财政支农只是看上去很美，真实面貌却不那么好看。我们并不想怀疑政府的善意，自废除农业税，建设社会主义新农村以来，政府日渐重视“三农”，财政投入也在大幅增加。但近几年的财政支农模式与2003年之前相比，除了更多的资源投入外，其他方面并无显著改观。中国财政的前辈专家黄佩华教授就说过，财政支农的问题更多的在财政之外，要真正地重视“三农”，不仅仅需要增加财政投入，恐怕还需要关照财政之外的更多东西，如事业单位改革，地方政府治理和财政支农资金的整合等。我们还担心，财政支农中出现的一些问题，在政府其他的民生工程中也都存在。而在不对相关的制度进行改革的情况下，只是单纯地增加投入，最后恐怕还是竹篮打水，一场空。
看上去很美——中国财政支农无效的原因分析
