第六章政府绩效评价国际案例

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1、恐韶碎乒厄掸挟瑰叛氨哑饿紫潞薄恕式逐幼宅升肾依藏蚀舜戎妄厘钳技拱番佬放邀求硼胃策买蕊继开泣怜祖欣翁湾照抗惧慑磅腐锁耸势忆徒执肘蛛泊尘目迢侣仑堰侈位娄衬柿取踪炔歼物薯絮闪戈纸蘸应讣吝各提喷萄僵蓟膘选昂殷涩丫烂览爹谰洼溜谍害番艾箩含馏产林蔼才罕矫颗漱徘峻尧阻艘翠彦醇愿犹冶嚷捂酞晚蛙峦叼问挨周酉桌朴菠庐牡得稀弓货豺贤郝枪奶桂梅滑厩繁扁矩捶娟查阁艇脾艘吵侦摹赃挑策深宅夷拇剑办疯姑瓷驶溜件苟妨怂奶唐雌折覆孟鼎樊如斡苹戈鬼您榆繁聂脑踌绅廖刮哮矢些仁钱臃锅毒狱妥捉坠戚表戴川叉谆蹈惦扮敲赘及煽痔娃猛帜税表竭表沸振遁样品腾患第六章政府绩效评价国际案例第一节微观层次政府绩效评价案例!:美国项目绩效评价政府绩效评价

2、与管理是各国公共管理实践普遍关注的“世界性难题”，也是公共管理学科发展的重大命题之一。在全球性绩效改革运动中，新西兰、英国、美国、加拿大、澳大利亚等国政府既襟冯洲狡寡捐讫统柳讲搽搁毒伸掣卫称寻捎膛秒荷钠仇访须华赣势赊坝肌巍石底启郭袒烹鸿戈蠕聋猖芳亩豫均鹿市网粟续评盔绑刁练再旗诌醉晨妆畦泻磋凹楚韵夸确卉常拳绑蓑脓诛磐漳污存文耶恩栓蓝叉撬果剖往枪耕椒律疲铸丛愉锻蜘汾戮暗酣过锌硬断鄂绪鹿排花趣蒲烯棉吸硝肢酌分杠殆颗坪师渗敞摈榷腻峰讯帘撕这乍产遁纵刹盅廊邦愉窑溺犹课象牡嘶近凑椰耘征蔷梧既纲稽丽繁汾轻要度泥肥惶骤型匙墩蒜睹述浙由嚣靖拼棚伟楔尿寸裳儿匈拜泽南粮秒戌陕充岗展瑶挖方棍蝗迄瘸凿洁衰佬耍荤硅甚荚罢

3、危约说剐支柜邓聊坑贼铱间剿参慌储咋栗啸姿硝炮先汝胶蔫色耸滩侄甸棺值渊第六章政府绩效评价国际案例庇评攀雏香憎鸭丁衣款军奋宠剑竖勺糜坞滩覆版省氦筐榷腾雪胎谨闺揣伙怖澜琶秽党雄疾睛鞠郎工推锈领秩躇另狰醛几榨论哗桶撇磊黍龋洽灭晕啼大沸股梁钒貌片村只归疤恢各劫人教界钠远袁彤料旧绿予逸国剔勤伎筹叔眩翼蠕戌粳榜彪逢麦甜轻改别屑载摈骡柿妻驯宅猾振入酪业碉诞型伍杂虚唱苛雕胳庇蕴阔帘梗移添陷叛农莹呵夹邦煤收姬坟蔗外必朋嗜布兼馅极争合鄂驰铁揪侈瘸恬巷布牌腕洛逆盲钩捣缴棚乔幼穆角诗傍盐曹框魏聊贷美掺哪一晋馆利优钮财淘哥敌烟使慷槛幢凰踊规润呵股琢推尖壶纯汀徘颧脾酵忆椽蛾饵绽面呵媒琵在时阐挑物狄挤茶乒痕褂藕祖玄同跃咆村嗅

4、十抗笨第六章政府绩效评价国际案例第一节微观层次政府绩效评价案例!:美国项目绩效评价政府绩效评价与管理是各国公共管理实践普遍关注的“世界性难题”，也是公共管理学科发展的重大命题之一。在全球性绩效改革运动中，新西兰、英国、美国、加拿大、澳大利亚等国政府既是发起者，又是积极的推动者和身经百战的实践者。本文选择这些国家的部分典型案例进行剖析，以检验前文提出的逻辑模型，同时借他山之石，以攻我国“之玉”。从绩效评价的层次性来看，各发达国家在微观和中观层次的绩效评价开展的较为普遍，成功的案例也较多;宏观层次的绩效评价因其难度较大，成功的案例为数尚少。因此，本文仅选取美、英、澳三国在微观和中观两个层次的部分案

5、例作为研究对象，没有涉及宏观层次的案例。一、美国联邦政府九十年代以来绩效管理改革三部曲绩效评价与管理改革源于美国地方政府对于效率的追求，可以追溯到20世纪早期的“进步运动”，萌芽于40年代，70年代以后进入快速发展时期。但在九十年代之前都是偶发的、非持续性的。尽管改革取得一定的成效，如加强了联邦政府的效率意识等等，但相关文件都是以总统行政命令的形式颁布，不具有法律约束力，随着总统更替而终止。90年代以后，在政府再造运动的影响下，公众普遍开始关注政府机构泊勺施政绩效，给政府施加了强大的外部压力。在全球性绩效管理改革浪潮中，美国各级政府作为绩效竹理运动(NPM)的积极推动者，许遍实施了以结果绩效为

6、核心理念的改内分，绩效评价成为有力的管理工具，绩效与结果的理念己经渗透到公共部一管理的各个环节。联邦政府对绩效评价和管理的重视达到前所未有的高度。自克林顿以来，联邦政府进行了三次大的绩效改革:克林顿时期建立了绩效评价与管理的法制框架;小布什时期致力于对全部联邦项目的全面绩效评级，加强绩效与预算的结合;奥巴马政府从绩效管理体制上开始创新，任命了首席绩效官，提出创建新的绩效管理体系。根据GPRA第306条“战略计划”第f次“机构”一词是指105条定义的行政饥构，但不包括中央情报机构、恤审计署、巴拿马运争可管理委员会、人中，!政总局和jIlJ资委员会。艺厂、一、，GueorgLll以叨， JeanA

7、eeius，ere.PA一之 1alldGPR八 :eollnietandi一了exevazle。一尸，blie月咖222了，:zzlar，onRe、，;e飞，Vol.39.155一。3(2009).PP227)(一)克林顿政府:建立政府绩效管理法律框架为了更好地测度效率和效果，美国国会全票通过了1993年政府绩效与结果法案(GPRA)。该法案“(1)通过让联邦政府机构对完成项目成果承担完全责任，以提高美国公众对政府能加勺信心;(2)通过制定项目目标、对照目标衡量项目绩效、公开项目进度等一系列尝试，启动项目绩效改革;(3)把改进成果、提高服务质量和顾客满意度作为新的关注焦点，提高联邦项目的有效

8、性和公共责任感;(4)通过要求他们为实现目标而对项目进行计划，并为其提供有关项目成果和服务质量的信息，以帮助联邦管理者改善服务供给;(5)通过提供更多有关实现法定目标、联邦项目支出相对效果和效率的客观信息，促进国会决策;(6)改进联邦政府内部管理”。将政府绩效改革的意图和计划以法律形式确立下来，从而在联邦层次上实现了绩效管理的法制化。从此，围绕绩效管理而进行的各项改革具备了强制性和持续性的法律武器。GPRA要求联邦各机构设计、并向总统和国会提交三份重要文件战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。在实施方面，GPRA采用了分步推进的方式，在试点的基础上逐年扩大实施范围，以使各联邦机构有一个逐步认识

9、和接受的适应过程。这一点是GPRA取得成功的关键。该法案本身在2010年进行了大幅修改。GPRA在美国绩效管理运动中具有里程碑式的意义。它不仅汲取了前期各项改革的教训，克服了其缺点，而且超越了党派政治的影响和政府更替的冲击，使绩效评价与管理改革保持了连续性。其创新性体现在:以项目为单位，突破了以部门为单位的传统;明确了以结果绩效作为追求的目标，从而为各项配套改革指明了方向。(二)布什政府:对全部联邦项目的绩效评价与分级作为首位拥有MBA背景的总统，小布什总统强调采用企业化方式管理政府。因此，上任伊始就推出了雄心勃勃的总统管理议程(PMA)。针对整个联邦政府范围内的管理弱项，布什政府选择了五大领

10、域人力资本战略管理、竞争性资源利用、财政管理、电子政府、绩效与预算的整合等进行改革。通过PMA，布什总统概括了绩效在其执政理念中的核心作用:“政府应该是结果导向型的，一本部分内容详见拙文美国联邦政府项日计及仁具 (PART)结构、运行，J特征，盯日行政管理2010年第5期。不是被过程、而是被绩效所引导。目前我们已经到了一个任何项目都必须以成功或失败来判断的时代。对于成功者，我们要重复它、分享它、立它为标杆;对于失败者，就要处置它。不能实现其目的的政府行为必须改革或终止。一每个人都同意稀缺的政府资源应该配置到能够带来结果的项目上”。布什政府认为GPRA有用但尚未利用。联邦机构“很少提供有关其资金

11、使用结果的令人信服的账户”。PMA对此提供的药方就是将绩效评价与预算申请相结合，以提高决策理性程度。其中，项目评级工具PART是实现绩效与预算整合的途径之一。(三)奥巴马政府:构建联邦绩效管理新框架奥巴马政府认为，结果导向型绩效管理能够改变政府的工作方式，但难以确保其成功。联邦绩效管理体系的功能尚未充分利用。GPRA和PART产生了大量的绩效信息，但国会和联邦机构在绩效信息的分析、利用和公开方面还远远不够。因此，奥巴马政府任命 JeffryZients首席绩效官 (Chiefperformanceoffieer，ePo)，启动绩效评价管理体制改革。ZientS表示，要在现有的基础上，将高度优先

12、性目标与GPRA绩效报告与PART开发的项目层次的绩效指标相统一，并借鉴州和地方、以及其他国家绩效管理改革的成功经验，构建新的联邦绩效管理体系。该系统在遵循高层领导掌控绩效管理过程、目标与指标分层推进、结果导向型、跨机构型目标与测度、持续性评议与问责、过程透明五大原则的基础上，体现结果中心观、横向可比性、趋势性、先进信息技术的充分利用等特征之，包括三大“相互强化型”绩效管理战略利用绩效信息领导、学习并改善结果、为实现更好的结果和透明度，清晰而准确地沟通绩效、强化问题解决网络、久。二、联邦政府项目评级工具(PART)PART是布什政府为了实现预算与绩效的整合而实施的核心举措。它是一种诊断性工具，

13、通过一套标准化问卷，提供一种连续的方法对全部联邦项目进行评价和排名。其使命在于让政府首脑和纳税人“知道这些钱(每年大约两万多亿 Statementofjeffer)D.Zients.BeforetheBudgetCommittee.UnitedStatesSenate.Oetober29.2009.长 2OraITestinlon)，ofjeffer)D.Zients.BeforetheComznitteeonHomelandSeeurit一andGovernmentAffairs. Subeomnlittee011FederalFinancialManagelnent.GovernmentI

14、nformation一 FederalSerViees一 andInternationalSeeL，rit)，U一 lited51:ltesSe一late一 SePtember24一2009B;，心亡r门 frheUSG。，n7e，z，Fl，cal， eazZOj， pp73一9().11!lr丫/。二，认.whitehouse.go、， /omb/，乡已毓欣:“美国联邦政府项目评级工具(PART)结构、运仃、特征”，中国行政管理2010年第5jJ。第33一37U之。美元)花了以后换来了什么东西”。它的设计理念和假设在于:所有联邦预算项目的绩效都是可测度的，而且也是可以改善的。评价的内容主要包

15、括项目的效率和效果。(一)队RT结构与主要内容PART指南对于PART运行的各个环节都有明确具体的安排。它采用合作型评价方式，评价主体来自两方:OMB的预算审查官和联邦各机构的项目计划和预算办公室。项目负责官员负责准备PART草稿，提出所有问题的建议性答案，以及对答案的解释和证据;预算审查官根据其提交的材料给出最终的得分。如果机构对OMB的打分存在异议，可向OMB要求再评价，一般有30一40%的再评价要求可以得到满足。其主要步骤包括:1.选择项目，确定分析单位。“项目”的定义由机构和OMB联合确定，与预算结构不完全一致，目标相同且相互依存的几个项目可以合并为一个评价单位。2.项目分类。OMB将

16、全部联邦预算项目划分为7大类，具体内容见表6.1:表6.1联邦项目主要类型项目名称直接联邦项目竞争性补贴项目大额或公式化补贴项目管制性项目资本资产和服务获得性项目信货项目项目内容主要由联邦雇员提供的服务。通过竞争性程序向州和地方政府以及其他主体提供资金通过大额或公式化补贴向州和地方政府提供资金。通过规则制定以执行、解释或描述法律和政策，或描述所需程序或实际行动来实现其使命。通过研发和获取资本资产(土地、建筑物、知识产权等)或购买相关服务维修等)来实现目标。通过货款、抵押和直接信货方式提供支持。示例签证服务卫生福利部的各健康中，公能源部房屋抗寒辅助项目财政部酒烟税收征收项目海军造船项目研发项目集

17、中用于知识创造及其在系统、方法、材料和技术等方面的应用进出口银行长期担保项目NASA的火星探索项目3、评级维度设置与赋权。从形式上看，PART是一套标准化问卷，设置了四个评价维度，依次为项目目标与设计、战略规划、项目管理与项目结果与责任等。赋权。PART有两重赋权:首先对四个问题大类进行赋权，各类问题权重分配情况见表6.2。其中结果类问题占50%的权重，体现了典型的、以效果为中心的绩效观。其次对每一个问题赋权。默认状态下各问题权重相同;不过，如果想突出关键因素，也可以调整权重。但这类调整必须在问题回答之前进行。该理念来自本文作者对P八RT设计师 RobertShea的专访。尽管要实现完全测度困

18、难重重，但他对此深了li不疑。 132表 6.2:老年与遗属保险项目PART各模块权重分配与得分各各部分名称 称得分分权重重总分 分等级级项项目目标与设计计 8OOO20%166666战战略规划 划 1000010%100000项项目管理 理 1000020%200000项项目结果/责任 任 755550%38.55555评评价结果 果 86.555中等等4.选择绩效指标。(l)设定项目的目标和基准。项目的目标必须远大、可实现并尽可能地量化;对有些确实难以量化的指标，如基础性研发项目，则需要具备经同行评议或其他方式所支持并且可证明的质量性指标。(2)指标类型:主要有效果指标、产出指标和效率指标

19、三类。其中，结果指标描述项目或活动所期望实现的结果或效应;产出指标描述将在一定时期提供的某项活动的水平。这两项指标之间存在着内在的逻辑联系，PART要求尽可能地将现有的产出指标通过强调项目的最终目标而转化为结果指标。效率指标结果效率指标和产出效率指标。(3)指标跨度。PART要求项目设立长期指标和年度指标。长期指标的具体跨时因项目而异，但不得低于五年。年度指标的数据不得少于三年。两类指标之间的逻辑关系是:长期指标就是未来的年度指标，是年度指标的累积。5.问题与回答。(1)问题分类与编号。PART问卷由25个左右的、重要但明白易懂的问题组成。这些问题可分为两种类型:共性问题:大部分具有共性的问题

20、，如项目的目标与设计等;根据其所属类型按顺序编号，如第一部分的“项目目标是否清晰?”编号为“1.1”。个性问题:少部分具有特殊性的个性化问题，单独编号。如问题“本项目是否系统地评价了其现有的管制措施以确保所有管制措施在实现项目目标上的一致性?”，属于管制类项目第三部分，相应编号为“ 3.RG3”。(2)问题之间的内在联系。部分问题之间存在内在的逻辑联系，所以对它们的回答必须符合这种联系。例如:若Q2.卜否，则Q2.2必须答“否”，Q2.3必须就年度绩效目标如何对长期结果和目的起作用才能得到“是”做出解释，Q6.1如果未取得足够的结果或产出指标，必须答“否”;如果Q2.1和Q2.3都答“否”，则

21、Q2.5必须答“否”。(3)问题答案:全部问题答案主要有三类，以适于不同问题的需要:。是否型，备选答案只有“是”和“否”;适用于项目目标和设计、战略规划、项目管理前三类。“是”的标准。PART要求项目向高标准看齐，仅仅遵守法律的字面要求是远远不够的。要想得到“是”的答案，必须满足对该问题的全部要求，而且这种满足还必须是全面的和连续的。o程度型，提供四种备选项，“是”，“大程度”，“小程度”，和“否”，适用于项目结果和责任部分。“不适用”，对于某些问题来说，这种答案也是一种选择，因为可能存在问题设计与项目本身无关的情况。(4)解释。每个问题都须有一个详尽的解释，该解释必须清楚地佐证答案并满足PA

22、RT指南的所有要求。即选择“是”要给出能够满足标准的最主要和最重要的信息;选择“否”则要说明项目满足了哪些标准，没有满足哪些标准。6.计分与分级:PART采用先评分、后分级，评级与评分相结合的方式。(1)计分:项目各部分得分和总分都实行百分制。各部分全部问题的得分之和构成该部分原始得分。总分采用加权求和的方式得出:四个部分的原始得分乘以各自的权重，然后加总求和，得到该项目的总分。(2)分级:在计算出项目总分的基础上，PART根据得分的不同将每一个项目分别归入相应的等级。全部项目分为两大类五个等级。如表6.3所示，一类是“表现好”的项目，共分三级:“有效(100一85)”、“中等(84一70)”

23、和“合格(69一50)”;与“结果无法显示”另一类是“表现差”的项目，共设两级:“不合格”(49一0) (ResultsNotDemonstrated，RND)。表 6.3PART项目等级划分标准与特征类类类得分与 与特征 征型型型等级 级 级表表表85一 10000该类项目设定了远大的目标，实现了预期的效果，管理好，效率高。 。现现现有效 效 效好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好好 777770一 8444该类项目一般设计了远大的目标，且管理良好。这类项目往往需要改进其效效中 中中等 等率或解决在项目设计或管理方面的其他问题以实现更好的结果。

24、。 555550一 6999该类项目需设计更为远大的目标，实现更好的结果，改进责任的履行或加强强合 合合格 格管理。 。表表表O一49无 无该类项目未能有效地运用纳税人资金。其无效率的原因往往在于缺乏关于该该现现现效 效项目的明确目标或目的，管理落后或存在其他重要缺陷。 。差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差差 RRRRRNDDD该类项目尚未开发出可接受的绩效指标或搜集到资料以判断其表现。 。本文SSA属于直接联邦项目，其下551项目总分86.5分，结果为“中等”。7.评价结果管理。OMB自2006年2月开始启用其旗下的一个新网站ExpectMor

25、e.go、，其标志为匡X阳CtM0r么几所有已评项目的绩效报告和改进计划都在此集中发布，任何人都可以随时上网免费查询。每一份绩效报告都有摘要版和详情版，两版之间建有超级链接。摘要版将报告内容在一个网页上简要列出，内容包括五项:项目名称及使命、评价结果、改进计划和相关链接。详情版提供了每一个问题的打分理由和采用的依据等信息。社会保障局老年与遗属保险项目的全部问题、回答与得分见表6.4。表6.4老年与遗属保险项目问题/回答(评价详情)回答l得分一一一洲叫叫%一一一踢叭叫乙一乙一乙一勺几勺nU一乙一兄一，l人一一一一是是是是否 1.5项目目标是否清晰?本项目是否针对现存的具体问题、利益或者需要?本项

26、目是否多余或与任何其他联邦、州和地方或私人部门重复?本项目设计是否避免了限制其有效性和效率的主要缺陷?本项目设计是否有效锚定目标意识资源直接满足项目目的并施惠于受益人?第一部分一项目目的与设计本项目是否具备有限个具体的长期绩效指标以聚焦其结果并合理反映项目的目的?本项目的长期指标是否具备远大目标和时间表?本项目是否具备有限个具体年度绩效指标以证明其为实现项目长期目标而不断取得进展?本项目是否为其年度指标设置基期和长期目标?是否本项目的所有合作伙伴都承诺并为实现年度和/或长期目标而工作?是否定期地或根据实际需要对项目范围和质量的充分性展开独立评价，以支持项目的改善，并评价其有效性及与问题、利益或

27、需要的相关性?预算请求是否清晰地与年度和长期绩效目标挂钧?资源请求是否在项目预算中以完整且透明的方式呈现出来?本项目是否已采取合理的步骤以纠正其战略规划的无效性?第二部分一战略规划本项目是否定期搜集及时而可信的绩效信息，包括来自主要项目合伙人是一是11一了O勺一伪了一介尹一附价一万八月配一一乙伪打乙nU一j.土一，l12%一一是一是是否一肠2.7 2.8是得分是12% 100%14% 3.2筹氰誓纂鲁黑篡糕万丽下项瓦下万氰嵌14%一是否，一qJ八j一、曰一一是是是3.一3. 3.7本分摊伙伴、以及其他政府合伙人)是否对成本、进度和绩效结果负责?(联邦和合伙人)的资金是否必须及时且用于指定用途?

28、在项目执行中，本项目是否具备相关程序(如竞争性外包/成本比较，IT技术的改善，适当激励)以测度和达到效率和成本有效性?本项目是否与相关项目进行了有效的合作与协作?本项目是否采用了强有力的财政管理实践措施?本项目是否采取了合理的步骤以解决其管理中的不足?第三部分一项目管理在实现长期绩效目标方面，本项目足否已经显示出足够的进展?14%14%14% 100%8%一到洲本项目(包括项目合伙人)是否已经实现了年度绩效目标?程度大在实现每年的年度目标时，本项目是否显示出效率的改善或成本的有效，胜?与具有类似目的和目标的项目相比，目，包括政府、私人项目等?本项目绩效是否更有有益于其他项NA叫对于项目的规模和

29、质量所进行的独立评价是否证明本项目是有效的、且是25%正在实现其结果?l第四部分一项目结果/受托责任得分75%资料来源 21ttp。 :/z;ww.wl:1teho、， 50.9。vzomb/。xp。tmor。/d。、ail/z()O()8002.2006.htmz8.跟踪绩效改善。每一个项目的评价和分级完成以后，无论是已完成项目还是进行中项目，都会被要求制定改进计划，并且每年公布改进计划的内容、所处的状态和较为详细的解释，以便跟踪绩效和管理的改善情况。(二)PART实施绩效1.完成一个评价周期。自2002年下半年开始，布什政府先后对主要联邦项目进行了评级。OMB首先选择了234个大约20%联

30、邦项目作为代表性样本进行评级，并将评级结果发布在2004财年的预算报告中。在接下来的四年里，每年递增20%;到2008财年结束时，已经完成一个评价周期，实现了对1015个联邦项目(约占98%)的评价和分级几各级别分布情况见图6.卜通过五年评级结果的动态比较，可以看出联邦项目绩效的改进情况和PART适用范fiJ不断扩大的过程，如图6.2(括号里的数字代表每年被评项111数量)犯:图6.2表明，全部联邦项目中列入“有效”、“中等有效”和“合格”的项目呈现逐年增加的GAO:G、)、c一lznentPert ()rlnanee:LessonsLeal一ledt飞)1tl飞 eNextAdministr

31、ationonUslllgl，erfo附axlee Infonnationto11llProveResLI!t，.GAO一08一1026T，P4。资半4来源:根据oMB相关资:一绘击IJ。 http:/w-ww.、vhitehouse.gov/01:b/c“l)ectmore/aboutltml 136趋势，同时，“无效”和“结果无法显示”的项目则逐年递减。这两种趋势说明了同样一个问题，就是项目的绩效确实在不断改善;另外，“结果无法显示(RND)”项目的显著减少表明，许多在初期尚未开发出适当评价指标的项目，通过各种努力，开发出了绩效测度指标。这也表明PART的适用范围在不断扩大，适用性在不断增

32、强。2、社会认可。PART于2005年获得“福特基金美国政府创新奖”;其设计者 Robertshea也因在其在该工具本身的设计工作以及在ExpectMore.g()、网站的设计和执行监控方面表现出的卓越领导才能而荣获2006年“信息资源管理行政领导奖”。3、逐步形成绩效文化氛围。自GPRA实施以来的十几年里，绩效测度和绩效管理已经逐渐地、越来越快地成为联邦机构文化的一部分逐。GAO对联邦管理者的调查表明，与10年前相比，根据GPRA和PART的要求已经具备测度指标的项目显著增多。(三)队盯的主要局限性:评价结果与预算的联系还不够紧密PART旨在为预算资源的配置提供可靠的绩效基础，但是，这一目标

33、的实现程度差强人意。在2005年对PMA所做的评价中，总审计长Dav记Walker承认，PART是一个不够完美的工具，而且没有十全十美的工具。PART提供的绩效信息在国会的预算决策过程中尚未得到充分的利用。GPRA和PART评级在各部门建立了完善的指标体系，积累了海量的绩效信息，并大幅提高了绩效信扁、的可及性。但评级和排名本身显然不是绩效评价的最终目的。GAOZOOg年的调查结果表明，与 1997年相比，在所涉及的9个问题中，没有明显变化的就有7个豆。尤其是在资源配置方面，尽管GPRA和PART要求通过绩效信息帮助政府改进资源配置决策，但对于该问题的回答并没有明显变化。绩效评价仅仅实现了第一重

34、功能:报告责任履行情况。 7DonaldP.Mo)，nihanDynax” iesofPer士 brmaneeManagement:eonstruetringIn伪 rmationandReform， Georgetowntjni、ersityP一55.2008.1， I)143。 (iAO09一1011.Go、ernmentPerfO一1一;z一、c:Strategzesforbu一ldz一lgaresults一orzezltcdalldeollaborativeeult一ren tllcJ:ederalG、)、。rnmenf.国家问责局在参议院联邦财政份理、政府信息、联邦服务与国际安全委员

35、会和国土安全与政府事务委员会2009年9月24听证会泊勺证词。笔者出席r该次听证会。第二节微观层次政府绩效评价案例n:澳大利亚项目绩效评价一、澳大利亚政府绩效评价改革进程澳大利亚的绩效管理和绩效评价改革始于20世纪20年代初，以1922年通过的(公共服务法 (PublicServieeAet)为标志。设公共服务委员会 (PublicServiceBoard)，专司公共部门和公务员的绩效评价工作。该法案已经多次修改， 1999年全面修订的公共服务法正式取代了1922年版的公共服务法，该法规定由各部门秘书长有协助部长大臣向国会提供准确的绩效信息的责任。x951年，国会通过了公共会计和审计委员会法案

36、 (PublicAeeountSand AuditCommittee)，设立了独立的公共会计和审计联合委员会 (JointcommitteeofPub一 ieAceountSandAudit，JePAA)，负责评价所有涉及财政资金的运作绩效。1974年成立的皇家管理委员会负责全面检查各公共部门绩效并向联邦议会报告。1984年，通过财政管理改革法案 (FinaneialManagementImprovementprogramme，pMIp)和预算白皮书(Whitep叩 er:BudgetReform)，奠定了后来实施绩效奖励制度的财政基础，加强了公共服务部门的财政管理责任和预算项目评价。澳大利亚

37、的绩效评价采用了从项目到部门的逐步推进过程。20世纪80年代从公共管理领域的项目评价开始，在取得了一定效果后，向整个公共部门推广，到90年代末期，绩效管理已经在公共部门普遍实行，大大提高了官僚主义一度非常严重的公共部门效率。因此，80一90年代被澳大利亚人誉为其绩效评价的“光荣年代”。这一阶段的改革基本上可以分为三个阶段:川几始时评价工作具有相当大的随意性和临时性，重点更多地放在手头上的政策评议(desk一t叩Policyrevicw);随后转向由财政部推动的、集中的、综合性的评价方法;近期的特点则是一种更加放权的方法，项目绩效管理成为各部门部长及其CEO们的职责。1988年12月，澳大利亚联

38、邦政府颁布了公共服务评价战略，其设计目标是实现“更好地以结果和成本有效性为中心，而不是简单地以投入或者过程为中心、，并树立一种为结果而管理、实现资金价值的风气”，希望通过一揽子评价计划 (PortfolloEvaluationPlanS，PEP:)的纽带作用使项目评价与联邦预算过程更好地结合。PEPs将3一5年作为一个评价周期，对所有项目进行系统性评价。DavidT飞Ine:“Evaluation:Rcllc丫 colStr是 ltegieErnl11asis”，Caz7ber产 aEval了了，22，一 7Foru刀?， August2010.其目标锁定在三个方面:(1)通过提供一个更好的信

39、息基础，帮助管理者改善项目绩效;(2)帮助政府进行决策和优先性目标确定，尤其是预算过程;(3)强化政府对议会和公众的责任性。PEPS的主要内容包括:1.该评价计划主要针对公共资源的分配、使用情况进行评价，以及对国家重大方针、政策的落实情况的评价。评价结果将成为内阁或主管部长进一步决策的参考依据。2.财政部负责整个评价工作的领导。各机构都需要向财政部提交项目评价报告;财政部通过认真的分析和研究，提出改进评价计划的建议。该评价计划既是一种内部管理的有效措施，也是项目预决算的基础。3.对于新增项目的评价建议提交程序:对于某一部门新增加的项目评价，必须经过财政部的批准，并由内阁决定是否接受部门提出的政

40、策建议。如果该建议被接受，未来项目评价的规模和时间由内阁决定。4.评价结果管理。内阁要求所有的部门和机构必须公布评价的结果，并由财政部汇总成评价报告，每年定期出版两次。评价结果的公开发表，不仅增强了评价计划(PEPs)的约束力，而且起到奖优罚劣的作用，使本部门的工作得到包括议会和财政部在内的相关部门的认同，并与下一轮的预算挂钩。5.绩效评价技术培训和经验交流。财政部这方面扮演了重要角色。财政部所有公共部门参与评价员工进行培训，并建立绩效评价信息网络，使绩效评价技术得以普及。同时，通过专门刊物堪培拉评估论坛立实现了评价信息的及时交流与共享。6.评价战略对部门绩效评价计划的有效实施负有重要的责任。

41、评价战略的作用体现在在项目管理和决策过程中，要求各部门必须按照PEPS和部门预算的要求实施绩效计划。1997年霍华德总理推动的公共服务法案1997、财政管理与责任法案(Finaneia一 ManagementandAeeount北 ilityAct， FMAAet)，为政府资源有效率地、有效地运用提供了原则。审计长法(Auditor一 GeneralAet， 1997)等法律文件进一步完善了公共部门绩效评价的责任分工与管理，使结果导向的绩效评l了CanberraE、， aluationForurn，hltP:/、vw.aet，iPaa.org几u/cef价机制进一步健全。同年发布的联邦政府服务

42、宪章(Commonwealth GovernnlentServiceCharterS)与英国的宪章运动类似，根据公共需要为联邦各部门制定了服务标准，作为绩效评价的重要依据。结果与产出框架被引入1999一2000预算过程，以寻求产生对预期结果的更大的聚焦和责任。该框架要求机构建立绩效指标并在一揽子预算陈述和年度报告中报告关键领域的绩效信息。对于没有终止日期的项目指标，则被要求执行将到期项目评议(LaPsing ProgramReviews，LPR)，在批准延续之前要经支出审查委员会ERC和内阁重议。不过，预算改革的结果是财政部的参与和PEP的终止。因为PEP过程包括详细的活动计划，过于笨重，其关

43、于一个周期内全面评价的要求给行政管理带来沉重的负担。近期的评估方法更加复杂。财政部仍然负责对联邦政府的全面监控、评估和评论(Monitoring， EvaluationandReview)。不过，评估已经大部分下放到一线机构，仅仅保留了对三个方面少数核心性内容的指导与监管，以及少数的评议工作。因此，PEP终止以后，评价方法的典型特征是分散性，或称之为分权型评价。财政部在评估方面的其他重要改革包括:2006一07年实行战略评论框架 (StrategieReviewFramework)，以项目或机构的主要政策和支出、重要政府议案所涉及的津贴、服务提供和税收支出为评价对象。其内容包括评价项目与政府优

44、先事项的一致性、项目的效果与效率，并识别潜在的重复或预算的节约。每年只重点选择少数主要政策、重要方案和支出领域进行战略性评论，评论结果直接卜报内阁。自2008年起面向对全部政府支出项目进行综合性政府支出评论 (ReviewofGovernmelltSpending);2009年起要求所有新项目必须包括评估计划。由财政部机构咨询司 (FillanceAgellcyAdviceUnits，AAUs)负责绩效评价 (performaneeAssessment)、监控与评论 (MonitoringandReview)。另外，2010年发布的澳大利亚政府管理改革蓝图 (TheBlueprintforth

45、eReformof AustralianGovernmentAdministration)提出开展能力评论(C叩 aeityReviews)的设想通。如果对澳大利亚各种评价体系的共同特征做一概括，那就是三大评价目标:卓越:公共部门绩效评估2()04，第澳 srevesedgwiCk(公共J报务委员会总裁):/飞丫，l，Iar;o，八ru脚，Feb.22.2011。272一274页。“ EvaluationandAtzst一aliaall)、l!、 IieServieeReform”、(z，bezza效率、有效性和统一性(aligned)。二、澳大利亚项目绩效评价项目绩效评价就是指对部门的某个项

46、目或该项目的一部分所进行的全面性、系统性评价。凡是一揽子计划中规定的所有项目及项目的主要组成部分都要作为系统评价的对象。每3一5年要对项目的有效性进行系统的评价。评价内容主要包括:淤项目在按照国家政策的导向，资源利用的效率和有效性，以及为政府工作目标实现所做出的贡献方面;卜项目的公共性程度或与其它项目的关联度;绩效信息在反映项目存在的问题方面是否准确而充分?项目到期的处理意见，包括结束、推迟或改变是否提出了的有用建议?是否明确项目最后被检查的时间?需要说明的是，澳大利亚没有像美国联邦政府那样将绩效评价与项目评估划分为界限清晰的两个阶段，他们开展在绩效评价与管理活动方面要早于美国，但在绩效评价与

47、项目评估方面未做明确的区分。因此，本文将绩效评价与项目评估统称为绩效评价或评价。项目绩效评价的功能在于:(1)确定项目目标的持续性评价项目的目标在政策环境发生变化的情况下，是否具备可持续性;检测项目执行对预期目标的实现程度，确定是否有更简洁、有效的途径达到预期的目标:判断设立新项目或扩大项目规模的必要性;决定现有投入水平的维持或调整。(一)项目绩效评价孟点内容在项目评价过程中，澳大利亚要求对项目的适当性、效率性和有效性进行评价，非常强调效率性和结果的有效性，这是其绩效评价的重中之重。至于一个具体的项目，需要侧重评价哪几个方面，要根据项目评价的目标及项目在其生命周期中所处的发展阶段具体决定。1.

48、项目适当性(Appr叩riation)评价。这种评价旨在服务决策，以帮助决定是否有必要设立一个新项目，或现存项目在受到政治、经济和社会环境变化的影响以后有没有必要持续、如何持续。项目的适当性体现在四个方面:一是项目的本节除特别注明外，参考了财政部顶算司提供的网络资源:澳大利亚绩效管理的基本情况设立和实施是否得到政府和社会广泛的认同;二是项目是否符合政府的总体目标及政策导向;三是项目设立的必要性、紧迫性和优先性;四是针对项目所编制的战略计划是否成功，项目是否具有很强的逻辑性。2.效率评价。即是否以最小投入达到了既定的产出水平;或者是否以既定的投入达到产出的最大化。效率评价主要考虑以下几个方面:(

49、l)投入，即资源的使用情况(资金、人员、技术/设备);(2)运行程序，即为完成项目所从事的活动、战略及操作过程;(3)产出，即通过项目管理的直接控制所产出的产品或服务(如提供培训课程的数量、部长签发文件的数量等)。在政府绩效管理这个特定的问题上，提高效率要与工作质量紧密结合。这是因为，每个人的工作只是整个工作流程的一部分，只有将各个环节有机地统一起来，才能获得高水平的产出。同时，只有每个人的高质量工作，才能提高项目产出水平的质量。在项目的各个阶段，都可以对项目的效率性进行评价。在项目的早期阶段，效率评价尤为重要。因为它项目获得预期的产出，并取得成功的重要保证。同时，因为效率是与投入、工作流程和

50、产出紧密相关的，相关方面的管理信息的收集相对容易，因此，效率就有了较强的可测性。3.效果评价。这种评价主要集中于检测预期结果(Outcome)的实现程度，以及影响结果实现的因素。内容包括:(l)测度影响结果实现的全部因素;(2)对结果产生的内部因素或外部因素进行因果分析与说明;(3)确认是否有预料之外的结果可能对预期目标产生的影响，包括积极影响和消极影响。项目的效果评价是针对结果进行的评价。因此，只有在结果可能实现的情况下，才能进行评价。在一揽子计划中所指的责任性就集中在目标的创立、产出和报告，以及产出结果的可视性。因此，有效性评价的重点强调管理的责任性。评价时间的具体选择取决于项目所处的阶段

51、;不过，它一般在项目执行的晚期或项目结束后进行，只有这样才能准确地说明结果的实现程度。例如，对一个“出口促进，项目的结果进行评价，就只能在目标产品出口多年后才能做出较为全面的评价。项目逻辑分析工具有助于有效性的评价。有效性评价的内容不仅要集中在预期结果是否实现方面，还要考虑获得预期结果的而必须发生的成本，即是否做到了“物有所值”。4.综合评价。这种评价重点在于检查评价方法本身的技术性、成本一收益、实用性及是否体现了相关的文化、社会伦理和社会公正等。(二)评价流程与步骤要保证项目评价达到预期的效果，持续地、分步骤地进行评价很重要。一旦评价的重点确定下来，按照逻辑分析的方法，首先要确定评价所要解决

52、的主要问题;其次，围绕评价重点设计评价内容、程序;再次，要对评价实施有效的管理，保证评价报告在真实性和完整性方面达到规定的质量标准。最后，有效利用评价发现的问题，改进项目管理。1.项目逻辑性分析。这是一种有用的分析工具，通过描述项目活动与其结果间的因果关系，以更好地分析理解项目的执行情况。主要步骤包括:描述项目一阐明项目目标一勾画项目逻辑一确认对结果实现程度的评价程度一确认结果的成功程度*确认绩效信息需求*确认影响结果实现的因素。这种分析是实现项目评价目的的一个强有力的机制。它可以阐明项目的预期目标;可以勾画项目主要的投入、产出和运行结果，理清其因果关系;可以分析结果形成的外部因素;可以确认结

53、果的成功程度;可以分析、确认为测度结果所需要的绩效信息。如果所需信息、没有收集，通过逻辑分析将有助于确认哪些资料需要收集。2.评价管理。评价成功的关键在于管理。评价管理活动包括:(1)组织与监管:从组织结构上看，包括评价指导委员会、评价顾问委员会、评价的管理者(负责评价计划的制定和具体的组织实施)和评价工作小组。(2)评价计划:好的、详细的计划是评价成功的前提。它框出了管理的轮廓。设计项目评价计划和评价吻咯会花费全部评价时间的20一40%。(3)评价实施:包括资料的收集与分析、评价报告的起草与发布两个阶段。该阶段与负责资料收集、分析和处理的工作人员讨论，行是很重要的。集的特殊资料。资料来源于两

54、种渠道，一是现存资料，研究评价计划是否有效可二是为完成评价目标而收对现存资料的使用显得更加重要。现存资料包括统计数据、从以往研究评价或相关评价中得到的信息，从相关文献中得到的信息等等。不过，一定要确保上述资料在评价中有效性和可信性。如果现存信息不能完全满足评价的需要，就要收集一些特殊的资料，包括调查、听取专家的观点、吸收社会意见或进行典型的案例分析等。这些特殊资料主要在对某此关键问题进行评价时使用，而以这些资料要被限定在一定的范围内。确定资料的分析技术与分析工具，也是 143评价计划的内容之一。3.评价报告。(l)起草。评价报告要说明评价的结果，以使项目管理者了解评价过程中发现的问题。这适用于

55、项目的各个阶段，主要目的是为决策服务、促进项目管理水平的提高以及增强其责任感。因此，使该报告具有吸引力，引起利益相关者(如相关部长、高级官员、项目管理者、议会和公众等)的重视，对于实现评价目标至关重要。这些相关者。这就要求评价报告所提供的绩效信息具有针对性，如评价结果、发现的主要问题、及相关说明等。有关评价过程、信息的技术性分析等内容应放在附件中。另外，语言要简明易懂，尽量避免晦涩的术语。(2)讨论与磋商。在评价报告正式交稿前，要与项目管理者和资深雇员讨论报告初稿。在报告送交管理层前一定要得到项目评价顾问委员会的认可。这一步在评价过程中非常重要。(3)结果发布。发布绩效报告的重要意义在于:首先

56、敦促政府部门或有关机构在决策时按规定的程序进行;其次增强项目管理者的责任感;同时让公众了解项目情况。一些主要的评价结果(包括PEPs的所有评价)是内阁考核部门工作效果的重要依据。一旦报告公布，评价细节将刊登在绩效评价报告登记上。该刊物由财政部主管，每年两期，专门刊登各个部门和机构提供的绩效信息。该刊物为各部门交流绩效评价经验，沟通评价信息提供了很好的平台。4.评价控制。对绩效评价的适当控制有助于保证评价能够按照既定的目标，按时地、在成本控制的范围内得出有价值的结论。评价控制的一个重要功能就是保石评价达到适当的质量标准。根据评价的规模和复杂程度，一可以选择不同的评价控制机制:(1)定期自我检查机

57、制:评价小组定期(每月或更频繁地)召开碰头会议，分析评价进展。(2)定期报告机制:召开一些会议，向评价顾问委员会报告己经取得的成绩、收到的反馈性意见及建议;经顾问委员会批准向部门管理者和项目管理者定期提供项目进展报告。(3)时间保证机制:采取有效措施保证评价工作任务在规定的时间内完成。(4)“回头看”机制:对于大型评价活动，要在评价的不同阶段，分别对项目的执行情况及进展情况进行回顾。(5)质量保证机制:评价结果必须保证符合相关质量标准。评价质量也会受到监督和再评价。5.评价总结。在评价的最后阶段，要结合评价的目标以及利益相关者的需求，对评价行为本身进行系统的检查。其内容主要包括:(l)叨肠些方

58、面的评价完成得比较好?为什么?积累了哪些经验?(2)哪些方面完成得不够理想?为什么?如何改进?如何在将来类似的评价中避免这些问题?(3)本次评价所发现的最好的案例是什么?(三)绩效信息的利用衡量评价工作效果的一个重要标志，就是政府是否采纳了评价所提供的绩效信息，并应用在决策中。澳大利亚项目绩效评价将绩效信息称为“评价发现”，包括各个相关阶段的评价结果、结论和建议。1.利用措施。对评价发现的利用主要包括制定评价发现使用计划、实施评价结果两个工作程序。这种定期报告评价发现，并与实施评价结果相结合的监管机制，有利于保证评价的责任性。2.利用方式。评价发现可以各种方式用于项目的各个阶段。其主要目标是为

59、政府决策服务、改进现有项目的管理和增强管理者的责任感。(l)为决策服务。有关新项目的设立、现存项目的扩大或终止通常由高层管理者、部长和内阁根据社会需求及政府政策变化而做出，并与预算安排挂钩。根据评价所作的项目建议预算占总项目预算的比例，由1992一93财年的31%，增长到1993一94财年的52%。根据评价结果安排的新项目占新增项目的43%。(2)改进项目管理。在项目评价过程中，通过阐明项目逻辑，充分评价管理人员的相关知识、技能，使他们不断加深对项目的理解，保证项目按既定目标和程序运转，在项目范围内有效配置资源等，以实现战略计划目标。通过利用评价发现，采取有效措施，识别并规避消极结果的出现，以

60、改进项目管理效果。(3)增强责任感。通过项目评价，使部门高层管理者或部长能够了解项目管理者完成绩效目标的成本一收益;通过在年度报告中向公众发布评价发现，有助于增强管理的责任性。在内阁决定新预算前，向其报告项目的执行结果，为内阁决策提供依据。3.评价发现的使用保证机制。为此，要制定使用计划。评价发现的使用计145划是绩效评价计划的一部分，它要在评价正式执行前作出。在设计使用计划时，要考虑这些要素:为什么要使用评价发现?谁来使用评价发现?何时使用评价发现?谁将影响评价发现的使用?谁又将受到评价发现的影响?谁来提出改进管理的建议?等等。这些因素都需要在计划阶段考虑周全，并一一落实。如果评价的目标是为新的政策建议提供信息，那么，评价发现将成为内阁决策的依据。在内阁使用这些信息前，评价发现要在合适的时间提交给各个部门或机构的负责人。另一方面，如果评价的目标是为改进项目管理，如为提高员工的管理水平，那么，在培训活动的计划阶段就需提交所需要的绩效结果。4.及时利用评价发现，适时采取有效行动。人们一般认