WTO与社会保障改革——兼谈中国社会保障的国际化问题(一)

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1、WTO与社会保障改革兼谈中国社会保障的国际化问题(一)加入 WTO 对我国经济发展和社会稳定的影响是全方位和不平衡的， 此举不仅符合我国的根本利益 ,而且将使我国的各项政策更加符合国际惯例。本文主要对国际和国内的社会保障近几年来的改革动态和发展趋向进行简要介绍， 目的在于考察我国在加入 WTO过程中因为经济制度和政策的不断调整，给社会保障改革带来的机遇和挑战。一世界各国社会保障的范围和内容不一，概念界定不尽相同，制度框架也都有自身的特点，原因是其脱胎于不同的经济和政治制度，有着不同的社会和文化背景。社会保障给大家的第一感受，即它是研究社会问题的，不少人对这个问题很感兴趣，但认为它仅仅解决职工的

2、生活问题。这里先阐明一个观点，就是社会保障不仅与政治、文化有着密切的关系，并且还受到经济发展和社会环境的推动和制约。社会保障制度既是一种社会制度，也是一种经济制度，社会保障学绝不仅仅或并不主要是研究社会安全的科学，而是一种思维方式，确切一点说，是研究人类理性选择的思维方法，有着广阔的发展空间，这些似乎已被世界社会保障发展的历史所明证。社会保障从产生至当今，已经发展成为一个巨大的潮流。随着世界经济格局和各国改革政策的调整，社会保障的制度框架、主要项目及运作方式也已出现趋同的态势，尽管其变革的节奏要慢于经济和文化的改革，但可以预言，不久的将来可能需要一个通行的规则，因为人们希望它与经济制度呼应，与

3、其他社会政策互动，期望它有一个共同的准则，发挥更加积极有效的作用。社会保障制度对经济社会的发展不是推动就是制约，它与经济社会制度的关联，必然使之成为诸项制度或政策平衡的重要因素，并反映并体现人们的共同愿望。19 世纪 80 年代德国政府为维护统治， 缓和阶级矛盾， 牟取高额剩余价值，迫于无产阶级的斗争，建立了社会保障制度。此后的半个多世纪内，西方国家纷纷效仿，创建了自己的社会保障制度，初步建立起现代社会保障体系。西方国家这套制度对缓解劳资矛盾、促进社会稳定起到了 “安全网 ”的作用。本世纪80 年代以来，不少国家特别是部分发达国家相继出现支付问题，发生了社会保障财政危机，不得不进行一系列制度性

4、改革。2000 年上半年笔者赴美访问，研究美国社会保障改革的基本走势和相关政策。一位金融专家画了一个抛物线，简要介绍了美国社会保障的百年历史。他说，1900 年到 1935 年美国没有社会保障， 只有一些雇主建立的企业福利保障。罗斯福新政期间，为了缓解经济衰退和社会动荡问题，政府制定社会保障法并大力发展各项社会保障计划。60年代，美国社会保障建设进入高峰，但由于财政不堪重负，随后即逐渐回落。现在，他们国内正进行社会保障是政府办还是市场办的辩论，据说争论还相当激烈。这位专家介绍，40 年代人们偶然从税法401K中发现了新的机遇，开始利用延税政策发展雇员退休金计划，并且在政府推动之中对传统的待遇型

5、（DB）企业保障制度进行了改造，创造出符合各方利益原则、具有当代保障特征的缴费型（DC）计划。克林顿执政以来，美国经济持续发展，雇员退休金个人账户增值很快， DC 计划几乎为所有企业的雇主和雇员接受，并已成为企业分配和吸引人才的重要手段，给美国金融市场特别是资本市场和保险市场的发展带来了无限生机。目前，美国私营养老基金的总量已经超出公营养老基金，雇员退休金制度中的 DC型计划总数也已大于 DB 型计划，形成了国家保障基本生活，雇主和雇员共同建立补充机制，雇员个人参加养老储蓄的三个支柱的框架。如此可见，美国专家画的那条抛物线，实际上是一条社会保障的回归曲线。这条曲线既说明了美国社会保障的走势和趋

6、向，也说明了公营制度与私营制度的结构调整及演变过程。智利前劳动部长曾谈到， 他在 80 年代初即设计并领导了智利的社会保障改革，建立了大家都很赞同的社会保障体系。 现在他主持的 CATO研究院的主要任务之一，就是把智利社会保障市场化改革的经验推介给其他国家，并加大其对经济成长的贡献率。 据介绍，目前秘鲁、巴西、阿根廷、玻利维亚已进行类似改革，加拿大在调整养老金计划缴费标准之后，制定有关税收优惠政策，迅速建立了政府雇员、教师、警察以及一些行业的私营养老金计划， 使之得到 “爆炸性 ”发展，澳大利亚不仅建立了相当于社会平均工资 25%的低标准基本生活保障制度，而且在此基础上建立了强制性的私营养老金

7、制度。英国两项基本养老保障的待遇水平稳定在社会平均工资的 40%左右，政府利用税收杠杆刺激雇员参加，最大限度地减轻国家财政负担。波兰等一些东欧国家先后改革社会保障体制，在完善基本养老制度的同时，以个人账户管理为基础分别采取强制和自愿的办法建立了公营和私营两项养老金制度。现阶段，世界各国都在逐步削减社会福利待遇， 改革 “福利国家 ”制度的弊端，南美、北美、东欧、西欧、澳洲、非洲以及亚洲很多国家都在进行社会保障改革，全球范围内的制度调整似乎汇向同一方向，形成了社会保障的国际化潮流。社会保障改革的国际化趋势，通过发达国家改造原有的制度和发展中国家建立新的制度体现出来，主要有两个特征：一是制度结构的

8、多元化。很多国家都十分推崇世界银行提出的 “三个支柱 ”框架，尽管各国的划分方法有所相同，但几乎都把国家负担的基本保障与雇主或雇员承担的补充保障分割开来，形成一个多元重叠或多柱支撑的结构；二是资源配置的市场化。这方面很多国家加大了两项改革：第一是管理主体的市场化，允许企业或行业自行管理银行、保险等金融机构受托管理私营养老金；第二是投资运营的市场化，允许保障资金进入资本市场尤其是股票市场，引入竞争机制，发挥市场作用，提高资产管理的质量和水平。综观全球经济改革的措施，分析社会保障国际化的背景，可以得出这样一个结论，就是市场化是国际化最主要的特征，它与经济一体化、金融自由化以及资源资本化的潮流，不仅

9、是一致的而且是同步的。世界各国的社会保障改革，在不同区域、不同习俗、不同制度条件下实施，已经反映出一些共同的特点，即整体制度的多支柱、管理机构的多主体和资产分布的多市场，中国当然不能例外。除了上述特点，社会保障资金运作的市场份额、引入市场的竞争手段以及与其他制度的兼容程度也会发生历史性的变化。所有这些，能否说是未来全球社会保障通行规则的基础呢？这还有待改革的深化，也有待实践的证明。有人觉得，今天讨论这个问题可能为时过早，但我们已在进行相关的改革和调整。不管怎样，就象吃饭穿衣一样，这种趋向也可能是不以人的意志为转移的。二前不久看过一篇国有企业领导与民营企业老板对话的报道，双方对企业机制和各自优势

10、进行了比较深刻的分析，值得关注的问题是国企领导将社会保障列为企业的优势和参与竞争的条件，这既让人兴奋又令人担忧。本质上，社会保障制度不仅是一项完整独立的制度，而且是一项全民可以享受的制度，由于城乡二元经济特别是国营经济制度的原因，目前社会保障的覆盖范围主要还是国有企业及其职工，民营和私营企业还没完全纳入进来。事实上，国企领导的分析与对策并没错误，他们只是充分利用并有效发挥社会保障的作用，利用这个体系实现转制和经营的目的罢了，重要的是政府社会保障政策制度的设计者和制定者，应该正视这些事实，并逐步采取措施改变这种状况。中国社会保障制度已有 50 年的历史，这套制度虽具有自身特点，但主体框架和制度内

11、容有着深厚的苏联模式的烙印。创建制度之初，不可避免地受到福利国家理论和凯恩斯理论的影响，使之带有传统的计划经济的色彩。中国社会保障的发展历程，大体经历了三个阶段。第一阶段始于 50 年代初，中央政府颁布了中华人民共和国劳动保险条例 。这一时期中国社会保障的主要特点是 “低工资、多就业、高补贴、高福利”，职工的福利待遇由国家统一规定，体现了国家对劳动者权益的保护。当然，“大锅饭 ”也使中国经济发展丧失了大量的宝贵时间， 造成了难以摆脱的历史包袱。为了缓解新老企业之间劳动保险费用畸轻畸重的问题， 80 年代初至 90 年代中期，全国大部分地区逐步推行了养老、失业、医疗等保险的社会统筹，一定程度上维

12、护了困难企业职工的待遇，促进了经济改革的深化。由于企业既得利益和地方既得利益的驱动，社会统筹很快就出现了企业拒缴保费、基金收缴困难的问题。这一时期可以划为第二阶段。第三阶段从 90 年代中期到现在。中国社会保障改革进入了体制和制度创新的阶段，中央政府界定了社会保障的主体内容，有关管理部门针对经济改革和社会保障改革的问题，做了大量艰苦和具有创造性的工作。如：为配合国有企业改革，妥善解决下岗人员的生活保障问题，筹集了大量的失业保险资金，建立了再就业服务中心；为确保养老金按时足额发放，采取扩大覆盖范围、强化基金征缴和实行社会化发放等措施，促进了社会稳定。尽管如此，很多深层次矛盾依然没有得到解决，有些

13、痼疾还显得越来越明朗。中国社会保障制度改革应从基本国情出发，并对改革和发展的诸多因素作出准确判断。从当前和长远发展看，下列问题将长期困扰社会保障的改革。首先是就业压力问题。就业是社会保障的基础。中国人口基数较大，劳动力资源十分丰富，解决就业问题已经成为各级政府的重要任务。就业无论对个人还是家庭来说，都是避免贫困和消除依赖的可靠途径，对社会保障基金来说，也是增收减支的有效途径。其次是人口老化问题。人口老龄化是导致养老保险基金入不敷出以至制度崩溃的主要因素，中国采取控制人口的独生子女政策，将逐步面临比其他国家更为严重的人口老龄化。第三是人口转移问题。随着城市化进程的加快，中国农村人口非农化的问题将

14、逐步突显出来。今后一个时期，中国城市化率的提高，将带动农村和非农人口的城镇化，加大对城镇居民为主要覆盖对象的社会保障制度的冲击。第四是保障成本问题。中国尚处在工业化中期阶段，但却已经建立了一个比西方后工业化国家成本还高的保障制度。这个制度不仅使我们背负着沉重的历史债务，而且还带来了巨大的当期支付压力，使得各地透支个人帐户储存资金的问题成为一个相当普遍的现象。中国加入 WTO，社会保障改革也将面临双重的压力，一方面自我完善的问题尚未解决又必须解决， 另一方面外来冲击的压力很大且很强烈，这就要求中国的社会保障改革， 必须面对经济全球化和自由化的趋势，采取全新的改革措施和发展战略， 建立一个稳定的发

15、展机制。 应该说，目前，中国的社会保障制度还是一项限于本土的政策制度，开放程度不大，国际化水平不高， 与国际通行规则接轨的难度并不很小。 因此，经济一体化对中国社会保障制度改革与调整的要求是十分迫切和现实的。第一，经济一体化不仅使各国经济的相互依存、相互影响日益加深，而且要求各国调整和完善有关法律法规，按照平等互利的原则，处理双边甚至多边的国际经济关系。 中国市场的开放，劳动力的跨国流动，必然带来养老、失业、医疗、工伤等社会保障的国际问题。近年来，中国已与德国、法国、美国、意大利、瑞士等签订双边协议，解决劳动者在对方国家就业时遇到的社会保障问题。中国加入 WTO以后，必须面对世界贸易组织所有成

16、员国，并严格按照国际通行规则，遵守多边协议，承担相关责任，增加社会保障政策和法规的透明度，逐步对国外来华劳动者实行国民待遇。第二，过去中国针对国有企业存在的问题建立了一套成本较高的社会保障制度，现在国有企业已经逐步改制，多种经济并存的格局已经初步形成，经济政策和宏观环境已经发生根本变化。如果不适时改革社会保障制度，并将过去的高成本保障扩展到民营、私营及其他企业，那么综合国力的增强，财政资源的运用，以至参与国际竞争的能力等将会受到影响。第三，市场经济国家特别是发达国家都已改革并建立企业福利制度，这些改革搞活了企业分配，增强了企业凝聚力，增加了员工收入。中国企业的福利制度尚不完善，由于缺乏优惠政策

17、，企业年金（或职工退休金）等主体项目还未发展， 不注意解决这些问题， 增加保障项目，完善激励机制，则国有企业的人才将会大量流失，国民经济的发展也将受到影响。第四，很多国家相继采取削减本国职工工资和福利待遇的措施，逐步降低劳动力成本，增强本国经济的竞争力。中国的劳动力成本虽然不高，但企业的社会保障负担较重，不及时调整并降低企业交纳保险费的标准，企业的市场竞争力和职工的积极性将会受到影响。上述问题既影响市场竞争， 也影响政府、企业和个人的保障经济储备。同时，社会保障制度的老化，保障基金的不足，也将严重制约经济的改革与发展。可以说，从国情出发，顺应国际发展潮流，逐步采用国外通行做法和规则，稳步推行中国社会保障制度改革，不仅是一种现实选择，而且是一种必然选择。