交通部电信网络电话服务营运管理之咨询文件

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1、網路電話服務營運管理之諮詢文件交通部電信總局目 錄壹、前言1貳、公開徵詢意見議題2一、適用範圍2二、網路電話服務之營運型態2三、管理原則3四、號碼核配政策4五、網路互連6六、通話品質之規範7七、通信監察與網路安全之配合執行7八、緊急電話之提供與發話位址之確認8九、網路電話設備之認證9十、普及服務基金之分攤10十一、號碼可攜服務之提供10參、提出建議方式11附件：意見書格式12壹、 前言網路電話服務係指透過網際網路所提供之語音服務，由於網際網路具有全球相連之特性，及易於整合語音、數據及影像訊號進行處理與傳輸之優勢，因此網路電話服務較傳統公眾電話服務更能符合整合性(Convergence)、全球性

2、(Globalization)、即時性(Immediacy)與移動性(Mobility)之通訊市場主流趨勢，這也是未來IP（Internet Protocol）技術將成為通信技術主流的主要原因。雖然網路電話服務的通話品質目前尚無法與傳統電話相比，但由於使用者能以遠較傳統電話低廉之費率撥打長途及國際電話，故伴隨著寬頻網路之普及，網路電話服務將造成一股流行風潮。未來隨著技術不斷的發展，網路電話之通話品質亦將會逐漸接近傳統電話之水準，屆時將更可能衝擊以電路交換(Circuit switch)技術為主之傳統電信業者。我國政府早於幾年前即開始密切注意網路電話服務之發展趨勢，適時修訂相關法規，開放網路電話

3、業務。在第一類電信事業方面，我們鼓勵電信事業技術創新。在民國88年7月開放固網綜合網路執照之公告中，即載明申請人如使用先進及寬頻之網路及接取技術者，可獲得較佳之評分。因此，傳統第一類電信業者均積極投入，建設IP網路或將其網路逐步更新為IP網路，以期能在IP網路上同時提供數據、語音與視訊多媒體相關的服務。目前無論中華電信或三家新固網業者均已於其網路中提供IP技術之國際電話服務。另外，在第二類電信事業方面，我國於90年7月已開放第二類電信事業經營網路電話服務，截至93年5月3日止我國已有55家第二類電信事業經營網路電話服務。由於網路電話服務在未來極可能成為語音通信之主流，國際間正熱列討論相關監理議

4、題。雖然美國、加拿大、歐盟、澳洲等國家或組織對網路電話服務所衍生的問題都還在研究階段，尚未有明確規範。我國仍應密切觀察國際間之發展，並著手研究相關議題之解決方案，以確保業者營運時之有效管理。未來並將每年定期依市場發展狀況，檢討網路電話服務營運管理之相關議題。為使政策擬訂過程更加透明，並廣泛獲得相關業者、專家、學者及團體等之寶貴意見與建議，特將此諮詢文件上網，廣徵眾議，期使相關規劃能更為周延完善，以促進全民最大之福祉。貳、 公開徵詢意見議題一、 適用範圍本諮詢文件之適用範圍：第二類電信事業提供之網路電話服務，且與傳統公眾電話網路互通。說明：1. 本諮詢文件之適用範圍為第二類電信事業提供之網路電話

5、服務，且與傳統公眾電話網路互通。若第二類電信事業提供之網路電話服務未與傳統公眾電話網路互通，則不納入適用範圍。故本文件所稱網路電話服務提供者，係指提供與傳統公眾電話網路互通的網路電話服務之第二類電信事業。2. 綜合網路業務及市內網路業務經營者提供網路電話服務時，應遵守固定通信業務管理規則之相關規範，不在本文件討論範圍內。3. 若一通電話的接取（access）始於傳統電話網路，終於傳統電話網路，雖然其路由經過採用IP技術的骨幹網路，該電話仍將視為傳統電話服務，而非網路電話服務，亦不在本文件討論範圍內。4. 加拿大將網路電話服務納入檢討之範圍：（1） 使用符合北美編碼計畫（North Americ

6、an Numbering Plan; NANP）之電話號碼（2） 與公眾交換網路（PSTN）互連互通（3） Peer-to-peer（P2P）網路電話服務係使用通訊軟體並經由網際網路直接通話，如完全未與PSTN互連及未使用符合NANP之電話號碼，則P2P 網路電話服務即不在檢討範圍內，否則應視P2P通訊軟體為網路電話機(IP Phone)之角色。5. 美國FCC 亦已澄清其管理制度，認為未使用傳統電話號碼及未與公眾交換網路互連的peer-to-peer服務（例如：Ps Free World Dialup service） 為不需管制的資訊服務（unregulated information s

7、ervices）。二、 網路電話服務之營運型態基於鼓勵新服務之提供及促進競爭之原則，針對目前第二類電信事業提供之網路電話服務營運型態，若未明確違反現行電信相關法規之規定者，應儘量給予自由發展之空間。說明：1. 大部分的電信業者都希望監理制度非常明確，因為不確定只會扭曲市場的競爭機制及資金流向。因此，監理機關應儘快澄清或解釋其現有的法規，使監理制度明確化；但不宜在網路電話服務初期發展階段，國際間尚未有明確規範，且未經過充分的討論與深思前，就提出不同於以往的全新監管架構，因為如此將可能造成阻礙新服務發展的反效果。2. 依據九十三年元月七日總統令制定公布實行之通訊傳播基本法第六條規定，政府應鼓勵通訊

8、傳播新技術及服務之發展；無正當理由，不得限制之。通訊傳播相關法規之解釋及適用，應以不妨礙新技術及服務之提供為原則。因此，針對目前第二類電信事業提供之網路電話服務營運型態，若未明確違反現行電信相關法規之規定者，應本於前述立法精神，儘量給予該服務發展之空間。3. 網路電話服務是寬頻網路上的一種應用，美國聯邦通訊委員會（FCC）甚至期望網路電話服務成為激勵寬頻網路發展的關鍵應用（killer application），以推動寬頻網路的佈建與普及。4. 網路電話服務目前才剛開始起步，若現在就加諸其太多限制規範，將抑制其發展，對消費者及整體電信產業而言均無益處。因此，宜在監管架構容許範圍內維持一定的彈性

9、與空間，以免阻礙此一新服務的生機。5. 由於技術永遠走在法規之前，故監理機關的工作之一在於不將過時的監管架構直接套用在新的服務之上，而阻礙了服務的創新。長期而言，我們仍應該利用此一機會，檢討目前管理制度之妥適性及其存在價值，而非將現行管理制度直接套用到網路電話服務上。6. 於網路電話服務發展過程中，監理單位鼓勵業者本於自律與平衡精神，透過合作機制，共同制定自律性規範。以使得網路電話之發展，能夠符合市場競爭秩序之維持並適切保障消費者權益。三、 管理原則1. 監理機關應儘量減少對市場不必要的干擾，僅在市場機能無法有效發揮的情況下，採取必要的管理。2. 提供與傳統電話網路互通的網路電話服務之第二類電

10、信事業（以下簡稱網路電話服務提供者）應履行其必要之社會責任（social obligations）。說明：1. 在開放競爭與快速變遷的電信市場中，市場力量（market forces）通常讓消費者有較大的選擇權，並使服務提供者有較多的熱忱提供消費者所需之服務。市場機能的有效發揮能確保業者提供服務的動力是來自於消費者的需求而非監理機關的要求。有效的競爭將促使服務的多樣化及價格的大幅下降，這是市場力量發揮作用的效果。2. 在快速演變的電信環境中，監理制度應該是鼓勵業者提供有效率、創新及負擔得起的服務，而不是阻礙其發展。從嚴的監理制度（heavy-handed regulatory regime）將

11、使業者進入市場的障礙提高，並使創新的服務不易產生，甚至降低業者之營運效率。惟有低度管理（light touch），儘量減少對市場不必要的干擾，方能創造充滿活力、競爭力與創造力之自由競爭市場。3. 雖然採取低度管理原則，但監理機關適當的介入仍有其必要性，尤其是網路電話服務提供者仍應履行其必要之社會責任（social obligations）。例如：對電信普及服務做出貢獻、確保緊急電話之提供、協助通訊監察，以及確保身體有障礙者能使用其服務等。4. 未來面對網路電話服務所引起的監理問題時，宜遵循保障消費者權益、建立市場公平競爭環境及堅守技術中立且不妨害技術進步等三大原則，秉公處理。但當此三大原則有部

12、分衝突時，監理機關仍應將保障消費者權益擺在第一位，因為公平競爭及技術中立的最終目標也是在於保障消費者權益。另外，監理機關除應防止傳統電話業者以其市場力量阻礙新業者提供網路電話服務外，在鼓勵新業者提供網路電話服務的同時，亦應注意傳統電話業者與網路電話服務提供者間公平競爭之確保。5. 監理單位對於業者為推動網路電話所組成之合作性組織，得在不違反公平競爭環境原則下，提供必要之協助與輔導，以促使社會責任（Social Obligation）之落實四、 號碼核配政策有關是否核配第二類電信事業用戶號碼以經營網路電話服務乙案，過渡期間將先以實驗方式進行，後視日本模式及國際ENUM模式之發展，以及業者實驗結果

13、，再決定是否正式核配。說明：1. 目前國際間對整合電信網路與網際網路之編碼方式，只有日本直接核發E.164的電信用戶號碼給業者經營網路電話服務，其與國際上普遍推動ENUM的方向不同，由於日本2003年才開始核發，其成功與否亦尚待觀察。2. 就技術及國際發展來看，核發用戶號碼予經營網路電話服務之第二類電信事業是無法阻擋的趨勢，但此措施將對傳統電話業者造成非常大的衝擊。因此，監理機關應給傳統電話業者一定期間的緩衝期，讓大家有所準備，以妥為因應。3. 第二類電信事業係採許可制並無家數限制，且申請門檻遠較第一類電信事業低，若第二類電信業者要求以070字頭用戶號碼做為網路電話使用，該區塊扣除現有無線電叫

14、人用戶外尚餘800萬門號，該容量對已有約四百多家業者之第二類電信事業市場來說，如果造成風潮再加上管理不當，可能很快就不敷使用，屆時如果再升碼或佔用其他第一類電信事業可能需要之E.164格式容量都不適宜。4. 目前第二類電信事業希望申請070字首用戶編碼，推動網路電話服務，但鑒於國人對此新型態之技術及服務尚未深入了解，且互連機制、服務品質規範、通信監察、緊急電話服務等配套措施或技術均尚未成熟，因此暫不核配，建議業者現階段仍先透過實驗計畫模式，研究發展國內自有技術及可行建置方案。政府將觀察日本模式及國際ENUM模式之後續發展及業者實驗結果，再決定我國合適模式及建立相關配套措施。5. 第二類電信事業

15、若欲以實驗方式，研究網路電話與傳統電話之互連機制、通信品質、號碼容量需求或服務競爭模式，則可依學術、教育或專為網路研發實驗目的之電信網路設置使用管理辦法申請實驗計畫，並依電信號碼管理辦法之規定向電信總局申請實驗用碼，惟實驗用碼必須遵守不得從事商業行為之規定。若未來實驗計畫模式經許可成為正式電信營業項目後，電信總局將依規定召集相關電信業者討論電信網路編碼計畫之修訂，以正式核配該類業務之使用號碼。6. 第二類電信業者若自行聯合訂定編碼原則，並僅於網際網路內部使用，此性質之編碼不需向電信總局申請核可。惟若第二類電信業者希望將該項編碼業務商業化，仍應於業務規劃初期即向電信總局申報電信實驗計畫，除使電信

16、總局能瞭解相關業者未來之商業模式提早進行既有法規之檢討與調整外，並能以電信監理立場對提報之實驗計畫提出改進建議(例如業者須配合提供通信監察、號碼可攜服務等)，俾利日後正式核准營運或核配號碼之實施。7. 考量核配號碼予經營網路電話服務之第二類電信事業時，應考量之因素包括：國際趨勢、號碼容量（E. 164 / Enum）、號碼使用費、核配標準、核配方式、號碼可攜等議題。8. 若未來確定准予核配號碼予經營網路電話服務之第二類電信事業時，除依照電信號碼管理辦法之相關規範管理第二類電信業者之E.164號碼外，在網際網路上之ENUM號碼管理亦必須遵循網際網路位址及網域名稱註冊管理業務監督及輔導辦法之相關規

17、定視同網域名稱(DNS)管理。五、 網路互連在未核配網路電話服務提供者用戶號碼前，建議仍維持目前商業協商機制，暫不將網路電話業務納入適用網路互連所公告之第二類電信事業範圍。說明：1. 網路電話與傳統電話之互通在技術上是絕對可行的，且基於讓消費者享有各種創新服務之立場，網路電話與傳統電話互通是不可擋及無法擋的趨勢，因為大部分網路電話的消費者都希望與傳統電話上的其他人互通，因此在法規制訂過程中勢必要面對網路電話與傳統電話互連之議題，使網路電話與傳統電話以某種可行之方式互連。2. 依電信事業網路互連管理辦法規定，僅經電信總局公布之第二類電信業務適用該辦法第三十三條至第三十九條，第一類電信事業不得拒絕

18、其直接互連之要求。目前經電信總局公布之第二類電信業務僅有語音單純轉售服務，並未將網路電話服務納入公告範圍。因此，網路電話業者與第一類電信事業間之通信，其營收歸屬、訂價權及互連應支付之費用負擔等原則，係依該辦法第四十一條之規定，由相關業者協商訂之。3. 在網路電話服務的各種商業模式尚在初步發展階段，監理機關不宜強力介入。建議在未分配經營網路電話業務之第二類電信事業用戶號碼前，仍維持目前商業協商機制，暫不將網路電話業務納入公告範圍。但監理機關仍應密切觀察市場發展情況，適時回應市場之需求。未來若核配經營網路電話業務之第二類電信事業用戶號碼，是否將網路電話業務納入公告範圍，或由業者自行協商完成，仍需進

19、一步觀察，亦歡迎各界提供意見。4. 由於傳統電話網路間之接續費是以通話時間計價，但網際網路間之互連費用是以封包為計價基礎的，未來網路電話與傳統電話之互連與接續費之訂定，將因誰是主要業者及誰的網路是主要的傳輸網路等問題而更加複雜。因此監理機關應密切觀察新型態網路之互連狀況，並謹記網路互連的爭議一定會發生。另外，未來監理機關在介入處理網路互連之訂價議題時，應考量雙方相稱之補償。六、 通話品質之規範1. 暫不對網路電話服務之通話品質做出明確規範，但網路電話服務提供者應明確告知其潛在與既有用戶其所提供之通話品質。2. 監理機關應密切觀察國際之趨勢與進展，在技術可行與國際合作的基礎上，研擬訂定通話品質規

20、範之可行性。說明：1. 一通網路電話服務經過之路由及網路可能相當複雜，且涉及管轄權問題。例如一通網路電話可能係由許多經過不同路由的封包傳遞至受話端，若部分封包經過品質不良之線路，而影響通話品質，究竟那一個國家或業者或網路系統應該負責呢？這常會引發爭議，甚至可能需要尋求國際合作才能解決。2. 目前網路電話通話品質的國際標準尚未有明確之規範，故暫不宜貿然對網路電話之通話品質做出明確規範，但仍應密切觀察國際之趨勢與進展，適時反應。3. 雖然網路電話服務是使用分封交換IP技術的電話服務，但由於網路電話機在外表、感覺及使用上均與一般傳統電話機無異，故大部分的網路電話服務使用者可能均有意或無意地期望網路電

21、話服務具有傳統PSTN電話服務的服務品質，因此提供網路電話服務之業者應清楚地告訴其潛在與既有用戶其所提供之通話品質，並強調目前不應將網路電話視為取代傳統PSTN電話之服務，以導正網路電話使用者之期望。4. 監理單位對於業者透過合作機制，進行網路電話品質提升之發展工作，得在不違反公平競爭與行政中立原則下，提供必要之協助與輔導。並在強化雙向溝通原則下，加強資訊之交流。七、 通信監察與網路安全之配合執行1. 網路電話服務提供者應履行其社會責任，依據通訊保障及監察法規定，協助執行通訊監察。2. 在技術可行之前題下，長期目標應能提供即時 (real time) 之通訊監察。3. 網路安全議題需要更廣泛的

22、國際合作。說明：1. 基於公共安全，並依據通訊保障及監察法規定，電信事業有協助執行通訊監察之義務。2. 對行動電話或一般市內電話之通訊監察而言，係以即時掌控其位置及使用登記該電話之用戶為之，如果網路電話業者端之VoIP SERVER未能將實體層之ADSL電路帳號及密碼一併查核時，對網路電話使用者，將無法進行即時 (real time) 之通訊監察作業。3. 日本之參考方案：以日本Yahoo！BB 目前開放之網路電話為例，因其網路電話僅限於在固定之ADSL傳輸電路上使用（將實體層之ADSL電路帳號及密碼一併查核），故可進行即時 (real time) 之通訊監察作業。因此，日本Yahoo！BB

23、之開放方式，實值得參考，未來更須進一步探討。4. 南韓之參考資料：由於軟體交換設備（Softswitches）負責路由控制及通聯紀錄，但無法監測到通話內容。故通話內容必需在不讓使用者發覺的情況下，由軟體交換設備遞送通過內容複製設備加以複製。最後通聯紀錄及通話內容均需被遞送到資料集中設備儲存。通聯紀錄（Call Detail）：送話端及收話端的識別號碼、通話時間、通話期間通話內容（Call Content）：實際通話內容5. 網路以目前主要被採用的網路電話協定H.323、SIP等而言，其協定目的都在於協調通話雙方建立連線(Call Setup)，當連線建立之後，實際語音內容封包的傳遞將由通話雙方

24、直接相互送達，這造成一個問題：當連線建立後，所有封包將不流經網路電話伺服器(SIP Proxy Server或H.323 Gatekeeper)，此舉將使從中心機房掛線監聽通話內容難以實施。6. 傳統有線、無線電話使用者為避免被監聽，可選擇保密電話為終端裝置，雙方往來之訊息皆經過加密，讓監聽者無法判讀內容，在網路電話環境中，要實現此種對封包加密以保護談話內容的功能，將更為容易，如撥打雙方先以IPSec之類的通道 (Tunnel)協定建立一條虛擬私用網路(VPN)，該通道內所有往來的封包都是經過加密的，可有效反制監聽行為，讓監聽者無法在有效時間內或成本範圍內判讀內容。即使使用者不見得人人都有能力

25、使用加密方式來對付監聽者，設定簡單的Proxy代理轉送方式，就讓監聽者追蹤來源的難度大幅增加。這是使用者容易反制問題，故要求業者提供實際通話內容的監測結果是不合理的。7. 網路電話的經營業者進入門檻低，不像傳統電信產業般資本密集，所以造成經營小型業者成千上萬，如何在多如牛毛的業者間架構符合成本的監控機制，是具有相當挑戰性的(Kenting,2004)。這無論對監聽單位或業者配合上而言都有監聽成本過高的問題。是否可由業者共同成立聯合監聽業務中心，以單一窗口協助執行通訊監察之義務。8. 監理單位對於業者透過合作機制，進行網路電話之通信監察與網路安全發展工作，得在不違反公平競爭與行政中立原則下，提供

26、必要之協助與輔導。並在強化雙向溝通原則下，加強資訊之交流。八、 緊急電話之提供與發話位址之確認1. 網路電話服務提供者應在其網路提供其用戶合理品質的緊急電話服務；在核配網路電話服務提供者用戶號碼後，其最低之品質要求不得差於現行行動電話業者所能提供緊急電話服務之品質。2. 網路電話服務提供者應明確告知其潛在與既有用戶其所提供緊急電話服務之品質。3. 在技術可行之前題下，長期目標應能做到緊急電話發話位址之確認。說明：1. 目前緊急電話服務之提供，須由第二類電信事業網路電話服務經營者與警消等負責公共安全之機關，就目前技術可行性與後續網路之維運共同協調處理。2. 網路電話服務提供者應在其本身之網路提供

27、其用戶合理品質的緊急電話服務。換言之，A業者的用戶若接取A業者之網路，使用A業者的網路電話服務，則A業者應提供該用戶合理品質的緊急電話服務。但若A業者的用戶接取B業者的網路使用網路電話服務，則不在此限。3. 在核配網路電話服務提供者用戶號碼後，網路電話服務提供者在其本身之網路提供緊急電話服務時，最低之品質要求不得差於現行行動電話業者所能提供緊急電話服務之品質（行動電話對發話位址之確認並無要求，僅提供發話之用戶號碼。）。4. 網路電話服務提供者在其本身之網路提供緊急電話服務，將因其可移動性而無法如PSTN確認發話之位址。例如：網路電話使用者可能由WiFi hotspot撥打緊急電話，而非由家中撥

28、打。因此，當消費者在業者本身網路的多個地點都能使用網路電話時，或沒有告知服務提供者其正確地址時，網路電話所提供的緊急電話服務將無法精確定址。5. 網路電話服務提供者應讓其用戶充分瞭解前述說明第2點至第4點之訊息。6. 監理單位對於業者透過合作機制，進行網路電話緊急電話之提供與發話位址發展工作，得在不違反公平競爭與行政中立原則下，提供必要之協助與輔導。並在強化雙向溝通原則下，加強資訊之交流。7. 綜合以上所述，是否可由業者所共同成立之聯合監聽業務中心，匯整網路電話服務提供者和第二類電信事業之整合用戶資訊，提供網路電話用戶緊急電話服務之精確定址，並提供與警消等負責公共安全之機關單一接續窗口之功能。

29、8. 南韓之參考方案：l 軟體交換設備（Softswitches）應要求網路電話使用者在撥打緊急電話前先註冊（Register）他們的位置（location）l 網路電話使用者應先標示出（Pre-designate）其電話的實際位置（physical location）l 在業者的網路中，網路電話機（IP-Phone）所連接的Ethernet Switches必須能被位置伺服器（Location Servers）判別。九、 網路電話設備之認證網際網路電話之電信終端設備自九十一年六月二十八日起應實施電磁相容（CNS 13438）及電氣安全（CNS 14336）檢驗，如內建ADSL、ISDN、T1

30、/E1等通信介面，其通信介面部分仍應符合相關技術規範。說明：1. 網際網路電話之電信終端設備依據交通部電信總局會同經濟部標準檢驗局公告自九十一年六月二十八日起應實施電磁相容（CNS 13438）及電氣安全（CNS 14336）檢驗。2. 網際網路電話之電信終端設備如內建ADSL、ISDN、T1/E1等通信介面，須連接第一類電信事業所設電信機線設備使用時，依電信法第四十二條第一項規定，其通信介面部分仍應符合相關技術規範，並經審驗合格。3. 網際網路電話之電信終端設備如內建Ethernet、WiFi等有線、無線數據通信介面，須依照資訊及通訊設備相關認證法規以及無線電波法規之規範，並經審驗合格。4.

31、 另於電腦上模擬網際網路電話（IP Phone）功能之軟體，並不適用電信法規審驗認證之範疇。十、 普及服務基金之分攤現況說明：1. 九十年十二月十七日交通部公告：第二類電信事業經營語音單純轉售服務或網路電話之營業項目者為普及服務分攤者，應依規定分攤普及服務費用。2. 依據電信普及服務管理辦法第二十一條第三項規定：普及服務分攤者申報之實施年度營業額未達電信總局公告之一定金額者，免分攤該年度之普及服務費用。十一、 號碼可攜服務之提供網路電話號碼可攜服務之提供應是未來長期之趨勢，且應與號碼核配政策一併考量。說明：1. 由於網路電話之用戶號碼與傳統電話號碼之編碼方式是否相同尚未定案，因此在技術上是否可

32、在兩不同編碼系統上提供號碼可攜服務尚待研究。因此，此一議題與號碼之核配密切相關，應與號碼核配政策一起考量。2. 基於確保消費者權益及促進市場競爭之立場，網路電話號碼可攜服務之提供應是未來長期之趨勢。參、 提出建議方式有意見或具體建議者，請於本（九十三）年七月十五日前，以電子郵件（e-mail）方式提出中文意見書。意見書除述明意見或具體建議外，應詳細載明所提意見或具體建議之理由。引述參考文獻者，請註明出處並附相關原文。各界提供之資料將以公開為原則，若所提供之資料需要保密，亦請一併註明。為便於彙辦，意見書請註明單位、姓名、職稱及連絡電話，並以附件格式（A4、字型大小14、標楷體格式），以Word 97編輯，寄至電子郵件信箱：dgt404dgt.gov.tw 。本案連絡人：江亮均，電話：（02）2343-3926。附件：意見書格式單位： 姓名：職稱： 連絡電話：議題：意見或具體建議：理由說明：