某市城市建设用地布局与发展讲义

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1、 深圳市城市总体规划检讨与对策专题之四深圳市城市建设用地布局与发展目 录前言1第一章 深圳市城市建设用地现状分析2一、全市基本概况2二、特区城市建设用地现状特征3三、特区外建设用地的现状特征4第二章 96总规实施的绩效评价8一、96总规对建设用地规模的控制作用8二、96总规对城市建设用地结构的指导作用11三、96总规对城市建设用地布局的引导作用12四、96总规对下层次规划的指导作用14五、96总规实施出现偏差的原因分析16第三章 对“十五”计划确定的城市发展目标的认识17一、“十五”计划确定的城市发展目标17二、城市建设用地规划需要深入和细化的内容17第四章 规划期（20002005年）城市建

2、设用地规模预测18一、特区内城市建设用地规模预测18二、特区外城市建设用地规模预测18三、全市城市建设用地总规模及各项指标预测21四、2005年城市建设用地控制规模的确定22第五章 城市建设用地发展策略24一、未来五年全市建设用地发展目标和思路24二、主要用地的发展策略25第六章、规划期内城市建设用地计划27一、特区各类用地建设计划27二、特区外各功能组团建设用地发展计划和重要项目31第七章 保障措施与政策建议37一、加强各层次规划的编制和管理37二、调整特区外的行政区划38三、改革财税体制与调整政府投资方向392前言城市建设用地构成了城市用地的主体，这也使得对全市城市建设用地的布局与发展趋势

3、的研究成为本次总体规划检讨工作的重要的组成部分之一。本专题研究按照此次工作的总体思路，采用如下的技术路线：通过现状调查分析、深圳市城市总体规划（1996-2010）（下称96总规）的实施评价以及对“十五”计划确定的城市建设目标的分析，确定规划期内建设用地的规模、各类用地的发展策略和建设计划，并提出保障这些策略和计划实施的政策建议。上述分析研究必须建立在准确详实的现状数据基础上。本报告所采用的深圳市城市建设用地现状数据成果，是通过如下途径获得：以已经编制完成和正在编制的特区内各分区规划、法定图则、控制性详细规划和特区外各镇镇域规划的现状调研资料为基础，结合国土规划局2000年的土地详查资料和20

4、00年底最新的卫星影像资料，通过与各分局规划科、各镇国土所合作进行图纸和数据核对工作以及大量的现场实地踏勘，对上述数据资料进行校核修正，从而获得最后的结果。由于特区外工业化超前发展使得大量尚未办理土地变更手续的非农建设用地（通常统计为非城市建设用地）已经进入城市规划区，因此进行资料汇总时，将特区外各镇与建成区连成片的村庄建设用地也纳入城市建设用地统计中，以反映真实的建设现状。数据截止日期为2000年12月底，数据统计平台为AUTOCAD下的.dwg格式的电子文件。第一章 深圳市城市建设用地现状分析一、全市基本概况截止2000年12月底，深圳全市的建设用地总量为467.3 平方公里，其中特区内为

5、133.4 平方公里，特区外为333.9 平方公里，各区建设用地状况见下表。表1-1 全市各区城市建设用地汇总表区名罗湖福田南山盐田特区内小计宝安龙岗特区外小计全市合计面积（平方公里）29.344.952.17.1133.4195138.9333.9467.3所占比例(%)6.39.611.21.528.641.729.771.4100.0人均建设用地面积（平方米/人）37.849.472.246.852.271.382.475.667与1994年的情况相比，全市城市建设用地总量增长迅速，由299 平方公里增加到467.3 平方公里，增幅 56 %。但人均建设用地却由89 平方米/人下降为67

6、平方米/人，这表明尽管建设用地增长很快，但却远远赶不上人口的增长。表1-2 全市各区建设用地变化状况（单位：公顷）罗湖+盐田福田南山宝安龙岗全市1994年334033603403102459599299472000年3640.84487.75213.31950013887.246729增长率(%)9.033.653.290.344.756资料来源：2000年的数据来自本次现状调查统计结果，1994年的数据来自96总规的文本说明书。二、特区城市建设用地现状特征（一）、特区城市建设用地布局结构的变化 从用地总量分析，2000年底特区内建设用地总量由1994年底的101平方公里增加到133.4 平方

7、公里，增幅为32.1%。其中南山区增加最快，福田区次之，罗湖和盐田区增长相对较为平缓。与之形成鲜明对照的是，罗湖和盐田区建成区人口密度最高，福田区次之，南山区最低。总的来说，特区人均52.2平方米/人的现状用地，不仅远远低于深圳市城市规划标准与准则（下称深标）规定特区内90105平方米/人的标准，而且也低于国家规定的60平方米/人的最低标准，反映出特区内人口对土地的压力十分沉重。（二）、特区城市建设用地构成的变化对特区建设用地分类进行比较分析时，一个特别要注意的问题是， 编制96总规进行用地统计时采用的是深圳市城市规划标准与准则1990版（下称90深标）的用地分类标准，在统计口径上与目前使用的

8、深圳市城市规划标准与准则1997版（下称97深标）分类方法有较大区别。因此，进行比较之前，必须将现状数据进行转换以统一统计口径，方有可能得出较为正确的结论。表1-3是将现状的统计数据按照90深标的用地分类标准换算后做出的比较。表1-3 特区城市建设用地分类构成变化状况（单位：公顷）用地类型居住商业政府/社团工业仓储对外交通道路广场绿地特殊用地合计用地代码RCG/ICMWTSGD2000年3719.3482.01882.61625.6395.6772.72052.81483.6927.613341.81994年3063.0405.01177.01412.0310.0730.01661.01097

9、.0248.010103.0变化率(%)21.419.059.915.127.65.823.635.2274.032.1注： 1994年的数据来自96总规的文本说明书，但原OU类用地改为D类用地。2000年的数据为本次现状调查统计结果，但按照90深标进行了相应转换：市政公用设施用地（U）划入政府/社团用地（G/IC）；按照97深标中属商业用地（C）的旅游渡假用地（C9）划入特殊用地（D）；按照97深标中属政府/社团用地（G/IC）的口岸设施用地划入对外交通用地（T）。从上表显示数据可以发现，有三类用地的增长超过平均增幅。其中特殊用地（D类）尽管增幅达到2.7倍，居于增幅首位，但主要表现为旅游渡

10、假用地的增加（注：90深标此类用地属OU类，而97深标则划归C9类），因此实际上反映的是商业用地的增长；其次是政府社团用地（G/IC类），增长幅度已经超过1994年的近60%，反映出特区功能向全市综合服务中心区演变的趋势；绿化用地增幅也较快，达到35.2%，反映出特区城市环境的改善。此外，仓储、道路广场、居住用地呈现平稳增长态势，增幅在2030%之间（商业用地若加上C9类也应划入）；工业用地增长较慢，说明特区内产业结构调整和工业生产功能向外转移的倾向。对外交通用地增长最为缓慢，是因为特区对外交通的总体格局在96总规编制时已经基本形成，近几年没有大的变化。 （三）特区城市建设用地构成特征分析表1

11、-4 特区内各区城市建设用地分类构成（%）用地类型居住商业政府/社团工业仓储对外交通道路广场市政设施绿地特殊用地合计用地代码RCG/ICMWTSUGD罗湖36.915.46.85.64.43.010.54.311.51.6100.0福田27.310.68.68.00.61.720.83.217.51.7100.0南山23.113.99.720.23.55.614.31.86.41.5100.0盐田29.73.96.96.87.722.59.24.54.24.7100.0特区27.912.68.512.23.04.615.43.011.11.7100.0深标规定253058121310/1516

12、/1315/对照深标分析特区内各类建设用地构成，用地总体结构基本趋向合理。但政府/社团（G/IC）用地比例相对较低，这也正是目前深圳市与国内其他大城市在公共设施配套方面尚存在较大差距的反映。具体到各区，用地配置存在不平衡性。尽管由于各区功能定位的不同，用地结构存在差异性在一定程度上是正常的，但罗湖区和盐田区的道路广场用地比例仍然显得偏低，南山区和盐田区的公共绿地也明显偏低，这三个区改善环境质量、完善设施的任务还比较艰巨。三、特区外建设用地的现状特征从特区外用地总量看，1994年以来建设用地总量的增长幅度高达68%，高于特区内一倍，特区外正处于城市规模迅速扩张的状态。尤以宝安更为突出，用地总量增

13、幅为90.3%，龙岗区增幅为44.7%，宝安的增长速度也超过龙岗一倍以上。（一）特区外用地布局结构的变化表1-5 特区外各功能组团建设用地变化情况（单位：公顷）宝安中心组团西部工业组团西部独立城镇中部组团横岗组团龙岗中心组团东部工业组团东部独立城镇1994年286427122073576214432503129712052001年3474.16651.34040.610603.52163.83552.51814.21327.7增 幅21.3%145.3%94.9%79.9%50%41.9%39.9%10.2%资料来源：2000年的数据来自本次现状调查统计结果，1994年的数据来自96总规的文本

14、说明书。比较特区外6个功能组团的增长状况，增长最快的是西部工业组团，增幅达145%；西部独立城镇和中部组团次之，增幅均超过75%；相对较慢的是宝安中心组团和东部独立城镇。分析后两个组团增长相对滞后的原因，宝安中心组团是因为靠近特区和大型基础设施，开发较早，已经基本成为建成区，所剩的可建设用地存量有限，发展空间受到限制。而东部独立城镇则是因为处于生态敏感区，开发受到控制；又远离特区和经济增长极核，导致发展动力不足。但值得重视的是，同样处于生态敏感区、96总规确定需要控制开发的西部三个独立城镇：光明、公明和石岩，在发展速度上远远超过规划人口的预期，三镇的用地规模并没有得到有效的控制，均大大超过96

15、总规确定的控制指标。比较96总规确立的西、中、东三条轴线的发展状况，西部轴和中部轴的增长势头远远强于东部，发展最快的三个组团均位于这两条发展轴上。对特区外20个镇进行比较，用地增幅超过150%的有观澜、福永和松岗三镇，另外还有石岩和沙井的增长超过130%。相对而言，西部轴的增长更加迅猛，除观澜外，增幅居前5位的5个镇中，有4个分布西部发展轴上。而增幅最小的为葵涌、坪地和南澳，均分布在龙岗区。值得注意的是，位于龙岗中心组团的坪地镇，其增长速度并没有达到相应水平，在全市各镇中竟位于增幅的倒数第三位。这表明原先希望通过龙岗中心城的开发带动周边地区发展的预期目标并没有完全实现。从96总规确定的三个圈层

16、的发展状况看，第三圈层的用地规模增长速度超过第二圈层，用地总量增长居前的5个镇除石岩外均位于第三圈层，这反映出特区外按梯度推进的趋势已经发展到第三圈层高速扩张阶段，第二圈层的增长速度趋缓体现出该圈层各镇的发展将进入结构转换和质量提高的阶段。（二）特区外用地构成的变化 表1-6显示了特区外城市建设用地分类变化的状况。表1-6 特区外城市建设用地分类变化状况（单位：公顷）用地类型居住商业政府/社团工业仓储对外交通道路广场绿地特殊用地合计用地代码RCG/ICMWTSGD宝安区2000年5190.3357.51664.16838.8176.72599.82246.3336.689.9195001994

17、年2750.0354.0859.03711.00.0805.01062.0249.0455.010245.0变化率(%)88.71.093.784.3223.0111.535.2-80.290.3龙岗区2000年4783.7278.2645.54802.31631733.31023.2242.2215.813887.21994年3292.0258.0628.03341.088.0304.0909.0172.0607.09599.0变化率(%)45.37.82.843.785.2470.212.640.8-64.444.7特区外合计2000年9974.0635.72309.611641.1339

18、.74333.13269.5578.8305.733387.21994年6042.0612.01487.07052.088.01109.01971.0421.01062.019844.0变化率(%)65455652862916637-7168注： 1994年的数据来自96总规的文本说明书，2000年的数据为本次现状调查统计结果，但都按照表1-3的方式进行了相应调整。上表显示，在各类用地中，增幅最大的是对外交通用地（T），反映出特区外的交通建设有长足的发展；其次是仓储用地（W），但由于宝安区的历史统计数据为零，这部分用地的增长总量并不大；其它各类用地增长较平稳，但公共绿地的增幅低于平均水平，说明

19、特区外生态环境建设仍然落后于经济发展；而商业用地（C类）增加最为缓慢，两区均不超过8%，特殊用地则有所减少。在增加用地总量上，居住和工业两大类用地位于前列，正反映出特区外经济快速增长所产生的旺盛需求。（三）特区外用地结构的特征分析表1-7 特区外各区城市建设用地分类构成（%）用地类型居住商业政府/社团工业仓储对外交通道路广场市政设施绿地特殊用地合计用地代码RCG/ICMWTSUGD宝安26.66.42.735.10.913.311.51.41.70.4100.0龙岗34.42.23.234.61.212.57.41.31.71.4100.0特区外29.74.62.934.61.012.99.7

20、1.42.40.8100.0深标规定2025510122025/1516/1013/分析特区外现状用地构成，居住用地（R）与工业用地（M）占绝对优势，宝安区两者之和占建设用地总量的比例为61.7%，龙岗区两者之和所占总用地比例为69%。在特区外的20个镇中，二者之和占总用地比例高于60%的有11个镇，占镇总数的55%；其中有4个镇的这两类用地比例超过75%，沙井和松岗两镇仅工业用地就占50%以上，远远高于深标所规定的“特区外居住用地控制在2025%、工业用地控制在2025%”的标准。只有南澳、福永、观澜三个镇在4050%之间；究其原因，福永的居住、工业用地比例之所以相对较低，是因为用地统计时，

21、将机场统计到对外交通用地（T）中，使该类用地占35.2%，影响了前两类用地比例，而观澜则是因为建有大片高尔夫球场而造成商业用地（C）比例高达24.2%，相应降低了居住和工业用地比例；只有南澳是因为开发较为缓慢而使两大类用地相对较小。特区外各镇工业用地比例普遍明显偏高的事实说明，特区外已经发展成为全市最重要的工业生产基地。但在特区外人口以暂住人口为主体的形势下，居住用地比例仍然高于深标的规定，一定程度上反映出农村住宅建设失控的状况没有根本改变。对于商业用地（C类），宝安占6.4%、龙岗占2.2%。尽管宝安区该类用地在总量上超过深标规定的5%的标准，但分布很不均衡；主要集中在设有高尔夫球场的观澜和

22、西乡两镇。而龙岗则达不到标准。特区外大部分镇的商业用地比例均在3%以下，只有6个镇超过3%，但除观澜、西乡两镇之外，其余4个镇均不超过5%的标准。尽管该类用地的多少主要是由市场需求决定的，但也反映出特区外生产功能突出、服务功能较弱的特征。相比而言，特区外各镇中，主要由政府公共投资开发、最能体现生活环境质量的三类用地：政府社团用地（G/IC）、道路广场用地（C）和公共绿地的比例则均未达到深标的规定比例。首先看政府社团用地（G/IC），宝安为2.7%、龙岗为3.2%，与深标所规定的特区外该类用地各占1012%的标准相去甚远。其中在3%以下的有10个，35%有8个，5%以上的只有大鹏、南澳两镇，也是

23、因为建设用地总量偏小而造成G/IC类用地相对比例较高。道路广场用地（S）相对较好，但两区发展不平衡，龙岗欠帐较多。达到标准的4个镇：新安、公明、石岩、光明全部分布在宝安区；低于6%的有布吉、龙岗和松岗，这三个镇均为经济重镇，反映出交通设施建设落后于经济发展的事实。公共绿地（G类）比例则更低，宝安和龙岗均仅占1.7%。20个镇中，只有大鹏、光明、新安超过4%，而在1%以下的有8个镇，占镇总数的40%。总的看来，特区外虽然建设用地总量增加很快，但结构性缺陷仍然十分严重。特别是主要应由公共投资开发的几类用地比例明显偏低，反映出政府对特区外的投资明显不足。这导致了特区外配套服务设施很不完善，居住环境也

24、不理想，生活质量急待提高。第二章 96总规实施的绩效评价 一、96总规对建设用地规模的控制作用（一）总体情况根据96总规，2000年和2010年城市建设用地要分别控制在380平方公里和480 平方公里以内。但事实表明，现状建设用地规模不仅大大突破了2000年的近期规划指标，而且已经接近了2010年的远期建设规模。表2-1 现状与96总规用地规模比较（单位：公顷）特区宝安龙岗全市2000年现状13341.81950013887.2467292000年规划指标130251221412539377782010年规划指标16090153751640847873（二）对特区建设用地总量的控制作用表2-2

25、 特区内各组团与96总规用地指标的比较（单位：公顷）中心组团南山组团东部组团特区合计2000年现状7415.65213.3712.913341.82000年规划指标677151891065130252010年规划指标74427170147816090从用地总量分析，2000年特区内建设用地总量与96总规确定的近期建设规划（19962000）的控制规模基本符合，相差仅为2.4%，表明96总规对特区内建设用地总量控制方面的实效性。但进一步分析可以发现，各组团呈现不平衡发展：其中中心组团用地规模突破最大，超过2000年控制规模的9.5%，而且已经接近了96总规确定的2010年的规模，这与中心区建设速

26、度快密切相关；南山组团现状与规划控制规模基本相符；而东部组团则远远没有达到近期规划的规模，与盐田区发展相对滞后有关。（三）对特区外建设用地总量的控制作用表2-3 特区外各组团与与96总规用地指标的比较（单位：公顷）宝安中心组团西部工业组团西部独立城镇中部组团横岗组团龙岗中心组团东部工业组团东部独立城镇2000年现状3474.16651.34040.610603.52163.83552.51814.21327.72000年指标310833442203704415783339217015172010年指标38824144217585632044415533752663以上图表显示，宝安区的用地规模

27、对96总规的突破幅度远远超过龙岗，位于西部和中部发展轴的组团远远快于东部轴，这与96总规确定的“全境开拓，均衡发展”的思路存在一定的偏差。西部三个独立城镇建设规模超过2000年指标的83.4%，超过2010年控制指标的85.5%，说明控制力度远远不够。西部工业组团和中部组团，不仅超过2000年指标的50%以上，而且超过2010年规模的20%以上，龙岗中心组团与2000年的指标基本相符，东部工业组团及东部独立城镇则尚未达到2000年的规模。比较各镇的情况，突破96总规用地控制规模最大的镇是观澜镇，均超出2000年和2010年控制规模的100%以上，现状用地已经超过2010年控制规模100%以上的

28、还有福永、松岗和石岩镇；未达到2000年规模的有坪山、坑梓及葵涌、大鹏、南澳。二、96总规对城市建设用地结构的指导作用 （一）对特区城市建设用地结构的指导作用表2-4 特区各组团分类用地与96总规近期规划的比较差异率（%）用地类型居住商业政府/社团工业仓储对外交通道路广场市政设施绿地特殊用地合计用地代码RCG/ICMWTSUGD中心组团6.9-11.1-25.423.710.8-49.820.044.710.6570.69.5南山组团9.8-7.142.736.2-32.0-43.4-18.6-39.9-46.1439.60.5东部组团-28.2-45.6-60.1-62.0-29.952.9

29、-56.3169.2-79.3815.0-33.1特区合计4.9-13.0-0.622.8-19.3-37.6-2.211.1-16.3526.82.4在统一统计口径后对用地分类进行分析，特殊用地（D类）超出规划指标5倍，突破最多，但这与90深标将旅游渡假用地划入该类用地有关，只能说明旅游渡假业有了长足发展，并不能说明特殊用地增长最多。工业用地超过2000年规划指标的22.8%，尤其是南山组团超标近50%；但这是南山区近年来大力发展高科技产业（仍然算作工业用地）的结果，同样并不表明特区工业转移和产业结构调整力度不够。另外，市政公用设施用地规模突破11.1%，但各组团展不平衡，南山组团缺口近40

30、%，东部组团则突破169.3%；居住、政府社团和道路广场用地与规划基本相符；对外交通用地与近期规划规模相差很大，除这类用地增长较慢外，另一个原因可能是在统计口径上，有部分用地计入城市道路用地；商业、仓储和公共绿地未达标。其中值得特别关注的是，与城市环境质量密切相关的公共绿地与近期规划规模相差达16.3%，说明特区进一步提高绿化水平的任务还很艰巨，这在南山组团和东部组团反映更明显；道路广场用地（S类）总量基本达到规划标准，但发展不平衡，中心组团超过较多，而南山组团和东部组团差距较大，这两个组团必须尽快完善交通基础设施。（二）对特区外城市建设用地结构的指导作用表2-5 特区外各组团用地构成与96总

31、规近期规划差异率（%）用地类型居住商业政府/社团工业仓储对外交通道路广场市政设施绿地特殊用地合计用地代码RCG/ICMWTSUGD宝安中心组团48.3-1.0-26.9-21.0175.0282.815.323.2-50.511.8西部工业组团49.64.1-29.677.6-59.6951.58.976.3-30.163.5西部独立城镇48.0-24.3-688.6-33.3960.4151.216.9-76.283.4中部组团68.5-40.174.456.2-1.2167.3-0.9-8.0-58.3-19.947.1横岗组团45.449.751.044.2-73.4168.4-1.41

32、88.5-10.837.1龙岗中心组团76.2-15.3-57.434.4149.7-63.02.4-83.0-71.76.4东部工业组团-27.0-38.5-77.73.0-99.1286.613.5-18.5-96.5-16.4东部独立城镇0.55.7-20.6-43.114.4928.2-22.6-99.3-43.6-12.5经过比较可以发现，特区外各组团的各类用地中，对外交通用地均超过规划控制规模，这说明近年来政府对市域交通基础设施的大量投入已经取得超前发展的结果，这实际为今后各组团各镇加强联系奠定了良好基础。除东部工业组团和东部独立城镇外，其余所有组团和西部独立城镇的居住用地都突破9

33、6总规指标45%以上；除宝安中心组团和东部独立城镇外，其余所有组团和西部独立城镇的工业用地都突破96总规指标，反映出特区外人口和经济的快速增长对这两类用地的旺盛需求，也说明进一步发展所面临的巨大压力。而政府社团（G/IC）用地只有中部组团和横岗达到规划要求，与这两个组团靠近特区并承担为中心组团配套功能有关；而特区外其他各组团和城镇的公共设施配套水平尚有很大差距。作为反映生态环境质量的公共绿地（G），不仅所有组团和城镇都未能达到规划标准，而且普遍相差很远。这充分反映特区外环境和配套设施建设远远落后于经济发展的不协调的现实状况，也在一定程度说明96总规所设定的相关指标过于理想化而与现实发展存在脱节

34、。其它几类用地在各组团呈现不平衡的发展。道路广场用地（S）方面，宝安明显强于龙岗；宝安各组团全部达标，龙岗除基础设施投入较多的东部工业组团外，包括龙岗中心组团在内均未达标。在市政设施用地（U）方面，宝安也好于龙岗，这反映出特区外两区发展的不平衡。三、96总规对城市建设用地布局的引导作用96总规确立了“三条轴线、三个圈层、三级城市体系、九个功能组团”的城市空间结构，对引导城市建设用地布局协调有序的发展发挥了一定的作用，但也存在不少问题。（一）发展轴线的指引十分明显，但呈现非均衡性 从建设用地现状图可以看出，城市沿西、中、东三条轴线推进的趋势十分明显，体现出发展轴强烈的空间指引作用。但三条轴线发展

35、很不平衡，前面的统计数据表明，基本呈现西中东逐级减弱的态势。西部轴由于拥有处于环珠江口的优越条件并受到另一个区域中心城市广州的辐射牵引作用，显示出十分强劲的发展势头；中部轴线沿“京九九”和“京广九”发展，呈现稳步增长；但东部轴线由于缺少强有力的增长极核的牵引，发展相对滞后。（二）按圈层梯度推进趋势有一定显现 96总规确定的三个圈层，是按照经济水平、产业分布和城市化水平划分的。如前所述，从土地开发强度和用地增长速度分析，城市发展并不存在明显的沿圈层向外递减的态势。但从产业结构转换看，处于第二圈层的新安、布吉、龙华等镇，城区化的趋势十分显著，与特区的联系十分密切。（三）三级城市中心体系尚未完全形成

36、 96总规确定的三级城市体系中，市中心建设推进迅速，但次级中心发展不平衡，宝安中心城、龙岗中心城和南山区中心已经初具规模，但龙华新城、沙头角、沙井、坪山则远未发挥次级中心的功能。（四）组团结构初步形成，但功能发展有所偏差96总规将全市划分为九个功能组团和6个独立城镇。从现状看，特区三个组团基本保持了原有的带状组团格局；特区外的组团结构初具雏形，但面临越来越失去控制的趋向。96总规确定的组团隔离带不断受到侵占，是造成特区外组团结构日益模糊的重要原因。尤其是位于西部轴线的宝安中心组团，与特区和西部工业组团已经基本连成一体；西部三个独立城镇不再是点状分布的格局，而是呈现连片发展之势，公明北部与松岗也

37、连成一体；中部组团、横岗组团与龙岗中心组团之间也缺乏明显的分隔带。而从功能分析，龙岗中心组团的次级中心功能没有充分体现，对周边城镇的辐射带动作用较弱；坪山和坑梓组成的东部工业组团尽管投入很大，但尚未形成规模；横岗组团未能承担起为盐田港提供仓储和配套服务的功能，基本处于自行发展的状态。究其原因，由于没有真正形成能够对组团起带动作用的核心增长区，又缺乏强有力的组团一级的行政保障机制，特区外各镇基本处于各自为政的发展状态，组团内部的资源共享和分工协作难以真正落实。四、96总规对下层次规划的指导作用（一）96总规对特区内各分区规划的指导作用分析表2-6 特区各分区规划与96总规比较96总规指标分区规划

38、指标差异率(%)罗湖3112391325.74福田4330568531.29南山71701022642.62盐田1478206339.58特区160902188736资料来源：96总规指标来自96总规的文本说明书中对各区的指标规定。各分区规划指标数据取自已经完成的各分区规划的相关指标。特区内各分区规划的年限大多为1998-2010，起始年限晚于96总规2年，各分区的2010年用地控制规模指标均大大突破了96总规，说明在产业结构调整中特区仍然具有旺盛的增长需求。尤其是南山区，高新技术产业和现代物流业的发展已经使得该区成为特区最重要的产业发展区。从这一点分析，分区规划更切合实际地反映了现实发展需要

39、和变化的形势。再加上现状人口早已突破了总规设定规模，分区规划对96总规进行适时的修正是值得肯定的结果。但从另一方面看，由于特区的土地存量十分有限，这使得提高土地使用效率成为当务之急。（二）96总规对特区外各镇域规划的指导作用表2-7 特区外各镇域规划与96总规比较总体规划指标镇域规划指标差异率（%）宝安153752454959.7龙岗16408178008.5特区外317834234933.2资料来源：96总规指标来自96总规的文本说明书中对各镇区的指标规定。各镇规划指标数据取自正在编制的各镇域规划的相关指标。表2-8 特区外各组团镇域规划与96总规比较组团96总规指标99镇域规划差异率(%)

40、宝安中心组团新安17261696-1.74西乡2156308042.86合计4972583617.4西部工业组团福永9581930101.46沙井2149255018.66松岗10372365128.06合计4144684565.18西部独立城镇光明379960153.30公明11342739141.53石岩6621526130.51合计2175426596.1中部组团观澜14423980176.01龙华2673362335.54布吉2764334921.16平湖213422636.04合计90131321546.6横岗组团横岗2044278036.01龙岗中心组团龙岗30502970-2.6

41、2坪地11051084-1.90合计41554054-2.4东部工业组团坪山2036244620.14坑梓13391169-12.70合计337536157.1东部独立城镇葵涌61375723.49大鹏820763-6.95南澳504219-56.55合计19371739-10.2资料来源：同上与特区情况类似，特区外各镇域规划也相当多地突破了96总规要求，但呈现不平衡性。宝安区突破程度远远大于龙岗，这与两区人口和经济增长的差异性相吻合，一方面反映西部发展轴的增长势头依然远强于东部，另一方面说明96总规确立的均衡发展策略仍然没有有效落实。从西、中、东三条发展轴比较，西部和中部轴的各镇除新安外，全

42、部超过96总规指标；而在东部轴上，除坪山外，所有其他镇都没有突破总规的控制规模。五、96总规实施出现偏差的原因分析综上所述，简单地以建设用地实际状况对照96总规的目标，实施效果并不十分理想。但据此就认为96总规对城市建设用地控制管理作用失效则失于偏颇。因为在影响城市发展的因素是十分复杂的，在这些因素中，城市总体规划并不是起决定作用的因素；尤其是在市场经济条件下，城市发展的不确定性明显增加，总体规划难以完全预见城市的发展趋势，期望总体规划实现对城市发展建设的完全控制是不可能的。这也正是总体规划必须进行滚动性调校、建立动态规划机制的根本原因。造成城市实际建设与96总规存在偏差的主要原因有：（1）用

43、地规模的变化与经济发展速度有关，也与人口增长速度相关。由于经济增长和人口增长远远超过总体规划预测的规模，导致建设用地突破规划控制规模是一个必然的结果。事实上，现状实际人均用地66.7平方米/人（以“五普”数据700.8万人计），不仅远低于96总规确定的95 平方米/人的标准，而且比1994年的89 平方米/人也大大降低，从一定程度上反映土地利用逐步走向集约化的态势。（2）特区内产业结构的调整，使得特区外成为全市工业增长的重点地区；而以“三来一补”为主体的粗放型产业特征在短期内还难以改变，必然导致工业用地比例严重超标。（3）受现行村镇建设体制和财税体制的制约，政府对特区外投资严重不足。特区外各镇

44、不得不更多地依赖自发的市场力量、走向粗放型开发利用土地并以工业和居住用地增长为主的道路，一方面造成土地供应总量失控，另一方面造成用地结构失衡。尽管基层政府也逐渐认识到环境的重要性，近年来增加了公共设施投入，但力不从心；而且历史欠帐太多，工业和居住用地又增长过快，使得用地结构失衡的状况短期内难以改变。这是总体规划难以完全控制的。（4）空间结构的引导缺乏行政力量支持和保障机制，各镇各村基本处于自行发展、各自为政状态，组团结构和“均衡发展”的策略难以落实。（5）96总规编制时期受到客观条件的制约，获取的基础数据有所偏差，导致对人口和用地规模的预测有所偏差，需要下层次规划进行校核，造成上下层次规划确定

45、的用地规模难以完全对应；同时，由于编制年限的不同，形势变化过快，下层次规划对上一层次规划进行修正也是一件正常的事。第三章 对“十五”计划确定的城市发展目标的认识一、“十五”计划确定的城市发展目标“十五”计划提出，作为华南地区重要的经济中心城市之一，要充分发挥集聚和辐射作用；要按照现代化国际化城市的总体要求，促进城市功能逐步由生产流通型向综合服务型转变。要形成功能协调的城市布局，根据西、中、东三条轴线指向，培育形成“两大中心、三大走廊”的城市布局，由点及轴，以轴带面，推动各个区域的协调发展。同时，“十五”计划还提出，要树立特区内外总体发展的观念，实现特区内外、功能组团间和城市片区间的协调发展，构

46、筑现代化城市体系，全面推进城市一体化进程。具体而言，要合理确定城区功能定位；要构筑“一市多城，众星拱月”的现代城市体系。要求城市的规划和建设在整体上形成几个特色突出的城市片区和功能组团，每个组团由若干卫星城组成，每个卫星城辐射一片地区，以发达的交通体系和通讯网络为纽带，连接各城市片区、功能组团和卫星城。要推进特区内外协调发展，加速农村城市化进程，把村镇规划纳入城市一体化总体规划，要按照卫星城标准进行镇的规划建设，发展各具特色、布局合理、环境优美的新城镇。在具体的城市建设指标方面：特区绿化覆盖率达到48%，城市人均公共绿地面积达到16平方米；人均居住面积达到25平方米；人均铺装道路面积达到10平

47、方米。二、城市建设用地规划需要深入和细化的内容应该指出，“十五”计划所确立的城市发展目标和对策是基于现状和未来发展要求的客观判断。作为城市总体规划的专项规划，城市建设用地规划应将“十五”计划的城市总体发展目标和策略进一步贯彻落实，具体要在以下四个方面进行深入和细化：（1） 根据人口和经济发展产生的需求和土地存量状况，确定2005年城市建设用地的总的控制规模；（2） 确定规划期内各类城市建设用地的发展策略；（3） 确定规划期内各类城市建设用地发展计划和主要项目安排；（4） 针对规划实施要求提出相关的保障措施和政策建议。第四章 规划期（20002005年）城市建设用地规模预测一、特区内城市建设用地

48、规模预测统计数据及现状分析表明，过去5年以来，特区内建设用地规模增长迅速，但现状用地总量仍然控制在总体规划的近期建设规划（2000年）规定的指标范围内，且用地结构也基本合理。这说明，政府通过规划来控制特区内土地的供应和建设是卓有成效的。因此可以推断，在今后5年内，只要政府坚持按供需关系进行有效的宏观调控，仍然能够有能力将用地规模和比例控制在合理的范围内。如果政府依照土地综合供应计划研究（下称计划）来实施的话，到2005年，特区内城市建设用地规模将在143.3152.2平方公里之间，均值为148 平方公里。这样的供应速度，可以保证在2010年，特区的总建设用地规模不会突破总规确定的160 平方公

49、里的控制规模。二、特区外城市建设用地规模预测（一）从政府计划供给的角度进行预测特区外土地供给来源于三个方面影响：政府供地、企业供地和农民自发供地。我们原来试图将历年建成区的增长量分解成以上三个因子，分别进行分析后得出各自的增长变化趋势，再加权综合来预测未来的用地规模。但经过研究发现，建成区的增量与政府供地规模存在时滞效应，这使得统计农民自发供地的历年数据变得十分困难，这样的预测分析方法难以进行。但仍然有一个较简单的方法来进行预测，因为计划给出了特区外建成区增量与政府供地计划之间的相关性模型。如果默认这一模型是成立的，且政府按照计划供应特区外土地，则2005年与2000年相比，特区外建成区增量将

50、为40.643.2 平方公里之间，均值为41.8 平方公里。加上特区外333.87 平方公里的现状用地，2005年特区外用地规模将为374.5377.1 平方公里之间，均值约为376 平方公里。但由于特区外土地二元体制的存在及政府调控力度的有限，要使特区外的土地供应完全控制在政府的计划中是十分困难的。而且，上述预测并没有从用地结构的合理性来考虑供应规模，再加上历史数据的不完整和失真，该方法的预测结果只具参考价值。（二）从合理用地结构的要求进行预测特区外现状最大的问题是总量增长过快，但结构失衡。该分析方法的出发点，是预测为了使特区外用地结构趋向平衡，至少还需要供应多少土地。依据深标的用地分类，我

51、们选取了三类用地作为分析的依据：政府社团用地（G/IC）、道路广场用地（S）和绿地（G）。因为这三类用地不仅与人居环境的质量密切相关，而且是需要政府严格控制的；而其它用地的分配则主要由市场调节。4-1 城市建设用地构成指标比较政府社团（G/IC）道路广场（S）绿地（G）现状比例2.9%9.7%1.7%深标规定10-12%15-16%10-13%总规指标11%16%8%镇域规划指标4.6%18.7%12.3%分析上述指标，镇域规划确定的G/IC指标过低，总规确定的绿地G指标过低。为使2010年的特区外用地结构趋向一个合理的状态，综合各种因素，我们选取的目标值是，到2010年，G/IC比例达到10

52、%，S用地为15%，绿地比例为11%。要实现这一目标，到2005年，G/IC至少应该达到6%，S要达到12%，绿地达到5%。对过去5年特区外工业总产值增长与工业用地增长的相关性进行分析，如果近期内特区外的产业结构和经济发展机制难以有根本性的改变的话，要实现“十五”计划所设定的工业总产值增长95.6%的目标，工业用地至少要增长30 平方公里。这样，初步推断特区外在今后5年内，工业仓储和商住用地大约要增长40 平方公里。根据这一预测结果，则可以建立下列联立方程： GIC0+GIC=（Q0+Q）6% (1) S0+S=(Q0+Q) 12% (2) G0+G=(Q0+Q) 5% (3) Q=GIC+S

53、+G+4000 (4)其中：GIC0、S0、G0分别为现状的G/IC、S、G用地；GIC、S、G分别为2005年增长的G/IC、S、G用地；Q0为现状用地总量；Q为2000年至2005年的增长用地总量经计算可以得出：GIC=1602公顷S=1878公顷 G=1402公顷 Q=8908公顷要使特区外用地结构趋向合理，到2005年至少需要供应8908公顷的土地。这样，到2005年，特区外建成区规模将达到42285公顷，即423 平方公里。（三）从较理想的人均单项用地指标进行预测以特区外2000年实际人口445万，当量人口为262万计，可得出人均各项用地指标与总规及深标规定指标比较如下：建设用地人均

54、单项指标比较（单位:平方米/人）居住（R）工业（M）政府社团G/IC）道路广场（S）绿地（G）实际人均22.426.22.27.31.3现状当量人均38.144.57.112.52.2总规人均32.12813.8209.3深标规定25-2825-2812-152012-17单纯从理论上分析，为了使特区外的用地结构趋向合理，必须严格控制居住和工业用地规模的扩大。但从现状特区外工业以“三来一补”为基本企业形式和以外来人口为劳动力构成的主体进行分析，特区外暂住人口对工业用地需求的当量系数几乎趋近于1。在未来5年内特区外工业发展方式难以有根本性改变的假设前提下，可以按现状确定2005年的实际人均工业用

55、地指标，取26平方米/人，换算成当量人均工业用地指标为42.9平方米/。但暂住人口对居住用地的需求则与户籍人口有很大差别，需求当量系数将很低。在现状特区外暂住人口占绝对优势的情况下，实际人均居住用地指标仍然达到22.4平方米/人，表明户籍人口占有居住用地明显过高。未来5年必须采取强用力手段控制特区外人均居住用地占有量。取2005年特区外当量人均居住用地指标为33.5平方米/人，换算为实际人均居住用地指标为20.3平方米/人。如果期望到2010年G/IC 、S 、G三项当量人均用地指标接近总规和深标要求，则取2005年的目标预测当量人均指标为：G/IC：10.5平方米/人； S：16 平方米/人

56、； G：5.5 平方米/人以2005年预测当量人口为340万计，则到2005年上述各类用地指标如下：居住（R）工业（M）政府社团（G/IC）道路广场（S）绿地（G）小计2000年现状99741164197232705792005年预测1054013520331050401730增加值566187922581770115176242005年比例25%32%7.8%11.9%4.1%总规比例25.2%22.1%11%16%8%深标比例20-25%20-25%10-12%15-16%10-13%到2005年，特区外上述五类用地将比2000年增加7624 公顷，使用地总量达到41011 公顷，用地结构逐步接近总规和深标的合理比例要求。考虑到其它类型用地增加的可能性，取2005年特区外建设用地总量为422 平方公里，特区外当量人均用地124 平方米/人，实际人均用地75.4 平方米/人。三、全市城市建设用地总规模及各项指标预测按照(1)的方法，2005年全市用地约为523 平方公里，增加56 平方公里；按照(2)的方法，2005年全市用地约为571 平方公里，增加104 平方公里；按照(3)的方法，2005年全市用地约为570 平方公里，增加103 平方公里。综合分析后，