论中国土地征用补偿存在的问题及解决方法

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1、论中国土地征用补偿存在的问题及解决方法【摘要】1987年，中国开始施行改革开放政策，并在各个领域取得了长足的进步与发展。高速的经济发展促进了中国城市化的进程。1995年，中国拥有640个城市，到了1999年末，城市的数量增加至667。我们需要加大土地供应量，加速基础设施的发展以迎合飞速的城市化进程。为了获得更多的发展用地，政府实施多项措施，包括强制征用土地，以满足需求。1995年，政府收购了812平方千米的土地，而1999年，被征用土地的数量为340平方千米。虽然呈现下降趋势，但是数量依然十分可观。在中国的土地收购是根据中华人民共和国土地管理法的规定进行。目前，法律规定的补偿不能很好地满足受灾

2、群众的需求，并已造成了极大的不满。本文试图找出问题所在，并提出改进建议。【关键词】 土地征用 补偿 短期 市场价值1.中国的土地产权制度在1987年实行“改革开放”政策之前，中国的土地使用权制度是没有明确规定的。1949年，新中国成立之后，人们可以拥有私人土地。经过一系列的变化，1966年，中国取消了土地私有制。（Bi 1994）从那以后，全部的土地都属于被政府所代表的人民。土地被无偿无年限地分配给政府部门，相关机构，国有企业以及其他单位（Zhuang , Zhang & Jiang 1993）。1987年的改革开放政策之后，中国像许多西方国家一样实施了土地使用权任期租赁制。（Chan 199

3、9）其中指出，土地与土地上的建筑物/改进设施是两个完全独立的整体。根据1998年修订的中华人民共和国土地管理法（1986）(PRCLAL)第8条，国家拥有所有城市的土地，而农民集体拥有所有的农村土地。土地使用者使用土地和土地上的建筑物和它的改进设施，但该土地的所有权仍然在国家或者农民集体手中。使用土地的权利，所谓的“土地使用权”（LURs），被正式录入中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（1990）(PRCLUR)（以下简称条例）。根据条例，国境内外公司，企业，其他组织和个人可以通过向国家支付土地使用权出让金获得一定年限的土地使用权，而土地的出让方式为：协议，招标和拍卖（详见第3

4、,8,13条）。政府机构或国有企业可以通过行政划拨方式从政府无偿取得土地使用权（详见第43条）。鉴于中国的土地使用权制度的特点，在中国土地私有制是并没有消失。至于强制征用土地方面，征收机构实际上只是取得的土地使用权。2.中国的土地强制征收在实行土地私有制的国家，强制征收土地是政府获得不属于他们的土地用来供给市民使用的权力和行为。在美国，这种权力被称为“支配权”，而这种行为被称为“声讨”(Eaton 1995)。在加拿大，英国，澳大利亚，这种权力和行为被分别称为“征用”(Boyce 1984)，“强制购买”(Denyer-Green 1994)，“强制收购或回收” (Brown 1996)。在这

5、些国家中，政府强制征用私人财产是需要通过立法授权。严格来说，强制“征收土地”和“回收土地”存在着差异。强制征地是指政府没有土地所有权的情况。例如，土地使用者拥有土地利益的永久业权，政府需要通过强制收购的过程获得土地的所有权，这种土地征用也被称为“强制购买”。强制收回土地，指是政府，而不是土地居住者，拥有土地的所有权的情况。例如，使用者只有在土地租赁权益。政府通过强制收购的过程，获得了用户的权利，并让土地回到土地原持有者的手里。这种强制征用土地，被称为“收回土地”。在这两种情况下，征收机构需要补偿土地所有者或使用者的损失。在中国，强制征用土地被称为“征地”。如上所述，土地占用人/用户不拥有土地，

6、因此，所有在中国强制征用土地，实际上是“强制回收土地”，其中只有土地使用权和土地上的所有建筑物是由征收机构征收。中华人民共和国宪法（1978）（1993年修订版）认可征地，中国宪法第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。”根据宪法的规定，农田和城镇的土地征收也有单独立法管理。下面的图1总结了近年来在中国的强制性征地。图1：中国征地情况1995-1999数据来源：中国统计年鉴1996 20001995年，约812平方公里的土地由政府收购用于各项发展。1996年，征用土地的数量已增至约1,018平方公里，面积几乎是香港的大小。由于大量征用土地是农田，农田的高损失

7、率已经惊动了中央，随后出台了相关的规定限制农田征用，以减少农田损失。1997年，所收购土地数量下降到约519平方公里，在1999年，征用土地的数量约340平方公里（中国统计年鉴1996 - 2000）。虽然呈下跌趋势，每年所收购土地的数量仍然十分可观。考虑到强制征用土地，在城市化的土地供应中起着重要作用，国务院已颁布第15号法令要求地方政府有资源去建立了土地收购/储备体系。目前，12个省份里有241个城市建立了土地收购/储备机构（CMLR2001）。2.1农用地征收 根据中华人民共和国土地管理法（1998年修订版） 第43条，农田会被强制收购作为可建设用地。但是在任何收购之前，首先审批退耕还林

8、建设用地。根据中华人民共和国土地管理法第45条，任何收购农田的行为需要事先经过批准，以及地44条中说明，耕地转化为非林使用需要事先办理相关手续。与此同时，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。22城市土地收购根据城市房屋拆迁管理条例（2001）城市规划所涵盖的土地上的建筑物可能会被强制收购以用于城市发展计划。城市房屋拆迁拆迁管理条例第三条提出：建筑物的拆迁和搬迁，必须符合有关的城市规划和有利于市区重建，改善生态环境，保护文物古迹。第六条规定，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。已取得拆迁搬运许可证的单

9、位被称为拆迁人（DRP），而所有被建筑物拆迁影响的人士被称为被拆迁人(PSDRs)。拆迁人和被拆迁人相当于是获得权利的人和被剥夺权利的人，在西方国家的补偿法律里，他们分别有不同的角色。3.中国的征地补偿标准中华人民共和国土地管理法和城市房屋拆迁管理条例只是奠定了广阔的补偿原则，由各省人民政府，自治区，直辖市提供实施细则，3.1农用地征收补偿标准中国是一个社会主义国家，所以强制征用补偿有其独特的特点。关于收购农田，中华人民共和国土地管理法规定，用地单位（可能与收购单位不同），补偿被征收土地的单位。基本原则是，根据征用土地的原用途给予补偿。补偿标准包含下列项目：a）土地补偿费征收耕地的土地补偿费，

10、为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收其他土地的土地补偿费，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费的标准规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。b）安置补助费 征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的安置补助费，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的安置补助费的标准规定。

11、如果土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。c）改进和青苗补偿被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。土地管理法第五十一条规定：大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。在这方面，国务院1991年颁布了大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例。与土地管理法类似，省、自治区、直辖市人民政府根据国家规定的原则，结合本行政区域实际情况，制定水库移民后期扶持具体实施办法，报国务院批准

12、后执行。有关部门颁布了长江三峡工程建设移民条例（2001）（它取代了1993年的条例），专门处理三峡大坝工程。这部法律的特点是，除了剥夺农民和其他受影响人士的补偿，这些法规使三峡工程成为一个全民族的项目，并介绍了“逐步过渡”的指示和“相应的支持”计划在坝区帮助无依无靠的人。从三峡工程的强制征收补偿中可以找到相关指令和计划的细节。3.2城市用地的征收补偿不论在城市规划范围内外的城市建筑物拆迁和搬迁的补偿应依照城市房屋拆迁管理条例实施。根据第二十二条第一段，拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。然而，无须为拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑而补偿。根据第二十三条第二段，索赔人可以选择将通

13、过产权交换以补偿或者货币补偿。3.3货币补偿和产权交易所货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。（第二十四条）产权交换指的是，被拆迁人用他手中收到拆迁影响的物业所有权去换取拆迁人提供的一个代替财产所有权。根据第二十五条第一段，实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第二十四条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。然而，拆迁非公益事业房屋的附属物，不作产权调换。（第二十五条）被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调

14、换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。（第二十七条）拆迁公益事业用房的，拆迁人应当依照有关法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建，或者给予货币补偿。（第二十六条）3.4其他补偿 对于租户和产权不清，拆迁人应根据第27,28,29条提供符合国家质量安全标准的房屋，用于拆迁安置。拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。（第31条）在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。搬迁补助费和临时安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规

15、定。因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。（第33条）3.5土地使用权收购的补偿 如前所述，土地使用权在20世纪80年代被首次提出，并且被中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例正式认可。上面讨论的补偿规则不明确适用于的土地使用权的收购。根据第四十二条，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。根据土地管理法第58条，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。然而，土地管理法并没有详细的说明如何进行补偿。它只

16、是说，土地使用权的原来持有者会被合理地补偿。这项法律并没有明确定义“合理补偿”，同时，我们也不知道原持有者需要怎样合理的补偿。4.当前补偿原则存在的问题目前的补偿法律还尚未健全，最大的问题主要在以下几个方面：a） 公平补偿原则不到位在美国，英国，和其他大部分联邦国家，都存在一个有公平补偿原则（所谓的公正的补偿），其意义是迎合每一个被影响人的需要。这一原则在一著名英国法庭案件中得到彰显，即“霍恩v桑德兰公司（1941）”案，案件中Scott LJ提出，被征收土地的人完全应该被补偿和安置，“如果他的土地没有被征收，他可以从中获利，同样的，钱也可以这样。换句话来说，他获得了要求补偿的权力，这个补偿应

17、该不低于对他施加在公众利益的损失，但是，在另一方面，也不能高于此。然后，“公平补偿”在补偿法中没有被明确定义，在不同的国家有不同的解释。在美国，物业的市场价值，一般认为是对被征收者公正的补偿（Eaton 1995）。相比之下，在英国，补偿是基于业主的价值原则。所有者补偿的额度是由市场价值连同其他申索人所蒙受的损失一同决定的(Denyer-Green 1994)。大多数联邦国家和地区，像澳大利亚和香港，都遵循这一原则。中国的补偿法中，既没有公平补偿原则也没有业主的价值原则。虽然在城市房屋拆迁管理条例中允许按照市场价值补偿，但是这仅仅适用于城市地区，而不是乡村地区。存在差异的原因是，土地法不允许私

18、自出售耕地。因此，耕地不存在市场价值，用市场价值法对耕地进行补偿是不恰当的。虽然对农村被征收者的补偿基于他们土地的产出价值，但是这剥夺了他们为自己土地最高和最佳利用价值申诉的机会。虽然有其他补偿费搬迁费用和安置补助费补偿给所有被征收人，但是不属于这些类别其他相应的经济损失是无法弥补的。我们会在下一项中讨论这个问题。b） 间接损失的补偿是有限的在目前的法律中，间接损失的补偿是非常有限的。目前，仅有搬迁费用和安置补助费是应赔款项。其他相应的经济损失如另觅住宿费用，额外费用为生活在一个新的区，按揭费用等等都不能得到补偿。非住宅住户，城市房屋拆迁管理条例只规定对因为停止生产或停业所造成的损失进行合理的

19、补偿。所谓“公平补偿”并未被明确定义。我们尚不明了，“公平补偿”将被如何定义，而补偿金是否是一个合情合理的数量。此外，也没有明确规定并非由停止生产或经营引起的经济损失补偿。因此，除去临时经营亏损，商誉损失，搬迁通知客户/客户成本，以及其他相关的损失可能无法得到补偿。c） 未被定义的土地权益在西方国家的法律中，土地权益是一个重要的款项。有很多土体权益可以被提出。例如，永久业权，租赁，地役权，都是普遍的土地权益。土地征用的行为，包括强制征用土地，它实际上市收购土地权益。西方国家的补偿法一般允许任何拥有任一土地权益的人申索补偿。中国的补偿法中不存在这些概念。有关法律仅是指物理意义上的土地及楼宇收购，

20、而不是土地权益。土地管理法定义了耕地，建设用地和未利用地。然后，其中没有任何关于土地权益的说明或定义。目前，这部法律仅仅为原所有者和租户制定了补偿条款。对土地权益定义和说明的缺乏，有效排除了对人们由土地权益带来的收益的依法补偿。d） 没有要求补偿的权利城市房屋拆迁管理条例中要求征收机关与被征收者共同达成一个补偿协议。被征收者可能不同意征收机关给予的补偿，但是，他们没有途径进行申诉。他们没有发起索赔合法权利，并在大多数情况下，必须接受有关机构所提供的补偿。这些人未能参与补偿协议的协商，他们甚至没有发起索赔的权利。这种权利的缺乏，同样影响了有效财产被部分征收的财产所有人。目前的法律里，没有为部分征

21、收提供明确的补偿条款。因为没有发起索赔的权利，所以我们不知道土地的持有人是否能够得到补偿。e） 市场价值评估存在的问题对于城市土地的征收，城市房屋拆迁管理条例允许符合条件的被征收者按照市场价值获得补偿。然而，法律对于市场价值并没有明确的定义。从另一方面看，法律允许有关人民政府确定市场价值评估的方法。这一规定赋予当局无限的灵活性，往往导致司法不公。例如，在2001年4月，南京市有一被征收家庭对低补偿金进行抗议，因为征收机构忽视了一个事实，即所收购的物业在繁忙市中心区。另一方面，即使机构采取行动正确，缺乏一个合法的市场价值的定义可能会造成这样的问题：征收机构可能要花费更多以补偿被征收人。由于没有按

22、市场价值补偿的明确定义，它可能会迫使征收机构支付有关物业由于非法使用而增加的价值，收购计划公布后的用途扩展，以及新的开发项目对其价值的附加。f） 非统一补偿标准&缺乏透明度土地管理法和城市房屋拆迁管理条例仅仅是构造了补偿原则的框架。具体的补偿细节和调整要由省、自治区、直辖市人民政府规定。由于每个机构都有自己考虑和目标，制定标准时，必然导致他们标准悬殊。即使是法律规定的补偿细节，差距仍然存在。例如土地管理法中规定的对被征收农民的补偿会高于大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例。目前尚不清楚为什么因为水利水电工程而被征收土地的农民会被区别对待。除了在补偿标准差距，有关当局极大的权力使得补偿标

23、准存在问题。在安徽省的马鞍市，现金补偿会被被征收的各方分摊，业权人得30%，使用者得70%。我们不知道为什么30/70这样的分配数被认为是合理。这个摊分比例严格应用是一个产生问题的可能性，因为它忽略了，财产业权的价值可能超过或低于30的份额。由于酌情决定权基础是不是透明的，它是很难了解有关标准的制定，而很容易导致腐败的蓬勃发展。5.对问题的解答 显然，目前的补偿法不能令人满意。上述问题是深远的，而不是相互排斥的。不过，可以很大程度地减少的问题，如果以下几个方面可以得到改进：a） 接受公平的补偿原则目前，中国的法律只允许，对耕地征收进行平均产值的补偿，对城市征地的补偿方式为市场价值补偿，现金补偿

24、和产权交易，同时补偿搬迁费和安置补助费。这些补偿方式与公平补偿原则不符，而且往往导致纠纷和社会动荡。中国加入世贸组织后，在国内存在很多外国投资，从外国投资者收购物业可能性将在今后几年增加。为了避免被国内和国外投资者索赔引起补偿纠纷，将公平补偿原则纳入中国的补偿法是必要的。这个原则一旦被采纳，它为中国当局的解决其不足之处铺平了道路。b） 引进统一的补偿标准为了解决非一致性补偿标准所造成的问题，目前多样的补偿原则，应进一步完善。虽然有关人民政府有权决定补偿的细节，法律需要要求他们坚持的主要原则。例如，1989年英联邦政府的土地征用法和新南威尔士州政府的土地征用法。在澳大利亚，补偿标准的基础的大原则

25、是“所有者价值”。例如，联邦政府的土地收购法和新南威尔士州政府的土地征用（合理条款补偿）法有相同的补偿主要原则。补偿款项包括：1） 被征用土地其土地权益的价值；2） 特殊价值（金融优势，除了市场价值附带申请人的所有权/使用的土地）;3） 遣散费（其他保留土地由于部分土地收购而损失的价值）;4） 精神损失（其他保留土地由于开展工程，征用土地上公众利益损失的价值）;5）6）7） 待添加的隐藏文字内容2间接财产损失；8） 抚慰金。这些款项被澳大利亚的法庭认为是公正的条件补偿。他们可能会给中国立法者的一些良好的建议，帮助中国推出基本补偿原则。c） 接受其他间接的财产损失相应的损失可能是一个庞大的数目。

26、有时被征收者的损失市场价值可能是一个小数目，但间接损失巨大。例如，假设被征收人是有一个租赁期尚余商业租户，征用土地，使他无法续订其租约。他必须要搬迁，搬迁后临时经营导致巨大损失和商誉的重大损失。根据目前中国补偿法律，仅应付由于在生产或经营停止导致的经济损失补偿。相应的被征收企业所有者将受到一个巨大的财务损失。为了避免不公正，法律应予修订，以让被征收人辩护，并接受所有直接的和合理的因收购导致的财政损失。d） 定义土地权益征用土地实际上是一个土地权益收购。然而，中国的补偿法并不认可这个概念。土地权益明示的缺乏，已经导致了对被征收者的不公和困境。加入WTO之后，中国有义务接受国际标准。为了避免因为补

27、偿法中缺乏对土地权益定义而引起的法律纠纷，应适当修订法律，建立土地权益的概念。还应该有一个明确的规定，允许任何人在土地权益（法律上或公正）获得补偿。e） 发起索赔的权利不赋予被征收者发起索赔的权利是不公平的。收购当局提供的补偿虽然未必是不合理的，被征收者不应被剥夺提交一个公平的解决索赔合法权利。应修改有关法律给被征收者索赔的权利。目前，现行法律不具有特殊价值的损失和由于部分征收而造成损失的补偿。特别价值是指由于被征收者的所有关系或使用而在市场价值之上的金融优势。部分征收指的是只有整体的一部分被当局征收。除了失去了没收的土地，被征收者也可能遇到由于遣散费和精神损失的价值损失。这必须要让上述受害者

28、拥有索赔的权利。f） 增加补偿的透明度为了解除缺乏透明度而造成的负面影响，有关当局必须让民众都能了解补偿评估的基本规定。被征收者，其他利害关系人，他们的专业代表应被允许查阅并获得有关当局的补偿规定的基本原则。6.总结中国的补偿原则有其与众不同的特点。例如，产权交换是主要的补偿方法，这符合社会主义国家的意识形态。然而，根据现行法律规定的其他方式的补偿都不属于公正的条件补偿。他们是为征收当局的便利而不是充分偿付被征收人民而编写的。现行补偿法最大的问题是不存在公正的条件补偿原则，有限的间接损失补偿，没有考虑土地权益，被征收人没有索赔的权利，市场价值没有准确的定义，没有统一的补偿标准，补偿标准缺乏透明

29、度。然而，这些问题并非不能解决。对于这些问题的建议已在前文中说明。真正的问题是政府没有决心对补偿法作出必要的修改。中国加入WTO之后，不得不提升其经济水平以迎合国际标准。在不远的将来，中国同样需要对补偿法作出必要的修正。最后，除了上述建议，应该有足够数量的独立律师，评估师帮助被征收者评估补偿金待遇和获得合理补偿金。目前，中国只有约30,000评估师服务1.2亿人，这样的服务明显是不足的。中国的独立律师数量尚不明了，情况应该与评估师相近。鉴于评估师和律师严重短缺，政府应采取必要措施，教育和培训更多律师和评估师，以协助和服务广大市民。【参考文献】1. Bi B.D., (1994), China

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