NGO在社区治理中的角色解析-陈华

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1、精选优质文档-倾情为你奉上第 6卷第 2期 2006年 4月湖 南 涉 外 经 济 学 院 学 报Journal of Hunan International Economics UniversityVol 16No 2Apr. 2006收稿日期 2005-09-19作者简介 陈 华 (1982- , 男 , 湖南常德人 , 湖南师范大学公共管理学院 2004级行政管理专业硕士研究生。NGO 在社区治理中的角色解析陈 华(湖南师范大学公共管理学院 , 湖南 长沙 摘 要 随着治理主体的多元化 , 非政府组 织 (NGO 在 社区治理中 正扮演着越 来越重要 的角色 。 文 章 试图通过讨论 N

2、GO 在社区治理中的角色 , 具体分析 NGO 在社区治理中面临的困境 , 阐述 NGO 的发展途径 。关键词 NGO; 社区治理 ; 政府Analyzing the Role of NGO in the Community GovernanceC HE N HuaAbstract:Along wi th the plurali sm of governing subject, non-governmental organizations (NGO become more and mord i mportant in communi ty governance. This paper atte

3、mpts to analyse the dilemma facing the NGO in community govemance by dis -cussing the role of NGO in communi ty governance and interpret the ways for NGO development. Key w ords:NGO; community governance; government随着市场经济的迅猛发展 , 中国面临着公共管 理模式的转变和治理结构的转型。 /政府失灵 0和 /市场失灵 0的窘境呼唤着治理主体的多元化 , 非 政府组织 (Non-g

4、overnmental Organizations, 简写为 NGO 作为治理主体之一 , 正扮演着日益重要的角 色 , 其在社区治理中的作用越来越得到重视 , 地位 日益凸显。一、 NGO 在社区治理中的角色中国的社区治理 是在全能政府失 灵及 /单位制 0解体的背景下开展的。随着政府职能的转变 , 企业社会职能的剥离 , /单位人 0逐渐转变为 /社 会人 0、 /社区人 0。社区从单纯的生活居住区 , 逐 步演变为具有多种功能、提供多种服务的社会共同 体。现代化进程中产生的诸多不稳定因素 , 使得社 区治理处于改革发展的风口浪尖。下岗职工、社会 保险、老龄人口保障等问题如果长期得不到解决

5、 , 社会弱势群体会普遍产生被剥离感 , 进而导致社会 冲突和合法性危机。在这种背景下 , 人们逐步认识到 , 社区治 理 不 再 仅 是 政 府 治 理 的范 畴 , 包 括 NGO 在内的一系列公共行为主体必须以多元的模 式承担起对社区治理的责任。改革 开 放 以 来 , 我国 NGO 稳 步 发 展。截 至 2004年底 , 全国共登记各类 NGO28万多个 , 其中 社会团体近 15万个 , 比上年增长 514%, 民办非企 业单位 1313万个 , 比上年增长 617%, 基金会 902个。 1另据国内专家学者的研究 , NG0还包括市场中介组织约 20万 , 未注册的 NGO 约

6、100多万 , 公益性事业单位约几百万。2依据 NGO 与政府的关系可以区分为自上而下 型和自下而上型两类 NGO 。前者主要 指那些由政 府扶植成立并直接或间接 受到政府支持、控制的 NGO; 后者主要指那些由民间人士自发成立并自主 开展活动的草 根型 NGO 。 NGO 主要致力于社区服 务和 管理 , 其基 本宗旨 是满 足社 区公 民的需 要。 NGO 的力量就在于它扮演着把家庭和社区与广阔3美国学者莱斯特 #萨拉蒙 (LesterM 1Salmon 认为 , NGO 通常具有 5个特性 , 即组织性、非政府性、非营利性、 自治性和志愿性。 4这些特性反应了 NGO 的根本特 质 ,

7、由此决定了它在社区治理中与政府和企业不同 的角色和地位。首先 , NGO 在提供非垄断 性公共产品时 具有 效率优势 。韦斯布罗德认为 , 正是由于政府和市场 在提供公共产品方面 的局限性 , 导致了 对于 NGO 的功能需求 , 这是 NGO 存在的主要原因。 5一般来 说 , 非垄 断性公 共产品 , 如教 育、卫生、社会 保 障、环境保护等 , 政府和 NGO 都可以提供。但是 , 政府很难摆脱官僚主义的积弊 , 往往对新的社会需 求和发展机会反应迟钝 , 同时政府官员缺乏降低成 本、增加产出的内在动力 , 这一切使政府工作效率 低下。而 NGO 则较少受到上述因素的制约 , 可以 对各

8、种需求做出迅速反应。 20世纪 70年代以来 , 新公共管理运动兴起 , 公共产品的供给出现由政府 向民间转移的趋势。在以 /小政府、大社会 0为目 标的政府职能转变过程中 , 大量公共管理职能社会 化 , 社区服务、社区管理的很多职能由 NGO 来承 担 , 有效地节约了行政成本。萨拉蒙把此称为 /第 三方管理 0(third-party government 。其次 , NGO 为公民参与社 区治理提供了 畅通 渠道 。社区治 理是一个基层政 府与公民互动 的过 程。公民的参与和合作 , 是社区治理取得成绩的基 础 , 是推动社区治理的根本动力。尤其是在我们这 样一个经济还不发 达、人力资

9、 源却相当充足 的国 家 , 依靠公民的广泛参与推动社区治理已成为现实 的选择。基层政府与公民的互动可以是直接的 , 但 更多情况下需要一个 中间环节来协调 , NGO 就是 这样一个中间环节。 NGO 在社区多元治理结 构中 为民主政治体系构筑起一个坚定的参与型公民文化 平台 , 它通过其现实的治理活动搭建起沟通政府与 公民的桥梁。一方面 , NGO 代 表自己组织成 员或 社会相关群体的利益和愿望 , 与民众关系密切 , 具 有有效的信息反馈系统 , 可以及时把民众对政府的 要求、建议、意见集中起来 , 输入给政府 , 既为政 府决策提高参考 , 又对政府行为构成一定的外部制 约 ; 另一

10、方面 , NGO 把政府的 政策意图和对 相关 问题的处理情况传达给民众 , 促进民众对政府政策 的理解与支持。 NGO 在这 一利益表达和利益 协调 过程中 , 促进了公民与政府的合作 , 拓展了公民参 与渠道 , 深化了 公民的参与意 识 , 促进了社 会整 合 , 有利于 扩 大 基 层 民 主 , 培 育 参与 性 的 公 民 文化。再次 , NGO 可以满足人们日益增长的多样化 、 个性化 、 多层次性的物质和精神生活需求 。现代社 会是多元社会 , 人们的兴趣、价值观、经济利益等 都高度多元化 , 社会也日益分化为不同的阶层以及 各种各样的利益集团 , 因此人们的需求也逐渐多元 化

11、。政府 要面向全体社 会成员 , 其行 为具有普遍 性 , 其服务应趋向于一致。这种社会需求和利益格 局的多元化趋势 , 使政府很难做出及时的反应 , 不 能满足数目巨大、种类繁多甚至彼此冲突的局部需 要。 NGO 的产生发展本身就是社会需 求和利益格 局多元化的结果 , 它体现了 /自由 0和 /多元化 0价值 , 它所追求的也正 是特定群体利 益要求的满 足。计划经济下的政府对一切大包大揽 , 社会供给 单一化、平均化 , 过去政府管不了、管不好、不该 管的许 多 事 情现 在 可 以交 给 社区 来 管 理 , 交 给 NGO 来管 理。社会多元 化、需求多元 化、管理多 元化、服 务

12、多 元 化 , NGO 因 此 日 益凸 显 它 的 重 要性。二、目前 NGO 在社区治理中的角 色困境NGO 的种 种特性和优势 , 表明它 们在社区治 理中具有巨大发展潜力。随着政府改革和市场经济 的推进 , NGO 越来越成为解决社区问 题时必不可 少的组织机制。但是 , 就 NGO 能够和应当发挥的 作用言 , 特别是和国外 NGO 的发展相比 , 和正在 兴起并日趋完善的市场经济的发展相比 , 和改革开 放中社会巨大变迁带来的需求相比 , 我国 NGO 的 发展是远远不够的。作为新生事物的 NGO 在社区 治理中还面临诸多现实困境。首先 , 对 NGO 认识不到位 , 限制了 NG

13、O 在社 区中的生存和发展 。今年全国 /两会 0期间 , 公益 时报记者对部分代表做了一次问卷调查 , 其中一个 问题 是 /你对 非政府组织了 解多少 ? 0, 在回收的 215份有效问卷中 , 仅有 22人回答为 /了解 0, 55人回答为 /基本了解 0, 87人回答为 /了解不多 0, 51人回答为 /没听说过 0。 6虽然这样的抽样调查 并不能完全代表公众对 NGO 的认识 , 但它至少从 一个侧面反映出目前 NGO 在我国的尴尬处境。尽 管我国有悠久的慈善、互助、侠义和民间结社的传统 , 但是今天的 NGO 却 似乎与 这样的历 史无缘 , 它们更像舶来品 , 在社区中尚处在相对

14、弱质和艰难 的创业时期。西方 NGO 的发展有着来自文化方面 的深厚积淀 , 包括与市场经济相适应的普遍的公民 意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神 等 , 而中国缺少这些方面的文化背景。同时 , 急剧 的社会转型过程中 , 旧的文化价值体系和伦理道德 观念受到巨大冲击 , 社会中原有的公益观念也变得 模糊 , 这使得 NGO 发展 所必不 可少的志 愿精神、 7随着市场经济 的深入发展 , 人们对 NGO 的认识从总体上有了转 变 , 但在思想上仍存在误差。有人仍把 NGO 看成 是党政机关的内部机构或代管机构 , 不少政府部门 把 NGO 看成是安置闲散人员的机构 , 而在实际中

15、大多数 NGO 仍处于附属地位 , 缺乏独立性。上述 的文化缺位和认识上的差距是当前影响 NGO 在社 区生存和发展的一个基本因素。其次 , NGO 与政府的 关系尚未定性 。 NGO 虽 然在社区治理中发挥 越来越重要的作用 , 但 NGO 与政府尚未形成有效的沟通渠道和交流机制 , 两者 的关系 协作和 分工 定位 , 仍然 需要 进一 步明晰。 NGO 的任务是找到一种同政府的 妥协办法 , 在得 到政府足够的法律和财政支持的同时又保留相当程 8政府与 NGO 作为社区治理 的两大主体 , 它们在社区治理中应该建立平等的协 作伙伴关系。然而 , 相当 一部分自上而 下的 NGO 由于本身

16、是从政府职能部门变过来的 , 或者是由政 府机构直接建立的 , 它们过分依赖于政府 , 其实依 旧是为政府的附属机构在发挥作用。同时 , 自古以 来国家对社会 /大一统 0思想传统的根深蒂固 , 一 贯把结社看成是结党营私 , 使民间自发产生的草根 型 NGO 的存在空间过于狭窄。草根型 NGO 一般都 为组织的活动划出明确的范围 , 不介入政治领域 , 不敢也不想 /越雷池一步 0。 /自然之友 0章程第五 条 规定 :/自然之支持中国政府、社会组织及个人 一切有利于环境保护及社会持续发展的政策、施和 活动 , 并愿与他们合作 ; 同时 , 根据条件 , 对与此 相悖的事监督、批评、揭露和呼

17、吁有关方面予以制 止。 0有一家国外的报纸曾经以 /中国绿党 0为标 题介绍 /自然之友 0, 会长梁从诫得知后 , 立即声 明 /中国的环保组织与西 方的 -绿 . 有本质的 区 别 , 我们不参与政治 , 不是政府的 -反对党 . , 也 不是所谓的 -压力集团 . , 不采用 -绿色和平组织 . 式的方式与政府对抗。 09再次 , NGO 在社区 治理中的制度 支持性资源 缺失 。尽管改革开放以来我国有关 NGO 的法律制 度从无到有地建立起来 , 基本上形成了一套体系 , 而且这些法律法规也为 NGO 的发展提供了必要的 支撑 , 但 是 法 律和 政 策 的滞 后 仍然 严 重 制约

18、 着 NGO 的发展。当前我国 NGO 登记管理体制的基本 特点 是 :门 槛 高 , 限 制 多 , 监 管 不 力。 010有 关 NGO 的双重管理体制、分 级管理原则、非竞争性 原则和限制分支原则 , 均遗留着计划经济体制下政 府对社 会 事 务管 理 的 痕迹 , 使 得大 多 数 草根 型 NGO 深陷 /合法化困境 0。如 /自然之友 0虽然经 过民政部门登记注册但无法人资格 , /北京地球村 0在工商部门注册为企业法人 , /绿色家园志愿者 0没能登 记 注 册。对 注 册 资金 的 要求 更 是 掐住 了 NGO 的咽喉。根据 5社会团体 登记管理条例 6和 5民办非企业单位

19、登记管理暂行条例 6, 成立一个全 国性社团至少需要 10万元资金 , 而地方性的和跨 行政区域的社会团体则需要 3万元以上的资金。没 钱不能注册 , 不注册就没人敢资助 , 很多 NGO 面 临注册和资金上的两难。同时 , 我国目前尚没有一 套系统地、可行地对 NGO 的税收政策 , 使得有关 公益事业的减免税待遇得 不到较好落实 , 缺乏对 NGO 培育的有效激励。而且 , NGO 一旦登记成立 , 除了统一的 /年检 0之外 , 几乎没有必要的评估和 社会监督机制制约 , 使得整个第三部门内部良莠不 齐 , 实际上损害了 NGO 的发展。第四 , NGO 自身能力普遍不 足 。能力 不足

20、主 要表现在两方面 :人才不足和经费不足。能力不足 的基本原因是人才不足 , 特别是具有创新能力的人 11自上而下 型 NGO 中的多数 工作人员来 自政府机构 , 他们在管理方式上带有浓厚的行政色 彩 , 缺 乏主 动 性、创 造 性 和 进 取 精 神。草 根 型 NGO 主要由好 心的业余工作者组成 , 强调志愿者 服务 , 往往不能提供有竞争力的待遇 , 使得它们很 难吸引专业人士加盟 , 这无疑影响了其活动效率。 从专家调查 情况看 , 我国 NGO 的专 职人员 较少 , 志愿者更为缺乏。以北京为例 , NGO 中的 817%没 有专职人员 , 3416%的 NG0专职人员规模 在

21、 1 4人之间 , 5518%的 NG0没有志愿人员。 12经费不足是一个相当普遍和非常严峻的问题 ,是 目 前我 国 NGO 发展 的 最大 障碍。相 当一 部 分 NGO 处在严重资金不足的状况下 , 无法开展 正常 活动 , 不得不首 先为生存而挣 扎。根据清华 大学 NGO 研究所 2000年对全国社 团组织的 抽样调查 , /缺乏资金 0被列在它们面临的诸多困难之首。 13一般而言 , NG0的资金来源于政府的资助、企业的 支持、公众的捐赠和海外的援助。但是 , 政府的资 助只限于那些自上而下型 NG0, 企业的支持也主要 按政府意图投向了上述 NG0。广大草根型 NG0的 经济来源

22、完全依靠体制外资源 , 特别是国外大型基 金会、公益 组织的捐款和 资助。截至到 1999年 9月 30日 , /自然之友 0所得资助共计 25216万元人 民币 , 其中收取的会员费为 719万元 , 其余全部是 社会各界的 捐款 , 而国 外基金会 的资金有 132万 元 , 约占总数的 52%。 14目前我国能够获得公众捐 赠和海外资助 的 NG0一般集中在大都市 , 尤其在 北京 , 大多数 NG0要找到捐款非常困难。我国的 公益捐款人均不到一块钱 , 美国人均为 460美元 , 美国的个人捐款占 GDP 的 211%, 我国只占 GDP 的 0101%。 15培育社会的公益意识仍然任

23、重道远。 三、 NGO 在 社 区 治 理 中 的 发 展 途径在发展中国 家 , 非政府组 织仍处在边缘 , 但 是 , 他们相当成功地创造了对话的环境 , 以唤醒人 们对国内和国际范围内的各种各样的社会问题的觉 察。 16我国的社区治理需要 NGO 发挥更大的作用 , 必须加快 NGO 在社区中的发展。首先 , 培育有利于 NGO 发展的社会氛围 政府应从观念上重视 NGO 的发展。随 着改革 开放的逐渐深入 , 包括经济领域和社会领域在内的 /私域 0, 政府已逐步放手 , 不再直接控制 , 但是 , /公域 0仍然受到严格控制 , 宪法规定的公民的自 由结社权利仍未完全实现。这就要求政

24、府从观念上 重视 NGO 的发展 , 科学把握与 NGO 的关系。社区 治理需要各种社会组 织的共同参与 , NGO 的 作用 应该引起政府 高度重视。 2004年 , 政府发出 鼓励 NGO 发展的信号 :有关民 间组织的作用和发 展目 标被鲜明地写入党的文件中 , 年底 , 540个来自各 地的 NGO 被表彰。可以说我国对 NGO 已完成了一 次观念突破 , NGO 已获得了社会 的广泛认同 , 令 人欣喜。培育对 NGO 的社区公民认同。公民认同是公 民社会发展的根本动力 , 爱德华 #希尔斯指出公民 认同既是一种态度 , 也是一种行为模式 , 它同时兼 具个人性、地区或集团性、 /整

25、体性 0三种特质。 17公民认同在社区层面上表现为社区公民对社区的关 心程度、情感认同与心理归属、社区生活满意度和 社区事物的参与程度等几个方面。 NGO 要在社区 治理中发挥更大作用 , 必须争取广泛的公民认同 , 从而获得有效的社会基础 , 赢得广阔的生存空间。 公民认 同 可 以通 过 公 众舆 论 而形 成 , 在 培育 对 NGO 的社区公民认同过程中要格外重视新闻媒体 的作用。 1995年北京世界 妇女大会之前 , 我国媒 体对 NGO 的报道较少 , 近年来 , 媒体报道频率急 剧增加。特别是一些发 行量很大、很 有影响的媒 体 , 如 5南方周末 6、 5三联生活周刊 6等频频

26、报道 NGO 及其活动 , 使人们对 NGO 有了一个全面、正 确的认识 , 培育了广泛的公民认同。其次 , 培育 NGO 与政府在社区治理中的伙伴 合作关系正确处理 NGO 与政府的关系 , 必须科学界定 政府与 NGO 的社区治理边界 , 从而使两者关系建 立在坚实的基础上。界定政府与 NGO 的社区治理 边界 , 必须借助法律体系和制度设计 , 来明晰双方 在社区治理中的权利、责任与义务 , 合理分工 , 建 立制度化的沟通渠道和交流机制。当政府和 NGO 作为合作伙伴 , 协调一致地投身社区治理时 , 能有 效拓展社区功能 , 整合社区资源 , 完善社区治理 , 更好地满足社区公民日益

27、多元化的需要。再次 , 加强制度环境建设加强法律政策环境的建设。我国的立法思想正 在实现由管理公众向保障公民权利的方向转变 , 法 律朝着更 加民主、人道、理性 的方 向发 展。 NGO 在社区治理中需要良好的法律环境的支撑 , 有必要 制定和出台中国的非政府组织基本法 , 建立相对独 立和有职有权的 NGO 管理体制 , 变 /限制型管理 0为 /监督和服务型管理 018政府要加强对 NGO 的培育。目前 , NGO 在社 区中的发 展处于初始阶 段 , 还非常弱 小 , 很不完 善 , 独立性与自立能力都不强。政府应坚持 /扶上 马、 送一程 0的 方针 , 帮助 NGO 进行 能力建 设

28、 , 建立以政府采购为中心的财政支持体系 , 通过优惠 税制激励 NGO 的发展。第四 , 加强 NGO 的自身能力建设NGO 要加强 人力资源的开 发和建设。当 今社 会处于知识经济时代 , 人力资源已经成为最重要的 战略资源。拥有一支高素质、有活力、精明能干的 人力资源是 NGO 在社区中有效实现社区治理目标 的 根本保证。 /自然之友 0的成功与其本身的精英 性有很大关系 , 其创始人梁从诫先生是名门之后 , 著名历史学家 , 全国政协委员 , 有着广泛的社会关 系资源 , 其他主要成员和志愿者的文化素质和公民 意识都很高。与此类似 , 由茅于轼等著名经济学家 创办的天则经济研究所的成功

29、也很大程度上归因于 其 精 英性。 NGO 应当 形成 一整 套人 力资 源开发、 配置、使用和管理的工作机制 , 增强组织凝聚力和 对优秀人才的吸引力 , 提高成员专业素质 , 为社区 治理提供有效的人力支持。中国 NGO 发展必须结 束法制滞后、改革迟钝造成的整体平庸 , 少数冒尖 的 /英雄时代 0, 走上有法可依 , 政府和公民社会 共同参与 , 形成合作关系 , 实现 NGO 内部有效治 理的 /制度时代 0。 19NGO 要加强内部管理。 NGO 要明确自己 的使 命和服务对象 , 树立以人为本的理念 , 合法运作 , 强化组织自律 , 建立民主的管理机制 , 提高组织公 信力。同

30、时 , 适应现代社会信息化、民主化的发展 趋势 , 形成民 主的管理风格和 充满活力的工 作团 队 , 保持独立 性 , 充分发 挥组织潜力 , 提高组 织 效率。NGO 要加强 与企业的合作 交流。现代企 业文 化把建立新型社区、投资社会公益事业列入重要内 容。企业和 NGO 之间关系不是恩主与受主的关系 , 而是更多地融入到合作伙伴关系上 , 在建立人类美 好社区和文明社会的共同使命中得到新的发展。 20 NGO 与企业加强合 作和交流 , 可 以实现双赢。一 方面 NGO 可以通过合作获得资金支持 , 另一方面 企业可以提高自身的美誉度和竞争力。同时 , 诸如 行业协会之类的 NGO 对

31、企业的生存和发展有着重 要意义。 2002年 , 当欧盟宣布 对我国打火机 进行 反倾销调查后 , 温州烟具协会奋起应对 , 组织 /中 国民间第一团 0前往欧洲各国 /游说 0抵制 , 最终 获胜。参考文献 :1民政部 1二 OO 四年民政事业发展统计公报 DB1中国 NPO 服务网 , 2005-04-0812NPO信息中心 1NPO 能力建设与国际经验 C1北京 :华夏出版社 , 2003131816费尔南多 , 赫斯顿 , 何增科 1国家 、 市场 和公民社会之间的非政府组织 A1公民社会与 第三 部 门 C1北 京 :社会 科 学 文 献 出 版 社 , 200014莱斯特 #M 1

32、萨拉蒙 1全球公民社会 非营利部 门视野 M1北京 :社会科学文献出版社 , 20021 5田凯 1西方非营利组织理论述评 J1中国行政管 理 , 2003, (6 16王 志利 1非 政府 组 织在 我 国所 处 的尴 尬 环境 DB1中国 NPO 服务网 , 2005-05-1917贾西津 1治理结构转型与 NGO 的角色 DB1制 度分析与公共政策网 , 2004-08-0219孙志祥 1/双重管理 0体制下的民间组织 J1中国 软科学 , 2001, (7 110王名 , 贾西津 1关于中国 NGO 法律政策的若干 问题 J1清华 大学 学报 (哲 学社 会科 学版 , 2003, (

33、1 111王名 1非营利组织管理概论 M1北京 :中国人 民大学出版社 12邓国胜 1中国非政府组织发展的新环境 DB1中国 NPO 服务网 , 2004-10-14113邓国胜 , 王名 1中国 NGO 问卷调查的初步分析 A1中 国 NGO 研究 , 2001 以 个案为 中心 C1联合国区域发展中心 , 清华大学 NGO 研 究所 , 2001114孙志祥 1北京市民间组织个案研究 DB1中国 NPO 服务网 , 2004-10-14115窦丽 丽 1NGO 如何解 决资 金难 题 DB1中国 NPO 服务网 , 2005-05-26117爱德华 #希尔斯 1市民社会的美德 A1邓正来 1国家与市民社会 C1北京 :中央编译出版社 , 1999118王名 1清华 NGO 研究的观点和展望 J1中国行 政管理 12003, (3 119徐永光 1从 /英雄时代 0到 /制度时代 0 中国 NPO 治理的现状与展望 DB1中国 NPO 服务 网 , 2005-04-13120毕监武 1社团革命 M1济南 :山东人民出版社 , 20031专心-专注-专业