公共政策学案例

《公共政策学案例》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共政策学案例（7页珍藏版）》请在装配图网上搜索。

1、公共政策学案例库案例1 深圳市政府的“行政三分制”作为新一轮政府改革的试点城市，深圳市即将在全国率先试行“行政三分制”，对政府部门进行撤并和调整，设置若干个决策局、执行局和1个监察局。深圳市市长介绍说：“决策局只有决策权而没有执行权，而执行局只有执行权没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。” 据深圳改革试点方案的起草人之一、深圳大学的一位公共行政学教授介绍说，在“行政三分制”框架下，深圳的每个决策局将设立两类咨询机构：一是服务于决策局长的咨询机构；二是制的局长权力的咨询机构，它可以劝告、修改甚至否定决策局的决定，由非政府官员组成，其组织形式可以是委员会、中心、审议会等。第一类咨

2、询机构在政策运行过程中主要承担信息子系统的作用，其主要职责是为决策局长做出正确的决策提供信息服务。第二类咨询机构主要发挥咨询子系统的作用，对决策局长制定政策的科学性进行“把脉”。它与决策局的关系是一个“谋” 与“断” 的关系。决策局本身则是一个决断系统，负责政策的制定，并承担相应的政策风险，有利于克服人们常见的“拍脑袋”决策方式。决策局下分设不同的执行局，将决策局制定的政策方案转化为政策现实。决策局与执行局之间的关系将由原来的命令与执行关系改变为合同关系，二者通过签订绩效合同被联系在一起。我们以前的决策有点像黄河水，经常发生“断流” 现象、一项政策制定出来，执行得怎么样？获得了什么样的效果？没

3、有人给出一个准确的说法。因为我们没有建立起完善的政策监控系统，结果通常是子上有政策、下有对策”，很多好的政策得不到很好地执行。设置监督局有三大好处：（1）可以监督决策是否合法、科学。监督局首先是对决策局的监督，即监督决策局的决策是否经过了合法的程序、科学的论证，这就改变了过去决策中的随意性和隐蔽性，让决策成为开放式的公共政策运行。（2）可以监督政策是否得到忠实执行。光有好的政策不行，还需要执行好政策的人。监督局发挥监控子系统的作用，可以避免执行局“上有政策、下有对策”，防止“政策断流”、“政策贪污” 等现象发生。（3）可以检验政策的正确性。政策总是在一定的政策环境下运行的，而政策环境不是一成不

4、变的。一旦政策不符合政策环境，就必须尽快修正政策。政策监控子系统就好像温度计一样，要随时能感受气温的变化。总之，深圳市政府的改革方案是在努力重建一套科学完备的政策运行系统，使得政策得以科学地制定、忠实地执行、及时地得到监控，从而得到及时、客现、准确的反馈、评估和改善。案例2决策三峡 兴建长江三峡水利枢纽工程的设想是由孙中山先生于1919年首次提出来的，20世纪3040年代，国民政府曾两次进行勘察测量并提出初步计划报告。新中国成立后，党和国家领导人多次将三峡工程建设提上政府议程，并组织全国各个领域的专家进行可行性研究论证。1992年4月3 8日，七届全国人大五次会议通过了关于兴建长江三峡工程的决

5、议。至此，三峡工程决策过程画上了圆满的句号。从最初提出到具体实施，三峡工程决策历经70年之久，一方面是高度复杂的政策环境对党和政府决策的影响和制约，另一方面则是党和政府为造福我国人民和子孙后代而采取的审慎决策行动。（1）长江是我国最大的河流，长江流域水资源极为丰富，约占全国的13，年均径流量约1万亿立方米，水力资源可开发量占全国的53。其中，重庆至宜昌区段的长江三峡总长66o公里，水位落差120米，地质条件好，是建设水利枢纽工程的理想地段。这是三峡工程决策面临的地理自然环境。（2）长江流域面积180万平方公里，约占全国陆地总面积的19，养育着全国近13的人口。农业总产值占全国的40，在我国经济

6、建设中占有十分重要的地位。但是，长江流域水旱灾害分布很广，尤以中下游平原地区洪涝灾害最为严重，给国家经济和人民生命安全造成巨大影响。兴建三峡工程能够从根本上解决长江中下游平原的安全，成为各项治理措施中的关键工程。长江中下游是我国的经济重心，但能源、电力供应长期短缺，靠北煤南运，运输压力很大，三峡水电站年发电量84o亿度，对缓解长江流域能源供应紧张状况和减轻煤炭供应和运输压力具有重要意义。此外，三峡工程还可使川江航道下水单向年通过能力提高到5000万吨，降低航运成本3537。三峡工程还可增加中下游枯水期流量，有利南水北调，以及灌溉、水产、旅游、库区养殖等效益。这是三峡工程决策面临的经济环境。（3

7、）三峡工程是迄今为止世界上最大的水利枢纽工程，规模巨大，技术要求高，涉及面广。社会各界人士、各方面专家、广大群众对于在诸如建与不建、如何兴建、兴建时机、国力负担、经济上是否合理、技术上是否可行、如何解决战时防护、对生态环境影响等重大政策问题上，都有许多不同的意见。这是三峡决策面临的政治法制环境和社会文化环境。所有这些客观环境经过研究论证，就聚集成为决策者的工作环境。案例3 怎样搞好乘车秩序? 我国大中城市每天需乘公共汽车的上班族，一提起公交秩序就一脑门子官司。不用提吵架、生气、丢东西，单是那份拥挤就让人不能忍受。汽车一进站，人们一窝蜂地拥上前去；为抢一个座位，好像什么都不顾了；经常会有上上不去

8、、下下不来的尴尬局面；更可气的是，年轻力壮的棒小伙儿占着老弱病残的专座死不动窝。是什么原因造成目前这样一种局面呢?是老百姓的问题，还是管理者的问题?是老百姓的素质低，还是管理者的素质低?是管理不到位，该管的没有管，还是措施不得力，想管却管不好?是硬件问题，还是软件问题?是实体性基础设施不足，还是管理制度不健全?如果发现不了真正的原因，那么治理良策又从何谈起?案例4 节日燃放鞭炮的事例分析自改革开放以来，中国的爆竹业伴随着社会经济的日益发展和人民生活水平的不断提高而得到空前的发展，一步步走向繁荣。到20世纪90年代初期，全国大中规模的烟花爆竹生产厂家已超过1万家，但产品仍供不应求，市场潜力很大。

9、在这种情况下，个人开办的鞭炮厂和家庭式鞭炮作坊雨后春笋般发展起来。由于生产技术不过关，安全措施不到位，运输管理不严格，产品质量低劣，导致生产环节、运输环节和消费环节重大安全事故频频，惨剧不断发生，给人民的生命和财产造成极大的伤亡和损失。 以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这项习俗已逐渐变化成为一个社会问题。据1987年的统计，因燃放鞭炮，除夕夜致伤到医院就诊的有251人，到初五，增加到1 027人。其中伤了眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警208起，到初三增至391起，直接经济损失上百万元。仅初一零点至1点，在燃放鞭炮最集中的这段时间，发生火警104起，平均每35秒就发生1起。看来这项

10、传统习俗所造成的社会危害越来越大，已经渐渐发展到非常严重的地步，因此引起北京市政府决策层的高度重视。案例5 公共事务决策的一个有趣案例2005年02月07日第一财经日报报道：2004年年初，惠州市公共汽车公司提出提价申请，称由于车辆、设备、油料价格上涨，以及近年来企业运营成本大幅增加，加上政策性亏损无法得到补偿等因素，企业收不抵支，正常的公益服务保障和企业生存受到影响。惠州市物价局对公汽公司3年来的经营成本进行审核，出具了结论书，并组织召开了价格听证会，就该提价初审方案进行听证,大部分参加听证会的人员基本上都认同了公共汽车公司的调价理由。随后票价调整的初步方案提交给惠州市政府常务会议讨论。惠州

11、市政府随即正式向市人大常委会提出了关于提请审议惠州市区公共汽车票价调整方案的议案。市人大常委会主任会议建议市政府让审计介入。然而惠州市审计局的审计报告披露：长期以来，惠州市公共汽车公司实行“一企两制”的运营模式，将盈利水平一般或亏损的公交线路交由该公司统一经营，而营业额和盈利水平较高的多条线路则以职工集资的方式进行经营，并隐瞒经营收入，夸大运营成本。同时，审计报告对完善全市公交线路经营机制提出了合理化分析后认为，若惠州市公共汽车公司收回全部线路，统一经营，按提交审议的调价方案调高票价后，2005年利润率将高达45.61%。当然，公共汽车公司的调价方案就此搁浅。然而这个故事却引发了人们对公共事务

12、决策的深思。公共汽车公司使用公共资源，从事公共服务，其决策影响社会公众。就惠州这个故事而言，价格决策由物价局“审核”合情合理。物价局不但审核其经营成本，还召开听证会，也不算敷衍塞责。但却给一个不合理的决策开了绿灯，问题何在？判断一项决策，原则上有两步：首先，该决策依赖的前提是否真实、确切；其次，该决策的预计后果是否可接受。惠州物价局在第一步就搞错了。物价局是计划经济时代沿袭下来的部门，从网上查到的十几个地方物价局的职能看，主要集中在物价的行政执法领域，判断公司经营的盈亏非其所长，而这正是审计局的专长。由此看来，对一项公共事务决策建议，首先应由独立的专业机构核实（注意，不是“审核”）其前提；然后

13、才有条件判断决策建议本身的合理性。前一个环节的核心是保障相关专业机构的独立性，保障其不被挟持与收买；后一个环节的核心是利益相关人均有平等的权利了解情况，发表意见，而主持作判断者应处于中立地位。至于惠州市公共汽车公司玩的“猫腻”，本质上是“公仆”盗窃“主人”的财产，属司法范畴，恐怕就不那么有趣了。科学时报2005年3月17日 一版案例6 孙志刚事件孙志刚，男，1976年生，湖北黄冈人，2001年武汉科技学院艺术系艺术设计专业毕业，2003年春节后来到广州，案前任职于广州市达奇服装公司。3月17日：孙志刚因无暂住证在广州街头被带至广州天河区黄村街派出所；3月18日：孙志刚被黄村街派出所送往广州收容

14、遣送中转站；3月20日：救治站宣布孙志刚不治死亡；4月18日：尸检结果表明, 孙志刚死前72小时曾遭毒打；4月25日：南方都市报刊登一大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死一文；5月14日：华中科技大学法学院俞江、许志永两位法学博士以中国公民的名义，向全国人大常委会上书，建议对城市流浪乞讨人员收容遣送办法进行违宪审查。5月23日：我国著名法学专家贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波联合上书全国人大常委会，提请就孙志刚案及收容遣送制度实施状况依照宪法启动特别调查程序；6月9日：广州市中级人民法院就孙志刚被故意伤害致死案做出一审判决，主犯乔燕琴被判处死刑；6月20日：国务院总理温家宝签署国务院第381

15、号令，公布施行城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，该办法自2003年8月1日起施行。1982年5月12日国务院发布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法同时废止。7月21日：国务院民政部门发布城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则，自2003 年8月1日起施行。孙志刚事件的处理直接导致了我国在流浪游乞人员管理上的政策变迁案例7 消费券的发放某市为应对金融危机影响，进一步刺激居民消费，促进经济平稳发展，计划拿出一部分财政资金，向当地居民发放消费券，有以下几种方案：向本市所有常住人口发放每人100元的消费券；向本市中小学生和离退休人员发放每人200元的消费券；针对本市低收入人群发放每人200元

16、的消费券；假如你是该市民政部门负责人，请对以上三种方案提出自己的意见，并说明理由。案例8 医改新方案的制定备受关注的医改新方案正在加快酝酿中。由于存在广泛而激烈的争论，医改最终方案迟迟未能露面。2007年1月，由卫生部主导制订的一份以政府承担公共卫生及全民基本医疗、政府财政投入主导卫生事业为基本思路的医改新方案初稿，经媒体披露后引发来自各界的争论和质疑。在这种情况下，为集思广益、保证方案科学性和合理性，医改协调小组决定委托独立、平行的6家海内外研究机构参与制定医改方案。这6个研究机构分别是政府背景的国务院发展研究中心，两所高校北京大学、复旦大学，同时包括三家海外独立机构世界银行、世界卫生组织，

17、以及知名的国际咨询机构麦肯锡。医改协调小组的用意是希望通过这种开放的工作方式来提高决策方案的科学性和民主性。医改协调小组最终将会在综合比较这6个备选方案的基础上，推出具有最广泛共识和操作性的医改新方案。在委托6家海内外机构提供备选方案的同时，由卫生部和发改委牵头组建的14部委医改协调小组为协调各方意见，还分设了四个医改专题，由不同的部委分工负责研究。这四个专题是：卫生管理和服务实施(卫生部和发改委牵头研究)、筹资投入机制(财政部和发改委负责)、医疗保障体系建构包括城市基本医疗保险、农村合作医疗和医疗救助(劳动和社会保障部和卫生部负责)、药品流通和监督/监测机制改革(国家药监局和发改委负责)。根

18、据这四个医改专题分头调研后拿出政策建议。案例9 从首都机场的“滞后”说起1999年11月，首都机场新的候机楼投入使用，设计容量为旅客年吞吐量2700万人次，这一时间定位是2005年。然而，“时间定位”刚过一半，搭乘国际航空公司航班的乘客又在值机柜台前排起了长队，办理登机牌需50多分钟。机场人士透露，预计今年全年旅客年吞吐量将达到、并很可能超过2700万人次。耗费巨资建设的首都国际机场，投入仅两年多，即陷入滞后，步入老态。这是不是意味着我们又要再进行改造成重修？去年5月，因一座大型综合性的立体交通枢纽要“拔地而起”，刚建成一年多的北京西直门立交桥不得不进行“功能性改造”。这一改造，又是10亿元。

19、一条道路、一座建筑，不是过家家，怎能说不行就不行、说拆就拆呢？我们的一些部门，应该在战略上更多些前瞻性、在测算上更多些可靠性、在制度上更多些完整性，让国家有限的资金和人民的血汗钱一分一厘都落在实处，别打了水漂，让人心痛啊！（工人日报2002.2.6 董最文）案例10 规划计划预算制度(PPBS)理性途径凭借其逻辑而拥有许多追随者。然而，正如PPBS案例所表明的那样，理性决策直接明了的逻辑在现实中存在相当大的变动，而且，系统分析实施过程中存在的障碍可能会导致其最终失败。1961年，国防部长罗伯特麦克纳马拉（Robert McNamala）在五角大楼里推介使用了PPBS。这项方法分三个步骤：(1)

20、规划。高层官员制定国防活动的五年战略；(2)计划。将战略转化为对国防部的需要的具体说明，包括应在何时购买何种武器系统；(3)预算。将计划转变为每个年度的预算要求，其基本思路就是要将年度预算过程与长期计划相挂钩，而不是与随意性要求相联系。而且，每个分支机构都要根据规划而不是单位编制来制定预算。如五角大楼会确定国家的战略要求是否需要喷气式战斗机，如果需要的话，那它要具备什么性能。而在预算方面，麦克纳马拉希望规划预算能够通过减少机构间为其特有的武器系统而进行的竞争来压低开支。约翰逊总统对国防部所取得的成效甚为满意。1965年，他将PPBS推广到几乎所有的联邦非军事部门和机构，每个机构都要以计划的形式

21、向预算局（Bureau of the Budget，现在的行政管理与预算局：the Office of Management and Budget）提交预算。规划预算要有大量的论证资料，这些资料包括“所有相关的结果、费用、资金需要”以及“解决问题的各种途径所需成本和收益”。此外，各个机构还要为未来计划和资金要求拟定一个五年规划。然而，这些规划往往是“冗长的愿望清单，列明了机构在没有被施加财政约束的情况下想在他们的计划上所做的投入”。PPBS文件和机构实际计划之间的联系往往很模糊。同时，由于国会仍沿袭旧的方式来操作拔款程序，PPBS与国会决议间的联系实际上也很模糊。 PPBS没有对总统及国会的预

22、算决议加以结合和改进，反而创建了自己的文案工作领域，PPBS最终不堪重负而失败。1971年6月，当行政管理与预算局停止要求各机构将常规预算申请同PPBS文件一起上交时，联邦政府的PPBS也就宣告终结了。从其最初的目标来看，PPBS是个失败的例子，它未能改变政府计划的基础，也未能真正把预算政府的投入和它的产出联系起来。在尝试过该方法的外国政府和几乎所有的州及地方政府中，其结果都是相似的。PPBS的失败部分归因于预算者无法应付该制度在分析上的负担，从根本上讲，它的失败是因为设计上存在明显缺陷：PPBS没有根据它要运作的组织环境来设计。首先，PPBS的设计者将国会排除在外，而且PPBS的实施者“拒绝

23、向国会透露依据PPBS所做的研究和有关信息（可是）缺少这种信息，国会甚至连针对项目进展提出恰当问题的能力都受到严重削弱”。其次，虽然PPBS仅是行政机关的一种工具，但甚至连这种有限的环境因素也被忽略掉了。PPBS实施者对如何化解行政抵制准备不足，任何创新都会招致这样的抵制，但PPBS实施者似乎对许多其他政府官员显得相当傲慢。PPBS的实施使下层组织非常不安，因为PPBS看起来要夺走他们的权力(权力被集中到机构负责人和预算局手中)，使分析工作从深谙政策领域的机构人员手里转移到那些擅长量化却不熟悉政策领域的PPBS技术人员手中，同时它要求大量文件报告却对决策无任何可见的影响力。然而，PPBS仍具有

24、相当大的成效。它把大量能干的分析者引入政府，其中的许多人仍在为政府效力。19它使许多高层官员和职业公务员熟悉了一种论述问题的新风格：强调解释目标、形成实现目标的各种途径以及在适当的时候使成本收益量化。现在，制定项目成本的多年规划已成为国会预算程序中的例行部份。此外，五角大楼现在仍积极地实施一项修正过的PPBS。国防部官员继续制定长期规划，将这些规划转变为具体计划，然后再形成预算。这一过程的运作方式因行政方面的差异而有相当大的区别。共和党政府倾向于授予各个机构更多权力，而民主党政府则将权力更多地收归于国防部长身上。尽管PPBS持续存在，但结果却仍令人失望。原助理国防部长劳伦斯J科伯（Lawrence J. Korb）认为在里根时期，高层官员采取PPBS“促使国防部的合理预算近乎崩溃，并助长了对国家一致性的进一步破坏。事实上，当1987年末温伯格（Weinberger）离开五角大厦的时候，预算程序正近乎一片混乱”。科布认为，国防部的规划对“预算程序几乎毫无影响”，规划会议的参与人数过多以致根本无法作出有意义的决策，而前期的决策从来不会促成最终预算决策的形成。（选自费斯勒和凯特尔的行政过程的政治一书）