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1、简论安全生产社会中介服务机构的形成与管理1 前言公共安全是关系人民生命安全、社会稳定发展以及国家和个人财产安全的一件大事，在社会生活和经济发展 中具有非常重要的地位和作用。在现实生活中，我国的公共安全状况，与世界发达国家相比存在非常大的差 距，其中安全生产领域尤其如此。客观上，随着人们物质生活水平的不断提高，人民主体意识的不断加强， 公共安全问题也越来越成为人们的公共需求。搞好公共安全管理，应该从两方面着手。第一，建立“大公共安全理念”。打破以往对公共安全的局限认识，扩大公共安全概念的内涵和外延。第二，建立起公共安全社会化网络体系。公共安全作为一个公共产品，要打破二元结构，即公共安全产品，也未
2、必由政府一家独揽。例如，现在公共基础设施建设问题，很多高速公路以前完全是政府的事情，而现在已经有民间资本介入。现在公共安全需要政府、企业、公民依照各自的优势，通过共同协作来完成一个社会化的网络体系。所以，我国的安全生产需要动员政府、社会、企业、个人等各个层次的广泛参与。政府与市场分别代表两种资源配置的方式，就传统的政府配置资源这一方式而言，随着社会事务的日益复杂 化，政府已无力再提供充足的公共产品以满足社会的需求，政府面临着力量不足的困境。全能政府时代政府 对社会事务全面的过于细致的管理和干预，导致政府越位、缺位、错位现象突出，但同时政府应该履行的职 责又没有履行好，最终导致高昂的行政成本和公
3、共行政的低效率。另外，一个无所不包的、将治理伸向社会各领域的政府，由于其权力过大，不可避免地限制人的权利和自由，阻止社会进步，同时亦会滋生寻租等腐败行为，这一切都会导致“政府失灵”。而我国现阶段政府社会管理职能还没有建立和完善起来，随着社会的发展，传统的以“全能控制”手段进行社会管理手段显然不能适应社会发展的需求，存在不断弱化的倾向。随着市场经济的发展，在某种程度上对上述问题给出了答案。因为经济的发展推动财富向社会分散，社会结构与利益日益多元化，资源的重新分配就必然导致权力的流散。这样，一个介于政治国家与市场体系之间的层次 第三部门 开始崛起。第三部门（社会团体）充分发挥民间与社会的丰富资源及
4、其自主性和创造性，承担了越来越多原来应该由政府部门履行的诸如环境保护、消除贫困、发展基础教育、满足社会多元化需求以及关注弱势群体等公共服务职能，弥补政府提供公共产品的不足，防止公共服务的官僚化。在中国的市场经济逐渐成熟的过程中，随着经济的发展，民间主体意识和社会团体的力量的崛起，同时伴随 着政府治理的变革及与之相应的职能的变迁，对第三部门的培育将成为中国市民社会发展的重要一环。就中 国的安全生产管理体制而言，通过对第三部门和市场的培育，以推动安全生产工作的进展，显得尤其重要。近两年，随着安全生产法的颁布和实施，我国安全生产中介市场发展迅速，作为第三方力量参与到安全生产工作中来，越来越显示出其蕴
5、含的力量和广阔的前景。这些机构从事咨询、评价、评审、培训、考核、认证、检验、检测及注册等技术性服务活动，为我国安全生产工作作出了重要贡献。当今中国正从传统社会向现代社会转型，我国的政治统治正从人治走向法治，政府管理亦从“全能型 ”向 “有限型 ”转变，在政府资源有限，政府权力日益收缩和下放的今天，如何动员社会力量广泛参与安全生产事务以弥补政府资源的不足，是政府行政改革必须面对的现实问题。笔者就此将从理论上和实践操作上进行相应的探讨。2 安全生产中介服务力量发展及其与相关部门的关系安全生产是一个涉及政府综合监管，政府专门监督，行业自律，行业管理，社会中介服务机构检查，检验和评价，企业自身管理，公
6、众参与等众多部门众多主体的系统工程，目前我国所提倡的“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作思路就是这种系统工程的集中体现。在全国政府职能变迁和机构改革的要求下，对相应社会团体的培育成为一项紧迫的任务。在此方面，全国已 有众多省份的社会中介服务机构的建设取得了一定的成绩，如一些沿海省份成立了相应的安全协会以及专门 从事安全生产评价、咨询、特种作业培训等安全生产服务的中介公司。这些中介机构与政府、其他社会团体、 企业的关系如下图所示：政府层次包括综合性安全监管（一般是安全生产监督管理局）和部门专业性的监管机构；社会团体层次包括劳动保护学会、安全生产
7、监督管理协会等，安全生产中介服务机构则包括专门以此为业的法人公司，同时也应该将传统的安全科学研究所、安全事务所等纳入其中。这样，政府从具体的管理及经济事务活动中退位，在安全管理工作方面政府正从传统的直接管理向间接管理转变，还职能于市场机制。即政府主要侧重于制定和完善安全生产政策、法律、法规以及对危及人员安全的重大项目进行前置审查；促进中介机构的形成和发展；指导规范和协调中介机构的健康成长；对企业执行国家安全生产法律法规的情况进行监督检查，以构建一个 完善的法制环境。在政府与市场之间派生的相关的社会团体，则作为沟通政府与企业的渠道，一方面辅助政府机构制定安 全生产方面法律法规，另一方面承接一部分
8、政府职能转变的功能，对企业安全进行行业监控。由于这种监控 是非传统的行政监督，故而可以降低企业对政府进行 寻租”的可能性。依法培育或成立的民间组织或社团，虽然主要受到社会团体法规的制约，但现阶段在具体的运行中具有 很强的行政依托性，甚至具备一定的准行政机关”和 事业单位”的身份，不具备完全自主的社会化身份。在业务上，社会团体承接了大量政府职能转变的功能，如负责注册安全主任的年审、执业资格认定、继续教育 等，同时，从事安全生产中介服务的机构必须接受安全行业协会的自律性管理。现阶段，作为一个综合性的社团组织，其业务日益受到某种程度的威胁”。例如，在其传统的业务领域,它如何面对其他专业性协会的呼声，
9、政府又应该授予它怎样的权力等。另外，作为行业协会，最终要面临的 是市场，要树立其威信，稳定其地位，它应该获取一定的权力和职能去推动行业内部自律与协调。因此，它 亟待明确自身所将要和能够扮演的角色，这离不开政府的支持与其他行业协会的合作。另外，随着市场经济主体的急剧增加，从事经济活动的主体种类的日益多元化，对企业安全事务的管理 仅仅依靠政府有限的资源已经无法应对经济的发展，所以，大力培植从事安全生产服务的中介公司已成燃眉 之急。当前，全国从事安全生产社会中介组织有近千家，这些中介服务公司的经营范畴广泛，如为企业及社 会提供安全管理、安全技术、安全法律方面的咨询服务，对工程建设项目进行安全预评价以及运行过程中的 定期和阶段性的评价、对危险化学晶的生产、存储、运输进行专项安全评价，对矿山等的开采进行安全预评 价和现状评价，举办安全知识讲座、为企业举办安全知识和技能培训等。这些安全生产中介公司一方面引进 市场运行机制，直接面向企业和市场，保证为企业提供迅捷和专业化的服务；另一方面，中介公司诸如协助 政府加强安全生产的基础性工作，为政府审查批准安全生产事项以及有效加强安全生产监督管理提供技术支 持的活动与服务，延伸了政府的职能，客观上有助于政府职能的精简以及政府服务的专业化水准。
简论安全生产社会中介服务机构的形成与管理
