珠海市国有资产经营管理三级架构管理体制研究

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1、. . . . 目 录第一章 市国有资产管理的历史沿革和现状第一节 市国有资产管理体制的历史沿革第二节 市国有资产管理体制的现状和特点一、 三位一体的国有产权代表者二、 国有资产授权运营主体三、 行使法人财产权的市场经营主体第二章 我国国有资产管理体制的发展和现状第一节 我国国有资产管理的历史沿革一、 以经营责任制为主线的国有资本管理变迁二、 以产权改革为主线的管理体制变迁第二节 我国国有资产管理的模式探索一、 分权管理模式二、 沪深三级架构模式三、 国模式探索的启示第三章 国外国有资产管理体制和其经验启示第一节 国外国有资本监管和营运体系一、 宏观层次议会和政府对国有企业的监管二、 中观层次

2、国有控股公司的运营三、 微观层次国有企业的领导体制和公司治理结构 第二节 国外国有企业的产权改革一、 改革的起因二、 改革的方式第三节 国外国有资本管理经验的启示一、 调整国有经济布局和优化国有企业产权结构二、 建立规的激励与监督相结合的企业治理结构三、 关于国有资本运营主体问题第四章 市国有资产管理方式的进步和创新第一节 市国有资产管理的有效实践一、 积极推进国有企业产权多元化。二、 推动了一大批中小国企的产权退出三、 年薪制的实施和期股制的探索第二节 市国有资产管理体制的创新一、 “三位一体”的国有资本管理机构二、 “三级架构”的国有资产运营体制三、 强调国有资产的“经营”概念四、 按照“

3、三公”原则推进产权交易市场化第三节 市国有资产管理的理论进展一、 建立了适应国有资产管理战略措施的资产管理体制二、 从经营“国有企业”到经营“国有资本”的观念转变第五章 市国有资产管理体制的发展第一节 目前市国有资产三级架构的定位分析一、 国经局的定位分析二、 资产经营公司的定位分析三、 经营层企业的定位分析第二节 市国有资产管理体制发展方向一、 第一级：国有产权代表的国经局二、 第二级：授权经营的企业集团三、 第三级：面向市场的产品经营企业第三节 市国有资产管理体制发展的意义一、 提高国有资产管理体制的效率二、 优化国有企业的产权结构三、 利于国有资源的有效配置第一章 市国有资产管理的历史沿

4、革和现状第一节 市国有资产管理体制的历史沿革市国有资产统一管理始于1996年3月成立的国有资产管理局。 国有资产管理局的前身是隶属于财政局的市投资管理公司。 1996年3月，根据市委、市政府关于印发市级党政机构改革方案实施意见的通知以与1997年7月15日市政府召开关于市财政局、国资局两局分设与市投资管理公司移交的会议，市国有资产管理局正式成立。1996年8月6日正式启用新印章“市国有资产管理局”。市统一的国有资产管理体制开始形成。1999年4月，市国有资产经营管理局正式成立，随后与中共市委企业工作委员会、市企业董事管理局组成三块牌子一套人马的联合办公形式，才形成目前的“三位一体国经局”（以后

5、简称国经局）体制。这种体制是根据“管人、管事、管资产”相结合的原则建立的。国经局依法行使对市属经营性国有资产和集体资产统一管理监督和运营的职权。国经局成立后立即把全市所有的国有企业都纳入四家资产经营公司和三家独立授权公司统一管理，从而形成“四加三”的中间管理层；全市国有企业在“四加三”下形成第三层。至此市国有资本的三级管理架构形成。这四家资产经营公司分别为：市功业控股（以工业企业为主），市正邦资产经营（以交通企业为主），市兴城控股（以城建企业为主），市投资管理（以三产企业为主）。三家独立授权公司分别为：市珠光集团控股（以进出口企业为主），市农业集团公司（以农牧企业为主），市旅游集团公司（以旅游

6、企业为主）。第二节 市国有资产管理体制的现状和特点一、 国经局：三位一体的产权代表地位1999年成立的国经局，把全市的所有经营性国有资产集中起来管理，把管资产和管人结合起来，避免了以前管人和管事分离的弊病。这种三位一体的机构，既有政府的行政职能又有企业产权代表的经营职能，集政府行政权和所有者产权于一身。这种管人管事统一和两种权力统一的机构注定会成为一个强势机构。如果把国经局和一个产权投资公司相比，除了投资收益权外，国经局拥有投资公司拥有的其它所有权力；并且国经局还拥有任何企业都不可能有的政府行政权。二、 资产经营公司：国有产权授权营运主体地位市在国经局下设立的四家资产经营公司对企业中的国有产权

7、直接进行产权经营和管理。但这四家资产经营公司并不是真正的公司，它既没有投资权也没有收益权，四家资产经营公司的开支和费用由国经局按人头拨付。除了市管的十家企业和市属一类企业，它有所辖企业经营班子任免权和企业资产管理权。如果市管和市属一类企业归属于这四家资产经营公司，将出现管人和管事的脱节，其结果就是管不了人也就管不了事。由于这四家资产经营公司的职权和国经局的职权重复，但确受国经局的交叉管理，其职权的发挥必定受到限制。问题是，既然资产经营公司的职权和国经局相似，多一层管理机构就会拉长委托和管理链条，导致效率降低和管理混乱。四家资产经营公司实际上就变成了国经局的派出机构，其行政职能比较突出，权力弱势

8、。这种局面是和国经局的强势地位有密切关系。国经局在成立的时候，为了统一全市的国有资产管理，扫除既得利益者的阻力，强势也是必要的。这种历史原因促成的强势一旦形成就很难改变，而这种强势必然会导致中间层资产经营公司的定位设想无法实现。资产经营公司实际上就成了虚设。关于3家授权投资主体公司，它们虽然不需要国经局拨付经费但它们靠收起下属公司管理费的收入形式来维持运作。它们也并不完全是规的集团公司的运营方式。它们也有相当一部分职能和资产经营公司一样，比如有一部分授权管理的企业，但这些企业从效率来讲直接归国经局管理更恰当。三、 第三层企业：行使法人财产权企业这一层是行使法人财产权的经营实体，是直接面对市场的

9、产品经营者。对于企业来讲，自然不希望有职责重复的多个“婆婆”。这会使企业不知所从，降低工作效率，严重的会贻误商机。国有资产管理架构是为企业服务的，企业的良好发展才是资产管理架构设置的宗旨。第二章 我国国有资产管理体制的发展和现状第一节 我国国有资产管理的历史沿革 我国国有资产管理和改革从大的方面来讲主要分为两个阶段，一个是改革开放后的1979年到1997年，这个阶段的主要是以落实经营责任制为主线，其特点是回避国有企业的产权改革，是“先画圈后在圈运行”的方式；第二个阶段是1997年党的十五大至今，特点是开始面对绕不过去的产权改革，先是“抓大放小”，到了1999年底的十五届四中全会上确定了要调整国

10、有经济的战略布局和国有经济要“有进有退”，才比较明确地指出了国有企业产权改革的方向。一、 以经营责任制为主线的国有资产管理变迁第一阶段(19791984年)，扩大企业自主权的改革。1979年开始的经济体制改革，是以“扩权”、“让利”为突破口展开的。国务院颁布了扩大企业自主权的“十条”和“十四条”规定。以后，国务院先后批转了关于国营企业实行利润留成的规定、国营工业企业利润留成试行办法、关于国营工业企业实行利润留成和盈亏包干的若干规定，开始试行企业基金、各种形式的利润留成和盈利包干办法。1983年初在全国试行“利改税”的第一步改革，1984年l0月又进行了“利改税”的第二步改革，以此规国家与企业之

11、间的利益分配关系。在投资体制方面，1979年国务院批转了基本建设贷款试行条例，规定了基本建设的投资由国家财政拨款改为银行贷款；1983年又改革了流动资金的管理体制，国有制企业流动资金由银行统一管理，并试行以企业流动资金的使用状况来发放贷款的新办法；国有企业对国有资产的无偿占有和使用改为有偿使用，通过利改税增加企业留利，这就从企业外部加强了压力；在企业生产经营上，逐步缩小了指令性计划和实物调拨计划，从而推动企业面向市场。第二阶段(19841988年)，两权分离、政企分开，实行承包责任制的改革。1984年10月，党的十二届三中全会通过了关于经济体制改革的决定。这个决定提出了“社会主义经济是在公有制

12、基础上的有计划的商品经济”的科学论断：并指出：“根据马克思主义的理论和社会主义的实际，所有权和经营权是可以适当分开的”，还阐明了“企业有权选择灵活多样的经营方式”和“政企职责分开”的原则。决定开创了国有资产管理体制改革的新局面。从此，我国出现了以“两权分离”为改革目的的多种经营方式，如租赁经营责任制、承包经营责任制、资产经营责任制等。经过试点，到1987年冬季我国80以上的大中型国有制企业实行了公司形式的承包经营责任制。“承包制”的推行是国有资产管理由“国有国营”改为“国有承包经营”的关键一步。对社会生产力的发展和搞活企业起到了重要的作用。第三阶段(19881997年)，转换企业经营机制，全面

13、试点改革阶段。1988年9月，国家国有资产管理局的正式组建，标志着我国国有资产管理体制改革进入了一个新的阶段。国务院明确规定：“企业财产属于全民所有，即国家所有，国务院代表国家行使国有财产的所有权。”“财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有者的管理职能”。从此，国有资产管理部门专职进行国有产权管理，从市场取向改革思路出发，展开清产核资、资产评估、产权登记、股份制试点和组建企业集团，改革由此发展到一个以市场经济理论为指导，全面试点改革阶段。其一，清产核资试点改革。当时，我国国营企业多达136万个，分布在全国各行各业，量多面广，是国民经济的主导力量。由于生产经营和管理方面等多种原因，许多企业不

14、同程度地存在资产经营状况不清、管理混乱、闲置浪费、被侵占流失和损失等问题。如果不与时组织清产核资，揭露矛盾，加以处理，就不利于促进企业加强管理，实行企业经营机制的转换，也无法科学地考核企业资产经营的实绩。其过程是1992年试点，l994年全面展开，在1995年基本结束。其二，产权登记试点改革和普遍推广。1990年底，国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局联合发布了国有资产产权登记管理办法(试行)；要求各地区、各部门结合实际，组织试行。1991年底全国已有18个省、自治区、直辖市试行了产权登记工作。其三，企业集团国有资产授权经营试点改革。根据国务院批转的关于选择一批大型企业集团进行试点的

15、指示，国家计委、国家体改委、国务院生产办和国家国有资产管理局等部门从1991年起着手研究和组织在部分企业集团进行国有资产授权经营试点的工作，并以国家国有资产管理局为主拟定授权办法。第一批试点的企业集团确定为7个，它们是：第一汽车制造厂、东风汽车联营公司、重型汽车公司、电器集闭、华北电力集团、渤海化工集团和中国五金矿产进出口总公司。其四，国有企业股份制改造试点改革。根据几年来股份制试点实践与国际经验，发展股份制企业不仅有利于筹集社会资金发展生产建设，而且也有利于促进资产的优化组合和企业经营机制的转换，实现政企职责分开，所有权和经营权相分离的改革，但是必须进一步加强法制建设，规股份制试点工作的进行

16、。为此。在全国掀起股份热的同时，1992年国家国有资产管理局又参与了国家体改委牵头拟发的股份制试点企业规意见，并相应制发了股份制试点企业国有资产管理暂行规定，对股份制试点中国有股的分类、设立和审批程序、股权代表的委派和管理，股权收益收取和管理等问题逐一做出具体规定。二、 以产权改革为主线的管理体制第一阶段：“抓大放小”阶段1997年的中国共产党十五大在阐述国有企业的整体改革思路时明确指出，要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。国有小企业一般具有企业规模较小、竞争程度高、企业面临的市场需求变化快、企业所处产业的重要性程度低、传统上政府对其控制的力度低等特征。小企

17、业的优势就在于它经营灵活，能对快速变化的市场需求做出灵敏与时的反应。“抓大放小”标志着多年来一直回避的产权改革有了松动。可以看的出来中央走出这一步还是谨慎的，因为只是先允许在小型国有企业进行产权改革，小企业可以试探着淡出国有产权。中央做出这个决定也是有点迫不得已，因为国有企业经过近20年的改革，一直无法解决其固有的弊病，占有全社会2/3经济资源的国有企业，却只有全社会1/3的产出，这种低效率一直没有很好的解决办法。第二阶段：国有经济有进有退阶段 1999年的十五届四中全会应该是里程碑式的会议。全会通过的关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定在思想观念上有重大的突破。它提出的国有经济战略改组的

18、概念，也指明改组的方式是国有经济有进有退。在决定中它明确了国有经济进的围：将国家需要控制的行业规定为四个，即涉与国家安全的行业、自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业以与支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这就为进行国有经济有进有退的调整指明了“进”和“退”的方向。这实际上是十五大后为“抓大放小”做理论上的完善。抓大放小实际上是一个策略上的提法，是产权改革的一个试探性步骤，因为它在理论上是站不住的， “抓大”的目的是什么？如果“抓大”是为了更好地管理国有企业，小企业为什么就该“放”呢？“放小”的目的是“放活”还是放弃？如果“放小”能使小企业更好地发展，有什么理由不“放大”呢？若“放小

19、”就是放弃，则明显存在对小企业的歧视。十五届四中全会没有回避国有大中型企业的改革，全会不但重申了十五大“放活小型国有企业”的方针、而且将放开的围扩大到中型国有企业。将占国有企业总量百分之九十以上、目前大部分处于困境的中小企业放开搞活了，不但能够为各级政府卸下巨大的包袱，还将为我国工商产业增加大批生力军。第二节 我国国有资本管理的模式探索一、 分权管理模式1998年 ,伴随着国务院机构改革中国家国有资产管理局的撤并 ,在我国国有资本管理体制改革的进程中 ,展示出一种不同于以往实践的模式。这种模式是我国目前大多数省市所运行的体制，它也为欧洲的一些市场经济国家所采用。由于这种模式是由政府各部门分别行

20、使不同的权力,我们将这种模式简称为“分权管理模式”。“分权管理模式”将国有资产的出资者所有权分由不同的政府部门行使 ,取消专司国有资本所有权代理职能的机构；由作为社会经济管理部门的财政部 (地方财政厅局 )兼司国有资本金基础管理职能；由同样作为社会经济管理部门的经贸委行使对国有企业的监督和管理职能；由人事部和大型企业工委负责国有企业主要经营者的任免与考核；由新设立的稽查特派员公署派出稽查特派员 ,负责对国有企业的财务检查和监督。二、 沪深三级架构模式 和资产家底不同，一个是老工业城市，一个是新兴工业城市，但在国有资产管理体制改革上却都大胆试验，走在了全国前列。沪深两城市部成立了国资委，采取三级

21、管理模式，但在做法上却大不一样。1. 模式（如图所示）XX市国有资产管理委员会市国资委办公室几个国有资产经营公司若干国有资产管理公司少数特大型、大一型企业和集团企业企业企业是一座它工业城市，国有企业由于历史原因，欠帐多、包袱重。因此在改革方法上突出了一个“稳”宇。在推行国有资产三级管理模式时，改革的着力点放在中间资产经营层的转体上，即将政府原主管局转体为资产投资控股公司(专搞资产经营)和资产经营控股公司(既搞资产经营又搞生产经营)，然后再补齐两头，上层组建国资委(先虚后实)，下层落实生产企业法人财产权。以此来实现三个转变，即从实物形态的管理为主向价值形态管理为主转变；从静态管理为主向动态管理为

22、主转变，从“两权合一”(管理权、资产管理权)的条条管理为主向分层次的专职管理为主转变。国有资产管理体制的显著特点是初步做到二个分离：一是政府的社会经济管理职能和资产管理职能分离。政资分开不是政府不管国有资产，而是职能要分开，政府组织专门机构管资产；二是在资产管理中，实行资产的行政管理与资产运营分离。政府通过授权的市一级国有 资产控股公司和经营控股公司专司国有资产经营，实现资产管理与运营分离；三是在资产运营中、国有资产产权与企业法人财产权分离。国有资产管理体制改革，经过几年的实际运转进展顺利。主要效果是：国有资产管理从组织上得到了加强，落到实处；政策法规开始启动，并在实践中不断完善；资产纽带关系

23、和经营意识不断强化。国有资产保值增值任务通过指标考核付诸实施。但也存在一些问题，由于国资委虚设，由国资办行使国资委职能，在董事、经理任命上不能做到管人与管资产统一，委托代理的激励与约束不足；中间层转体公司过多，国有资产分布面过广，管理分散；资产经营公司对收益的支配也存在一些问题，总体收效并小大。2. 模式（如图所示）XX市国有资产管理委员会市国资委办公室市投资管理公司市物资总公司市建设集团控股公司企业企业企业企业企业是一个新兴工业城市，又处在改革开放第一线的经济特区，新政府机构本来就很精干，没有包袱。工业、交通、商贸均无主管部门，国有资产存量管理少，主要任务是增量投资。因此在进行国有资产管理体

24、制改革时，阻力小，起点高，力度大，一步到位。从1987年7月全国第一家国有资产专门管理机构市投资管理公司的成立，到1992年9月市政府领导下的国有资产管理委员会的诞生逐步形成了完善的国有资产管理体制“三级授权经营制”。第一级：市政府授权给市国有资产管理委员会，对全市国有经营性资产、非经营性资产、资源性资产共1018亿元进行宏观上统一的管理与监督。它由市政府的主要官员与各类经济类局、办、委的负责人组成。第二级：市国有资产管理委员会授权给若干市级国有资产经营公司，专司市属经营性国有资产的经营管理。这类具有法人资格和企业性质的市级公司运用市属企业上缴的一定比例的税后利润，通过投资、控股、参股、产权交

25、易等多种行为管理国有企业，从而确定其国有资产委托人的经济身份。目前市已有三家竞争性市级国有资产投资主体，即市投资管理公司、市建设集团、市物资总公司。中间资产经营公司个数少是一大特点。第三级：市级国有资产经营公司授权给国有企业，具体地进行各类产业的经营活动，实现国有资产保值与增值计划，从而确立了国有企业法人的代理人经济身份。三、 国模式探索的启示1. 关于政企分开 从和的实践来看 ,实行三级授权经营虽然在一定程度上可以实现政企分开 ,明晰产权 ,但是尚无法彻底解决国有企业承担的一些社会性职能。就政企关系而言 ,国有资产管理委员会的构成决定了其仍然具有双重身份 ,缺乏独立性。因此 ,在这样的国有资

26、产管理体制下 ,完全的政企分开是不可能的。而全国大部分省市实行的“分权管理模式”也同样不能解决政企分开问题。由于国有资本的特殊性，政企分开的努力只能解决在一定围的不同分开程度，想完全解决国有和国有控股企业的政企分开是不可能的。具体到市的三级架构体制中，如果想通过这个管理体制的设立就可以解决政企分开问题的想法是不现实的，我们应该把国有资本管理体制的重点放在实现国有资本管理的战略措施上，放在国有企业的产权改革和优化上。只有通过产权改革，才有可能最终真正实现政企分开。2. 关于集中与分权管理和模式把以前分别有各个局分管的国有企业统一管理起来，解决了长期形成的条条管理和企业部门所有的弊病；分权管理模式

27、和以前的条条管理部门所有的管理方式有本质的区别。它们都很好的解决了国有企业部门化的问题。它们的出别在于管理的集中和管理的分权。模式（模式在一定程度上）实现了管事和管人的统一，而分权模式则是管事和管人的分离。从效果来看都各有利弊，这主要看各地的具体情况而定。第三章 国外国有资本管理体制和其经验启示第一节 国外国有资本监管和营运体系的比较二次世界大战后，主要是欧洲国家出于对30年代经济危机以与危机连带战争的恐惧，在政府调控经济的理论引导下，创办了一批国有企业。虽然在20世纪80年代开始，以英国撒切尔夫人推动私有化为标志，欧洲普遍开展了大规模的私有化运动；但在战后到70年代这一时期欧洲等国的国有资本

28、管理方式还是有一定的参考意义。一、 宏观层次议会和政府对国有企业的监管国有资本监管和运营体系在宏观层次上是指国家议会和政府对国有企业的监管方式。从国外的情况看，大体可分为四类。第类，议会与政府分工、分权监管方式，以德国、英国、美国、日本为代表。下面以德国和英国的国有企业监管模式为例说明。 德国政府与议会分权监管比较典型。德国政府主要是通过财政部来管理国有企业，它拥有多项监管权力：聘任监事会人员，批准董事会人选；供给资金，批准建立或购买新工厂、新公司；给国有企业制定经济发展目标，给董事会制定业务规则；通过监事会监察企业发展状况。德国政府对企业实行“开放式的管理”是大特色。如德国发明了监事会制度。

29、监事会人选包括政府高级官员、银行家、私人企业经理、学术界人士，法律规定监事会中还有一定比例的职工代表。德国企业的监事会是公司的决策机构，有很大的权力(有权任命董事会主席和董事并监督董事会的工作)，政府不能向监事会成员发布指示。德国联邦议院设有预算委员会，它下面设置的帐目委员会对国企有很大的监督权力。帐目委员会可以直接审查全资国有企业的帐目，也可以通过政府主管部门提交的文件来间接掌握国家参与制企业的状况，并针对国有企业的问题向议院提交报告。 英国政府和议会也实行分权监管。英国政府对国有企业的管理以主管部门为主，主管部门与财政部相结合。主管部长有权任免所属企业的董事人员(包括任命正、副董事长和董事

30、；企业正、副董事长的年薪由主管部大臣商定)，有权决定企业的经营方向。财政部则通过财政预算来确定对企业的投资拨款，监督财政拨款使用情况，并有权对董事会成员的薪金、企业发行股票等问题提出建议。政府阁下面还设有若干个专门委员会(由各部门成员组成)，讨论有关国有企业的重大决策，将议案提交阁批准。英国是议会制国家，议会有很大的立法、监督权力。议会对国有企业的管理主要是通过立法来进行。国有企业的建立、改组、废除与非国有化等重大事项要由议会通过专门法令来决定(法令本身就明确了所设立企业的机构、职责和权力)。由议会委托并授权各主管部大臣管理国有企业，主管部大臣依法向议会负责。议会要经常听取企业的年度报告，审查

31、企业的帐目，监督国有企业的经营情况。议会下设财政、文官事务、公共会计等方面的事务委员会，也要审议国有企业的相关事宜，检查政府各经济部门所承诺的措施落实情况，定期或不定期向议会提交书面汇报。可以说，英国管理企业的特点是“法治管理”。第二类，政府持别设置超部门管理机构，专门管理国有企业。如意大利、印度等国。意大利国有企业可分为两大类。一类是国有全资公司(如交通、邮政、市政、电力等部门的各类公司)，由政府相应的主管部门管理。另一类是“国家参与制企业”(主要是制造业的国有投资、控股公司)，它是意大利国有企业的主要形式，占国有企业投资的六成以上。为了管理国家参与制企业，意大利政府专门设立了国家参与部。其

32、职能是：主管参与制企业的人事安排。组织职工培训，修订企业章程；审批企业的预算和决算，监督企业的生产经营活动；批准参与制企业的合并、合作、股份转让、收购其他企业或出售下属企业；审核企业计划，协调企业间的科学研究和技术开发，以与与欧共体的关系。此外，政府还设立了两个以总理为首，由国家参与部长、预算和经济计划部长、国库部长与工商部长等有关部长参加的常设部际委员会（一个是经济计划部际委员会，一个是工业政策部际委员会）。凡涉与国家参与制企业的一些重大问题，由这个委员会进行讨论、协调，最后形成总理令，公布执行。财政部设有国有企业局专管国有企业财务问题。由于意大利的国家控股公司和部门的企业集团公司在国民经济

33、中占举足轻重的地位。政府对这些国家级的企业十分重视，控制也很多。在人事方面，企业的正、副董事长由国家参与部长提名、经阁会议通过，由总统任命。总经理与总会计师等几名高层管理专家，由董事长提名、经董事会通过，由总理任命。第三类，政府多个部门分工共管国有企业。如国、巴西等国家。 国国有经济在国民经济中占有相当的分量。国有企业分为部属企业、公营公司、联合股份公司和混合公司四类，由政府综合部门与企业主管部门分工共管。综合部门有投资控制委员会、经济计划院、审计检查委员会等，主管部门有工商部、交通部、能源部等。投资控制委员会负责制定国有企业投资方案，评估投资效果。经济计划院负责制订经济发展计划和国家预算，统

34、计企业经营状况，进行项目评估。审计委员会负责对大型国有企业进行定期审计(资金使用效果、债务状况等)。主管部门负责对企业董事会成员和总裁的聘用(董事会成员由政府和消费者代表、专家学者等企业外人上组成，只管重大决策，不管日常经营)。另外还有一个超部门的“经营绩效评估委贝会”(由经济计划院长、有关部门的部长和若干个人委员组成)负责制订对公营企业的调控政策，确立企业管理目标，评估企业经营状况，决定对公营企业的奖惩。每年的评估工作由各方面专业人员组成的“绩效评估特别专家团”进行。实行绩效评估制度是国政府管理国有企业的特色。第四类，政府一个部门管理为主，其他部门参与管理。如新加坡、瑞典等国。新加坡是利用中

35、间机构监管和运营国有资本的最成功的典型。国有经济在新加坡占有举足轻重的地位。其监管模式是：政府领导中间机构(若干法定机构和控股公司)，中间机构代表所有者监管国有企业(称国连公司)。 新加坡政府一股只掌握中间机构和第一层国连公司的人事权，即在财政部设置一个“董事咨询与委任会议”，由财政部长担任主席，成员包括政府主管公务员的首长、各控股公司的董事长和财政部高级常任秘书。由这个会议挑选和任免各控股公司董事会的全部成员，从而保证控股公司执行国家政策。控股公司下属的第一层国连公司的董事会人选也须报请董事咨询与委任会议备案。除财政部外，其他政府部门一般不直接干预企业的资产运营或生产经营活动。 中间机构是受

36、国家委托全权代表所有者的机构。分两类：一类是法定机构，如经济发展局、港务局、公共水务局、电信局、新加坡广播局等。这类机构按议会的专门立法建立和运作，由政府主管部提供创立资金和必要的流动资金。各法定机构既是独立的经济法人，又带有一定的行政色彩，专门法规规定了它们的投资领域(主要在基础设施和社会服务领域)和经营围，还要上交部分利润，并承担一定的社会职能。如营造富有吸引力的投资环境，引导市场竞争，为公众利益服务，创造良好的市场环境等。另一类是政府控股公司，如新加坡政府投资、新加坡科技控股公司、国家发展部控股等。这些控股公司依据公司法成立和运作，完全由政府投资，并代表政府对众多的国连公司进行参股和控股

37、。这些公司以盈利为主要目的，追求投资回报率，同时灵活运用资金手段支持政府的经济政策，其投资领域不受限制。二、 中观层次国有控股公司的运营国有资本监管和运营体系在中观层次上是指介于国家和国有企业之间的资产经营组织形式国有控股公司（也称国有资产经营公司）。国有控股公司在国外有关国家资产运营体系中普遍存在(意大利和新加坡最为典型)，根据形成原因与其主要职能作用的不同，大致可分为如下三种类型： (1)生产经营型国有控股公司。这类控股公司是国有企业在经营发展过程过购买其他公司股票而形成的，其目的在于扩大经营围，开拓经营领域，形成具有强大竞争实力的企业集团。如法国有几十个国有企业集团。 (2)管理型国有控

38、股公司。这类公司主要是充当政府机构与企业之间的中间媒介，执行着管理众多国家参与企业的职能，以减少国家直接拥有企业的数量和政府直接负担的资产经营事务。如瑞典的国家控股公司、意大利的工业复兴公司。(3)投资型国有控股公司。这类公司是政府为了实现某政策目标(如对增量资产的控管)而建立的。其目的是通过购买私有企业股票，提供信贷等方式来挽救衰落企业，进行工业重组或实现其他政策目标。如比利时国家投资公司、英国的国家企业局、意大利的工业管理和控股公司。作为一种国有资本的经营组织形式，国有控股公司与一般国有企业不同的最大特点在于它所从事的是资本的股票经营，而不是资本的企业经营。因此，在国家运用国有资产干预社会

39、经济活动方面，它比国有企业这一组织形式具有更大的灵活性。三、 微观层次国有企业的领导体制和公司治理结构 1.国有企业的领导体制目前，国外国有企业在领导体制方面，普遍实行的是董事会领导下的经理责任制。董事会的主要作用是充当政府与企业之间实行两权分离的媒介，以“缓冲”政府主管部门对企业日常生产、经营活动的干预。2公司治理结构公司制是各国企业的主要组织形式。公司治理结构是指确保企业长期战略目标和计划得以确立，以与整个管理机构能够按部就班地实现这些目标和计划的一种组织制度安排。由于各国经济发展水平、历史过程、文化传统、地理环境各有差异，所以各国公司治理结构的具体形式不尽一样，下面以美、日、德为例介绍三

40、种典型的公司治理结构。 (1)美国公司的股权极为分散，全国直接和间接持股人数约占美国总人口的60，单个股东的持股量很少，对股东大会很不热心。美国的公司大多实行董事会领导厂的总经理负责制。不设监事会，但在董事会中设有一个高级主管委员会(主要由外部董事构成，多是审计和会计方面的专家)，负责日常监督事务。原属于董事会的日常经营管理权在向经理人员转移。在这种情况下，对经理人员的控制主要是通过激励机制和约束机制来实现的。激励机制包括使经营者的收入与经营绩效挂钩，给经理人员足够高的报酬和本公司的股票期权。(2)以日本企业为代表的法人资本主义，这种模式的关键在于其独特约股权结构。日本公司中法人股东占绝对优势

41、(70以上），法人持股大部分是有业务往来的企业之间以与企业与银行之间的相互交叉持股，持股的目的不是为了投资收益，而是为了维系彼此之间的合作关系和长期稳定的交易关系。在这种情况下就形成了一种相互控制、以资产关系为纽带的企业集团。在这个集团中，社长(即公司的代表董事)会和总经理会实际上就是大股东会，它的意见在各集团企业的股东大会上当然居主导地位。如果企业集团的某个公司经营绩效差或经营不力，这种大股东会就会意见致地罢免经营者。但法人股东之间自然形成的相互关照、又互不干涉日常经营的默契使经营者获得很大的自主权，企业经营的大政方针基本上由经营者独立制定，董事会和监事会成员大部分也出高层管理人员兼任，而股

42、东大会则形同虚设。(3)德国公司治理机构是典型的“三会”制度，实行权力机构、监督机构和执行机构分立，各行其责，相互制约。股东大会是公司的权力机构。其权责是选举监事会成员，修改公司章程，决定公司解体。监事会是公司股东，职工利益的代表机构和监督机构，其权责是任免董事，监督董事会的经营活动，对重大的经营战略作决策，审核公司的资产和财务，认为在必要时召开股东大会。德国公司监事会的职权与美国、日本公司的董事会相似。第二节 国外国有企业的产权改革一、 改革的起因 进入70年代末，国外同有企业纷纷陷入困境，主要表现为： (1)国有企业效益低下，亏损严重；（2）由于国有企业的一切经营费用国家包下来，大面积的国

43、有企业亏损加重了国家的财政负担；(3)国有企业缺乏独立的经营自主权，常常不适当地被政府作为实施经济政策的工具；(4)政府管理僵化，限制了企业竞争，使国有企业缺少活力；(5)国有企业缺乏利润追求，很难实现国有资产的保值增值。这是一些共性问题，因为它们不是仅仅出现在从些国家，而是在各国的国有企业中普遍存在，且日益严重，引起了各国政府的高度重视，迫使各国不得不对国有资本管理体制进行改革二、 改革的方式为了摆脱困境，各国政府都先后采取了一系列的改革措施，主要归纳为三条：(1)以国有企业私有化为主，特别是竞争性行业的国有企业几乎都实施了私有化；(2)打破国有在某些行业的垄断地位，对一些过去认为是自然垄断

44、的行业也开始引入竞争机制，允许私人企业竞争，如电信、铁路、煤气行业等；(3)对国有企业下放权力，减少行政干预。通过改革原来效益不好的企业普遍都提高了效益。第三节 国外国有资本管理经验的启示外国由于历史和国情不同，对国有资本的管理、监督和运营方式不尽一样，就是同国家在不同的历史时期因执政的方针、政策不同，也有很大差异。我国的经济以公有制为基础，国有经济比重很大，国有企业数量众多。市目前的国有企业基本上都是国有独资公司，并且规模在是大型和超大型企业。因此对国外的做法不能照抄照搬，应当有所取舍，但他们的经验可以对市的国有资本管理提供一些启示。一、 调整国有经济布局和优化国有企业产权结构 在竞争性领域

45、国有企业由于其特殊的产权结构而在竞争中出于劣势。二次大战后到70年代末这段欧洲国有企业发展以与80年代风靡世界的私有化运动的历史经验，也给我国国有企业改革提供了一定的启示。国有资本应该进入国有资本有优势的领域，如公共事业的投资等。市的国有企业基本上都是国有独资企业，产权结构太纯。市在竞争领域的国有企业首先要进行产权多元化以优化国有企业的产权结构；对于有些国有资本不适宜或经营不成功的企业国有资本应该完全退出。当然这是一个逐步的过程。二、 建立规的激励与监督相结合的企业治理结构国外的国有企业有一个明显的特点，就是管理的规化和法制化。在国会有规国有企业管理以与企业治理结构的法律，在企业有完整的激励和

46、监督制度。激励机制包括使经营者的收入与经营绩效挂钩，给经理人员足够高的报酬和本公司的股票期权。尽管西方发达国家在具体安排公司治理结构时有着不完全一样的做法 ,但它们都有一个共同的特点 ,那就是在所有权与控制权分离的基础上 ,构建完善的法人财产制度 ,从而能对经营者的行为实施有效的激励和约束。市的国有资产管理体制要根据完善第三级的法人财产制度为目标，以产权为纽带建立相互制约的企业治理结构。三、 关于国有资本运营主体问题目前市国有资本管理是由国经局和“四加三”的中间层来进行管理，而这两级的职能有所重复，可以把资产经营公司替代为企业集团。对于企业集团，市政府既要授之以全权行使国有资本所有者的权利，又

47、要防止其掌握行业垄断特权。在这方面新加坡的国有控股公司经营国有资本的经验很值得借鉴。对国有运营主体，新加坡政府国有资本管理部门只掌握任命董事会成员的权利，一般不干预其资本运营和生产经营活动。第四章 市国有资产管理方式的创新和理论依据第一节 市国有资产管理的有效实践一、 积极推进国有企业产权多元化。国有企业的产权多元化是优化企业产权结构的重要措施。容包括引进非国有（包括非国有控股）的民营和外商资本以与国优秀企业资本，改善企业治理结构。目前市一些国有企业通过自身优势和外来资本优势的互补达到产权多元化的路径值得推广。像农业集团的牛奶公司通过自己在鲜奶市场的快速发展和市场占有率的迅速提高，打下了和我国

48、食品行业的著名企业维维公司合作的基础。它们通过优势互补建立的维维大亨乳业就是推动国有企业产权多元化很好的例子。由于国有企业长期以来沉积的大量问题，直接引进战略投资者的方式有一定的难度。通过优势互补引进项目和引进机制人才的方式来实现国有企业的产权多元化是一个好的方向。经过多年的发展，市的国有资本有它自己的优势，一般资本较雄厚，资源较丰富。我国的民营资本也有它的优势，一般有好的项目和策划能力，但资金和资源较贫乏。要实现优势互补实现产权多元化，从观念上我们要做一些转变，我们应重视小的民营企业，特别是一些科技含量高的民营企业，它们的人才优势和机制优势是我们国有企业所缺乏的。按照在观念上从经营国有企业转

49、变为经营国有资本的思维，对新建国有独资甚至国有控股企业的做法应该避免。市在2000年6月7日发布的关于严格控制设立市属国有独资与国有控股公司的通知是一个很有魄力的举措。国有资本通过参股优秀企业实现增值是经营好国有资本的一个有效方式。这需要一个观念的转变，像国外风险资本管理的一些观念就值得我们在管理国有资本时借鉴，比如风险资本只作投资与监督而不参与具体的经营管理；风险资本尊重人力资本和技术入股并让有经营才干的核心人才做主要股东等等。二、 推动了一大批中小国企的产权退出 2000年是市集中进行国有中小企业产权退出的关键年。在这一年，市915户中小国有企业实现了退出，退出企业数占全市总数1211家国

50、有企业的76，15000名企业职工得到了妥善安置。市通过国有中小企业的产权退出，调整了市国有经济的整体布局，国有资产的质量有了明显的提高。党的十五大在阐述国有企业的整体改革思路时明确指出，要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。国有小企业一般具有企业规模较小、竞争程度高、企业面临的市场需求变化快、企业所处产业的重要性程度低、传统上政府对其控制的力度低等特征。小企业的优势就在于它经营灵活，能对快速变化的市场需求做出灵敏与时的反应。如果政府继续拥有小企业的所有权甚至直接控制小企业，则会因政企不分和产权不清导致决策效率低下和信息成本、控制成本过高，不仅会丧失小企业本来

51、具有的优势，而且政府对其的控制成本高于其上缴的收益。因此，放活国有小企业对于建立社会主义市场经济具有十分重要的意义。事实上，放活国有小企业更有利于国家集中有限的稀缺资源投入到基础产业、重要的支柱产业和高新技术产业，使国有资本在这些关键性部门保持控制力。三、 年薪制的实施和期股制的探索建立一套激励、约束和考核机制是当前国有资产管理的核心问题之一，这也是我们分析的国有资产管理的两项战略措施之一。早在1997年3月，市政府就颁布了市市属企业资产经营责任制暂行办法，开始在市属企业实行年薪制；2000年1月20日市国经局又下发了市市属企业经营者年薪制试行办法和市市属资产营运机构经营者年薪制试行办法，进一

52、步规年薪制的运作。年薪制的实施提高了经营者的报酬，并把经营者的经营绩效和年薪结合起来，调动了经营者的积极性，吸引了一批优秀人才。1999年底，市又在柏宁交通实业集团进行期股制的试点，探索把年薪制和期股制结合起来的激励和约束机制。年薪制的实施和期股制的探索有着重要的意义。因为这是和我国企业管理和发展的重要方向。所谓“期股”激励就是企业的经营者要经过一定时间的努力才能获得一定数量股权的激励方式。这里的股权可以由企业根据经营者的业绩来授予经营者或由经营者用获得的报酬来购买，股权可以是非流通股也可以是流通股，股权数量对经营者要具有足够的激励作用，要和其工作努力的程度激励相容。它的特点有：（1）股权的获

53、得是需要辛勤地努力和高质量的绩效才能获得；（2）获得股权的主要目的是成为长期的股东，一般不是为了转让获利；（3）股票可以是上市流通股票，更经常的是非流通股票 ；（4）它是一个未来的概念，没有好的业绩就得不到股权。期股激励是适合经营者激励的方式。它是一种长期的激励措施，它可以使经营者行为长期化。期股制的设计要有引导优秀经营者长期拥有股权的制度安排以与能使优秀经营者有长期拥有股权的愿望，而不能把股权仅仅作为要出售的奖金。期股制把股权的获得和经营者的业绩结合起来，更具有长期的激励意义。期股的获得一般和年薪制的实施相配合，以解决部分购股资金来源。第二节 市国有资产管理体制的创新一、 “三位一体”的国有

54、资产管理机制市国有资产管理体制的基本特点就是有一个强势的国经局。它是由市国有资产经营管理局、中共市委企业工作委员会和市企业董事管理局组成的“一套人马，三块牌子”的机构。它的特点为“三分开、三结合”。“三分开”指的是政企、政事、政资三分开，“三结合”指的是管人、管事、管资产三结合，两者集中体现在“一委两局”的机构和职能设置上。首先，这种机制解决了国有企业多头管理、责任缺位的问题。长期以来 ,政府与企业职能交叉 ,行政部门干预企业经营 ,形成多头管理 ,企业缺乏自主权 ,机制僵化。而在无人行使国有资产所有者权益时的权利下放又导致国有企业严重的部人控制。在这种情况下，市通过“三分开、三结合”的方式统

55、一了国有资本的管理和经营，理顺了政府各部门管理职能和国有资产管理职能之间的关系。其次，市国有资产管理体制是适应国有资产管理战略措施的体制。我国和市在十五届四中全会前的战略措施是强调资产经营责任制，强调政企分开，回避企业的产权优化和改革。在这一时期设立集行政权和产权于一身的强势国有资产管理部门就不一定合适。而如果市国有资产管理战略措施是和中共十五届四中全会所规划的调整国有经济战略布局以与优化现有国有企业产权结构方向一致，那么强势的三位一体国经局的管理体制就是最恰当的体制。国有资本的战略调整是一个涉与众多利益关系和许多既得利益者的制度变迁过程，其过程所遇到的阻力会很大。有一个集行政权和产权于一身的

56、强势机构来推动是必要和可行的。如果一个产权优化方案需要众多部门的批准，再好的方案都会在各种利益纠缠中败下阵来，国有企业产权优化的战略措施将无法落实和实现。市能率先在体制上进行适合我国在新形势下国有资本管理的战略措施的探索和实践，的确是难能可贵。二、 “三级架构”的国有资产运营体制市“三级架构”的国有资产运营体制，是指第一层的“三位一体”国经局，第二层的国有资产授权运营主体和第三层的行使法人财产权的市场经营企业。第一层的国经局直接行使国有产权代表人的职能，它对市国有资产进行统筹管理、统一规划和实施监督；第二层是行使国有产权授权代理人的职能；第三层行使法人财产权的职能，第二和第三层则按照分级管理和

57、授权经营的原则，通过改革、管理、营运，担负起国有资产保值增值的责任。对于国有资产的管理来讲，这三层都是必要的，它以产权和产权的授权为线索为企业建立现代企业制度指明了道路。国有资产管理的“三级架构”体制体现了国有资产授权经营的理念。国有资产授权经营是建立现代企业制度的重要步骤，只有按产权关系来授权经营才能使国有资产以“国有法人股东”身份，按公司法行使出资人权利。在党的十五届四中全会的决定里设计的“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的国有资产管理体制框架中，“授权经营”是个极为重要的体制设计，是建立新体制的纽带和核心。授权经营机构是政府与原拥有国有资本企业之间的中介。从国家看，每一部分经营性

58、国有资本都有持股机构负责经营管理，对国家承担资产经营责任；对企业而言，每一部分国有法人股都有唯一的、排他性的国有持股机构统一行使所有者权能。三、 强调国有资产的“经营”概念市的国有资产管理机构的名称就是“市国有资产经营管理局”，这种强调国有资产经营的理念既体现在名称上也体现在国经局实际的管理过程中。强调国有资产的“经营”其实质就是强调“国有资本”的概念。国有资本就是国有资产中用来投资的资产，就是用来“经营”的资产。我国国有企业改革的一个重大的观念上的进步就是，把经营“国有企业”的观念向经营“国有资本”的观念转变。国有资本并不一定要以国有独资或国有控股企业的形式出现，国有资本也可以以参股的形式出

59、现；只要国有资本本身可以发展和增值，以哪种形式出现就不重要。重要的是哪种国有资本存在形式可以更好地促进企业的发展，可以更好地增强企业的竞争力。一直以来，我们只注重搞好搞活“国有企业”而不是经营好“国有资本”，我们把国有企业作为国有经济的唯一存在形式。国有资本是一个流动的概念，是一个价值的概念。资本的唯一有用性就是以一定的价值量带来更大的价值量，就是价值增殖。如果国有独资企业缺乏竞争力，国有资本就不投资独资企业；如果某个产权制度先进的企业能被市场认同，国有资本就流入这个企业。总之，国有资本的目标是利润最大化，而不是固守某种没有效益的形式。市国经局在全国首先使用了国有资产“经营”的概念，可以说是首

60、先在观念上实现了经营国有企业向经营国有资本的转变。这在观念上是超前的，在思维上是领先的。四、 按照“三公”原则推进产权交易市场化市早在1997年就成立了“市产权交易中心”。1997年12月20日，市政府颁布了市企业产权交易管理暂行规定，明确了产权交易中心的法律地位。规定指出：“市产权交易中心是市政府授权的全市唯一的产权交易机构，市属企业产权转让应当到市产权交易中心进行交易鉴证”。市产权交易中心的产权交易额逐年上升，2001年累计实现交易量6.8亿元，比上年增长47.8。完成产权鉴证149项，实现交易量5.8亿元；完成企业资产交易项目44项，成交额达到1亿元。这些交易项目以国有股权转让和国有资产

61、重组、购并为主，包括政府公共资源的市场化配置。其它类型经济实体的资本转让、交易也开始进入这个市场。市的产权交易市场已经成为市国有企业产权改革的有力支持平台。国有产权的交易以与交易的市场化是我国国有资产管理的重大进步。它是引入市场机制，来进行资源配置的重要步骤，是进行国有资产重组与所有制结构调整的重要方式。从全国来看，当前国有中小企业的产权变更和重组，实际上存在着双轨制，市场化程度并不高，大量国企的脱钩、改制，主要是依靠政府行政渠道和手段来推动，面向的不是社会投资者而是企业部员工。国企产权资源的重新配置，确实有点先而后外，部先消化，然后才是市场。即使是国企产权转让给社会投资者，由于是一对一谈判，

62、没有竞争，资源配置实质上还是行政手段。实践证明，国有企业的改革离不开市场，关起门来搞改革，资源得不到优化配置，又容易错失良机，引发腐败问题。引入市场竞争机制，让社会投资者有机会与企业部员工一起参与国有经济的改革调整，这才体现公平、公正的原则。企业产权交易市场化的最大特点就是公开化。公开化对规产权交易市场是非常必要的：一是可以促进国有企业改革，优化资源配置，引入公开的市场竞争机制，加快国有企业改革。国企改革要彻底，必须通过市场提供“进”与“退”的渠道。二是防止国有资产流失，确保国有资产的保值增值。公开的市场方式，能够提高成交机会，节约交易成本，最大限度地回收国有资金，避免一对一谈判或幕后交易低价

63、出售，转让国有资产。三是能够有效地促进防腐倡廉。企业产权交易作为一种非标准、特殊商品的交易，企业的价值较建筑工程、土地批租更为隐蔽、更难监控。只有公开的市场交易才能较客观地体现企业价值。目前，我国很多国有企业产权主体不清晰，也必须要求有一个严格规的公开场所来进行交易。在国有企业产权交易中严禁幕后、私下交易，发挥公开市场的监督作用，只有这样，才能真正培育买方市场，促进企业产权流动。第三节 市国有资产管理的理论进展一、 建立了适应国有资产管理战略措施的资产管理体制体制跟着战略走，只有确定了国有资产管理的战略措施，才能确定国有资产的管理体制。由于在不同的时期有不同的国有资产管理战略措施；那么，在不同

64、的时期国有资产管理体制也不同。这一点非常关键，但是它往往没有被各级政府所认识。体制的设立都是为了达到某个目标，不同的目标就有不同的体制结构，而目标就是战略的主要组成部分。根据我们的分析，市目前的国有资产管理战略措施的容主要有以下两方面。1. 优化现有国有企业的产权结构市国有企业产权结构的特点，一是基本上都为国有独资企业，二是除少数公用事业企业外基本上都处在竞争性领域。在这种纯而又纯的国有企业中，不可能建立真正相互制衡的企业治理结构；企业的委托代理问题、部人控制、决策非程序化等问题就比较严重。在1997年以前和全国一样国有企业改革主要是以加强企业的经营责任制为主，1995年开始在国有企业中进行建立现代企业制度的改革，不过人们很快就发现，要在保持国有经济的统治地位、绝