行政问责制与责任型政府的基本理论

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1、第四章 行政问责制与责任型政府随着社会公共领域和私人领域的分化以及彼此之间界限的日益明朗，政府已成为公共领域中的基本构件和主导力量。在世界的风云变幻的格局中，各国政府面临着新的挑战，其中公民对政府缺乏信任的危机业已成为世界各国政府关注的焦点，因此“责任型政府”成为一个表达公众强烈政治诉求的强势术语。在现实的公共管理实践中，公共事务的日益繁多复杂，权力本身所具有的毒素加上个人私欲的膨胀往往导致公共权力的滥用和背离公益的轨道，为此，必须切实加强对行政权力的事后监督和责任追究，实现行政问责的程序化、制度化和法治化。从中国的情况来看，政府面对的是一个经历了改革开放30多年、处于高速全球化和市场化之中的

2、高复杂性和高风险性的社会，这里新的挑战和新的问题给予了政府新的压力和新的期待。2003年因“非典”引起并持续至今的对政府的“问责风暴”，为我国的责任政府建设与行政管理体制改革注入了新的推动力。完善行政问责制，推进责任型政府的建设成为中国民主政治发展和行政管理体制改革中的焦点之一。 下面我结构做了调整，您看看，我当时写的时候想的内容很多，如果觉得没必要谈及的，您可以适当删除、改动。一、行政问责制 1行政问责制的基本内涵 “问责”顾名思义就是追问责任。公共行政与政策国际百科百科全书对问责的概念定义如此界定，“问责(acco untability)是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方

3、有责任就其所设计的工作绩效向委托方作出回答。”现代意义上的“问责制”是西方民主政治的产物，其对象通常是掌握公权力的政府官员。在公共行政领域，最早对“行政问责”进行明确规范界定的是美国学者杰M谢菲尔茨。1985年，他在公共行政实用辞典一书中明确规范了行政问责(Administrative Accountability)的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问，承担责任”。在我国法律法规中没有统一的解释，中央的文件也没有界定这一概念。根据问责主体范围的不同，关于行政问责制的含义在理论和实践中的观点有以下三种：一种为行政问责主体是

4、社会公众。顾亮等认为，“所谓行政问责，是指公众对政府做出的行政行为进行质疑”。 顾亮、冯加严：后非典时期我国行政问责制的现实困境及对策研究，理论与改革2004年第3期，第83页。 程鹏认为，“行政问责制是在公民以及公民代表组织对政府的问责中，政府及其工作人员必须对其决策与行为的合法性与是否履行了应尽责任做出解释，如果没有履行其应尽责任，就要受到公众的批评，甚至是罢免的否定性后果的制度安排”。 程鹏：我国公民行政问责的缺失和对策研究从公民问责的理论根源和现实价值分析，陕西农业科学2009年第1期，第一八9页。杨中林认为行政问责是“社会公众对公共行政行为进行质疑。” 杨中林：论“行政问责制”的内涵

5、、动因及其完善，前沿2005年第8期，第208页。韩志明认为，“公民问责，就是指由公民个人依法启动国家的制度资源，对行政机关及其行政人员的行政活动进行质询和审查的社会活动”。 韩志明：公民问责：理论意义与制度设计，中州学刊2007年9月第5期，第一五页。在实践中，分散的公众无法真正成为行政问责的主体，而且行政问责更不可能只依靠公众的力量，因此将行政问责的主体仅限于社会公众，是片面的。一种为行政问责主体是政府，即“同体问责”。韩剑琴认为，行政问责制是“指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度”。 韩剑琴

6、：建立责任政府的新探索行政问责制，探索与争鸣，2004年第8期，第20页。 周仲秋认为，行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制。 周仲秋：长沙首推行政问责制:政策文本解读及其分析，理论探讨2004年第8期，刘奕岑探讨的也是“行政系统内推行的问责制”。 刘奕岑、何跃：问责制推行中的问题及对策建议，社会科学家2005年5月，第57页。此类观点认为行政问责主要是由政府有关部门进行调查核实，并由政府进行责任追究，将自律的政府视为实施行政问责的积极主体，忽视了来自政府部门之外的动力和压力，不符合现代民主政治理念有关权力监督与制约的基本原理，目前使用的比较少。一种为行政问责主体

7、多元化，即“同体问责”和“异体问责”相结合。刘厚金认为，行政问责的主体“不仅有同体的问责主体即行政机关的上级领导，而且有异体的问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。” 刘厚金：我国行政问责制的多维困境及其路径选择，学术论坛2005年第11期，第41页。余望成等认为行政问责制的基本涵义是“行政机关以及立法机关、司法机关、执政党、民主党派、人大代表等对因为疏忽或者不负责任而造成重大损失或者公共资源浪费的行政主体提出质疑并且追究其相关责任的制度”。 余望成、刘红南：行政问责制：由来、困惑与出路初探，湖南科技学院学报2005年6月第26卷第6期，第3435页。这种定义不

8、仅强调行政系统的“同体问责”，更加注重行政机关之外的“异体问责”。问责主体包括行政机关、司法机关、执政党、民主党派、人大代表、新闻媒体和公民等所有具有行政权力监督功能的主体。这种定义符合现代民主政治的要求，是一种被广泛承认并被普遍使用的行政问责制定义。我们基于对各位学者研究成果的借鉴，认为行政问责制是在现代民主政治条件下，行政问责主体按照法定的程序和规则，强制性地要求政府官员就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释、正当性辩护和接受失责惩罚的规范。它既是一个程序规范，也是一个实体。 第一，行政问责主体。这是由“谁”来问的问题。行政问责绝不是孤立的政府机构内部的上问下责，而是由权力机关、公民社会

9、、司法机关和政府机构内部几大部分组成。按照问责主体不同，可以将行政问责划分为政治问责（包括人大问责和党内问责），司法机关问责（法院主持行政诉讼）、政府机构内部问责（包括政府机构上级对下级的问责和审计、行政监察等独立机构的问责），社会问责（包括舆论问责和公民问责）。在实际的运行过程中，行政问责主体之间的关系是密不可分的，只有形成问责合力，才能真正发挥行政问责机制的成效。第二，行政问责客体。这是问“谁”的问题。基于行政权力在现代社会的特殊地位、公务员法的相关规定以及本文的研究，行政问责客体界定为拥有和执行行政权力的行政机关及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门

10、的领导。第三，行政问责的内容。这是问“什么”的问题。不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政作出的错误决策问责；不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责。问责不能仅局限于经济领域的安全事故，对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴；不仅对犯了法、有了错要追究，甚至连能力不足、有损“官体”形象的“小节”等方面也要问责。行政问责的内容就是行政权力是否依照法定职权、法定程序正确行使，是否体现社会公平正义，是否做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋。” 胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，2

11、007年10月一五日。第四，行政问责的程序。这是“如何”问的问题。行政问责的手段是在“问”的过程中包括问责启动、问责进行和问责救济等的程序、形式和制度。程序是任何一项健全的法律制度所必备的要素，正是程序决定了严格的法治与恣意的人治之间的基本区别。 周亚越：论我国行政问责制的法律缺失及其重构，中国行政管理2005年第2期，第67页。它能够使行政问责避免人为因素的影响，得以公正的执行。因此，行政问责要落到实处，规范的问责程序是不可少的。关键是如何建立健全行政问责的程序、法规体系。第五，行政问责结果处理。这是“怎么样”的问题。行政问责要落在一个“责”上。面对各种形式的问责，政府官员在做出必要的解释和

12、正当性的辩解之后，针对其失责行为，必须按照有权必有责、有责必承担的原则，承担起与其职权相应的责任。承担责任的主要方式有公开道歉、责令作出书面检查；通报批评、公开谴责、诫勉；引咎辞职、撤职、免职、责令辞职；给予行政处分等。 周亚越：行政问责制的内涵及其意义，理论与改革2004年第4期，第42页。2行政问责制的特点第一，强制性。作为一种权力监督与制约的方式，行政问责制具有强制性，要求问责主体对问责对象拥有监督的支配权并具有权威性。如果政府官员违背了其份内的职责而损害了公共利益时，行政问责主体拥有强制制裁的权力和能力对其进行惩罚和制裁。第二，过程性。行政问责不应仅仅理解为对行政后果的责任追究，它应正

13、确划分对行政决策、行政执行和行政监督各个环节的问责。从时间维度上包括事前问责、事中问责和事后问责。这里要强调的是“事前”问责是指对政府部门的计划过程进行有效评估，要求相应官员作出回应性。“事中”问责是指对政府部门正在进行的行政行为进行有效评估。“事后”问责是指对已完成的政府项目和工作进行绩效评估的基础上就失责之处进行问责。第三，回应性。在现代民主政治条件下，行政权力置于权力所有者的监督之下。面对问责主体的询问、质疑等，政府官员必须就其正在做什么而作出让问责主体满意的回答。即一方处于质询状态时，另一方处于回应和接受制裁的状态。3行政问责制的基本原则第一、权责一致原则。行政问责制突出行政管理中行政

14、权力与行政责任一致的原则，这是行政管理活动的一个基本规律。行政责任是指国家行政机关在行政管理活动中应承担的义务及其后果，行政权力是指国家赋予行政机关履行义务和完成行政任务的权力。责任与权力必须是对等的、平衡的。如果有责无权，或行政权力过小，就会严重挫伤行政人员的工作积极性、主动性和创造性的发挥；反之，有权无责必然会造成滥用权力、以权谋私等官场陋习。这就是我们通常所强调的，“有权就有责，权责相统一，有多大的权就要负多大的责”。第二，平等原则。平等原则是“法律面前人人平等”的宪法原则的具体体现，基本含义是指对任何人和组织的违法行为，都平等地追究法律责任，不允许存在“法外特权”， 都必须依法对自己的

15、违法行为承担相应的法律责任。行政问责制平等原则要求对所有的问责主体都是平等的，政治问责、司法机关问责、政府机构内部问责、社会问责一样重要；对所有的问责客体都必须问责，不能因人而异。政府间存在着许多的不同层级，在问责时不能因为级别不同而存在不平等问题，强调责任客体平等，有责必究，坚决摒弃“礼不下庶人，刑不上大夫”的封建等级主义。第三、法定原则。法定原则是指国家行政机关及其工作人员所负责事项的内容以及采取的措施和法律依据、承担的法律后果等要用法定的形式固定下来。博登海默曾断言，“为使法治在社会中得到维护，行政自由裁量权就必须受到合理的限制。” 博登海默：法理学法律哲学与法律方法，中国政法大学出版社

16、1999年版，第369一370页。行政问责制法定原则要求责任义务法定：不仅意味着政府及其行政人员“正确地做事”，即不做法律禁止的事，而且意味着政府“做正确的事”，促使社会变得更加美好，而不做有损社会的事情；问责依据法定：判定何种行政行为要被问责必须由法律明确规定；问责程序法定：由特定的问责主体在其法定权限内依照法定的条件和程序，针对行政违法或行政不当行为，追究其相应的法律责任。第四，公开原则。没有公开，公众的知情权不能得到有效保障，也就无法行使问责的权利。行使问责制公开原则要求公开行政信息，包括公开政府及行政人员各自的权力和职责的信息；公开行政问责所涉及的事由、方式等；公开质询、罢免、听证、调

17、查等整个问责程序。4建立行政问责制的意义第一，行政问责制将对传统的“官本位”观念造成巨大的冲击，进而在中国构建起崭新的“民为本”价值理念。中国有2000多年君主专制的历史，“官本位”的传统观念根深蒂固。我们以前经常看到尽管政府有的职能部门或人员对于某起事故负有不可推卸的责任，但要认真追究他们的责任并做出相应的处理，往往会面临各种各样的阻力，有时简直比登天还难。这些“官本位”的思想和做法已经不能适应以民本思想。依照现代政治责任理念建立起来的行政问责制将对传统的“官本位”观念造成空前巨大的冲击，进而在中国构建起崭新的“民为本”的价值理念。在行政问责制的现实压力之下要求公务员一心一意为公众服务，必须

18、树立高度的荣誉感和责任感，提高公共管理和服务的水平。 第二，行政问责制有利于打破干部队伍“能上不能下”和“对上不对下”和陋规，建立起一种更直接、更有效的官员淘汰机制。过去，有些干部违反了党政领导干部选拔任用工作条例而没有引咎辞职，从深层次来说是因为没有建立起严格的行政问责制。行政问责制的意义在于不仅从体制上体现了监督、惩罚的作用，而且有利于打破干部队伍“能上不能下”的陋规，建立一种更直接、更有效的淘汰机制，提高他们的素质，从而更大程度地保护公众利益。第三，行政问责制可以整顿公务员队伍，有利于重新树立起公务员队伍的良好形象。多年以来，我们政府中的一些领导干部只知享受人民赋予的权力，而不知或不愿去

19、承担相应的义务和责任。虽然以前也总是说加强领导干部责任制，但因职责不清或没有过硬的措施考核落实，结果在实践中领导干部责任制往往就成了一句空话：工作中没有人负起该负的责任。这直接造成了干部队伍责任意识淡漠，损害了干部队伍在人民群众中的整体形象，也削弱了政府在人民群众中的威信和感召力、凝聚力。行政问责制，是一种告诫，是一个警示。每个公务员必须正确运用自己的权力，使他们在行使其权力时有一种压力感，增强其责任心；另一方面也起到了很好的示范作用，会进一步增强公务员队伍的自律自警意识、进取精神，进而重新树立起公务员队伍的良好形象。二、责任型政府的基本理论1责任型政府的涵义责任型政府 (Responsibl

20、e Government)作为民主政治的基本理念，是现代民主政治发展的产物。Black law Dictionary对“责任政府”的解释是：“这个术语通常用来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职。” 布莱恩A加纳主编：布莱克法律词典，西部出版公司1979年第五版，第1一八0页。在我国，不同学者对责任政府也有自己的定义。中国人民大学教授张成福则认为，“责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念

21、，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任，政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。” 张成福：责任政府论，中国人民大学学报2000年第2期，第77页。学者陈国权认为“责任政府是对某一权力主体承担明确责任的政府，它意味着宪法和法律是政府及其官员施政的准绳；公民的权利与义务受政府切实的保障；政府的读职、失职与违法行为必须承担法律责任;受政府及其官员公务行为损害的公民，有权提出诉讼并获得赔偿。 陈国权：论责任政府及其实现过程中的监督作用，浙江大学学报(人文社会科学版)，2001年3月。学者

22、张定淮、涂春光认为“现代责任政府具有多种表现形式和丰富内涵，它建立在制度责任和伦理责任相结合的基础之上，是一种制度责任和伦理责任的高度统一，是制度规范和道德内化的综合体现。” 张定淮、涂春光：论责任政府及其重建机制，中国行政管理2003年第12期，第76页。学者何士青、徐进认为“责任政府是一个横跨政治学、法学、行政学、管理学等学科的综合性概念。从民主政治的角度来说，责任政府在广义上是指政府对公民依法提出的各种合理要求，都有责任去满足或作出回应；在狭义上是指政府对法律规定的职能负有执行的责任，如果违反，则承担相应的法律责任。” 何士青、徐进：责任政府与政治文明仁，国家行政学院学报2004年第2期

23、，第63页。综上所述，我们认为“责任型政府”就是在宪法和法律的框架内，回应社会和民众的基本要求，并承担道义上、政治上、法律上的责任，接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现的政府。责任政府是与民主制度、法治理念和公民自由相联系，并作为政府与人民之间权责关系制度化安排的一种组织形式；政府权力的获得不是天然的，政府在获得公民授权的同时必须承担相应的责任；政府必须切实履行其职责，对公民的正当、合法需求积极做出回应，并且采取积极措施公正有效地实现公众的需求和利益福址；政府在履行其职能和义务时，对其失责的行为必须实行责任追究。2责任型政府的价值取向一个负责任的政府应有为人民服务的理念。我国在打造服务型

24、政府的进程中，责任型政府是其应有之义。一个致力于规范公共行政权力的良性运作和对社会公众的需求和民众的利益福址能保持高度的敏感和积极的回应的责任型政府，应当具备以下的普世的价值取向。第一，民主。民主政治在本质上要求公共权力的行使不能专断，应符合最广大民众的意愿和利益。尽管民主的具体实践形式因各国国情和政治制度的差异而异彩纷呈，一般地，民主的形式不外乎两种，即直接民主和间接民主，前者曾给两千多前的古希腊城邦政治罩上了耀眼的光环，至今仍受到后世的万般景仰，为广大的政治学学者津津乐道。而两千年后的今天，随着经济的发展、地域的扩大和人口的膨胀，由全体人民共同管理国家和社会事务己无法想象，间接民主是由人民

25、的代表而不是全体人民自己亲自参加政治权力机构、管理公共事务，人民首先把管理国家事务的权力委托给了政府，政府再通过授权或再次委托把管理公共事务的行政权力委托给具体的政府官员行使。在这里，从人民政府官员，权力经历了一个二次让渡的民主过程。民主的政府是保证公权力的运作始终遵循公共意志的表达和公共利益的诉求的可靠依托。第二，民本。根据民主政治理念，政府的一切政策措施和行政人员的一切行政行为都必须以最广泛的民意和公益为宗旨和依归，不仅应考虑人民的利益，谋求人民的福址，而且必要时应对人民解释、说明其决策和政策制定的依据、目的及其结果；人民可以经大众传媒或请愿、上访、游行、示威等途径对政府的不当行政提出抗议

26、和批评并有权利要求其迅速矫正和积极改进;政府施政的效果不能由政府自评自述，须由人民对其进行评估和考核，以体现对人民负责的精神。在我国，民本政府的责任就是“代表最广大人民的根本利益”，要以人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、拥护不拥护作为评判行政行为和工作绩效的标准，这本身是由我们国家和政权的社会主义性质所决定的。第三，法治。政府一切权力的来源、政府的运行和政府的行为都要受制于法律的支配，政府的行政行为必须在法律规定的范围内按法定程序实施，不得滥用行政权力，对于由此给民众造成的伤害和损失必须通过相关法律程序予以救济，对行政违法人依法追究法律责任。法治的核心是依法治国，依法治国的核心是依法行政

27、。民主法治是我国建设社会主义和谐社会的首要特征，各级政府在构建和谐社会的进程中始终处于支配地位，一个依法行政的政府是社会改革发展的稳压器和助推器，在构建和谐社会的伟大工程中发挥着总揽全局、协调各方、统筹规划、积极推进的主导性作用。第四，公平。政府自从产生起，就肩负着实现社会公平与正义的使命。这就要求行政机关及其行政人员在提供公共服务时，理应对社会成员一视同仁，不能厚此薄彼。既不能因为“亲”而提供优质服务或给予特殊照顾，也不能因为“疏”而冷漠或拒绝提供公共服务或提供劣质服务，平等公平地对待行政相对人各方，排除各种可能造成不公平或偏见的因素，切实保障行政相对人的合法权益。政府行为应是超然的、非人格

28、化的、客观公正的。3责任型政府的运行体系建立责任型政府，必须在政府运行的全过程和主要环节，建立全面的责任制度保障和控制机制。第一，严格的决策责任机制。要构建责任型政府，首先应在决策阶段把好关，通过严格的决策责任追究机制,避免或减少决策失误。这一方面需要决策的科学化与民主化，以体现广大人民的利益，同时也要建立相应的决策监督与责任追究机制。第二，科学的责任评估机制。在责任型政府的建设中，除了科学决策、依法行政之外，还应该对决策的科学合理性、执行的公正有效性进行专业化评估，建立客观、公正的政策评估责任制。第三，有效的责任执行机制。责任评估不是目的,要真正落实政府责任，必须依赖有效的责任执行机制。按照

29、功能的不同，责任执行机制包括责任追究机制和执行监督机制。责任追究机制是指根据评估机构对责任的确定，对责任承担者追究责任的执行机制。 第四，责任追究的救济机制。强调对问责的救济，主要是鉴于当前的行政问责在我国尚未形成一整套成熟健全的制度体系,问责过程中难免出现偏差和失误，因此对问责失范的行政救济就显得尤为必要，这也是我国依法行政原则的必然要求。4构建责任型政府的意义建设责任型政府已经成为中央乃至许多地方政府所确定的政府发展取向。作为政治发展的必然结果，责任型政府是现代民主社会的基本诉求，体现了人类政治生活的历史进步。第一，构建责任型政府是适应国内发展环境的要求。首先，构建责任型政府是实施宪法的必

30、然要求。宪法为我国构建责任型政府提供了根本的法制保障，构建责任型政府是贯彻宪法原则的必然要求。一方面，主权在民是宪法的一项基本原则和制度，政府作为权力的代理人必须对权力的委托人人民负责；另一方面，宪法对国家机关包括行政机关的职权和职责都作了原则性的规定，一切国家机关都实行工作责任制。要使宪法原则从理论变为现实的政治实践，必须通过政府的依法行政和责任行政来实现。构建责任型政府是推动我国民主政治的发展必要条件。责任型政府既是民主政治发展的产物，又是民主政治发展的强大推动力量。在现代责任型政府的理念下，人民与政府之间是一种“委托一代理关系”，人民把权力委托给政府，政府则向人民负责，政府的决策和行为必

31、须以人民的意志和利益为依归。就我国而言，由于浸淫封建社会和封建政治文化长达两千年之久，导致民主政治还不很发达，而责任型政府的政府责任本位、公民权利本位的理念，回应型政府理念，公开透明的政府理念以及责任型政府所要求建立的一整套责任追究制度，都将会有力地推动我国民主政治的发展。再次，构建责任型政府是提升政府管理能力和治理水平的客观要求。政府在行政管理活动和提供公共服务过程中普遍存在着效率低下、相互推诱责任、勾心斗角等多种不负责任的行为和现象，政府的公信力和公众对政府的信任度日渐下降，政府的合法性亦受到不同程度质疑。在公民权利意识日渐觉醒的今天，人民迫切呼吁责任型政府的出现。政府只有时刻对自己的行为

32、负责，才能不断提高自身的执政能力和管理水平。第二，构建责任型政府是顺应国际社会环境的要求。首先，构建责任型政府是提高国际竞争力的必要条件。当前日益激烈的国际竞争从某种意义上说是各国政府之间的竞争，这对政府的执政能力是个巨大的挑战。如果政府治理国内事务的能力和承担国际责任的能力不够强大，就很有可能在国际竞争中丧失必需的竞争优势和国际公信力，从而不利于在复杂的国际环境中实现民族复兴。只有构建一个负责任的政府体系，树立一个负责任大国的国际形象，中华民族才能始终屹立于世界强国民族之林。其次，构建责任型政府是适应世界行政改革潮流的必然选择。近十几年来，世界行政改革的主流趋势基本上是追求政府的责任行政，使

33、行政更加公开、透明，使公共管理对公众更加负责，已成为世界各国行政改革的目标之一。美国、英国、澳大利亚、印度、新加坡、阿拉伯等国家，都在努力构建更加透明和负责任的政府，让政府更加负责已成为世界政府治理的方向和主流。在世界经济和政治发展相互影响的今天，我国行政改革的方向和脉搏不可避免地会受到西方国家行政改革潮流的影响，构建现代化的责任型政府也是顺应全球化的行政改革浪潮而作出的理性选择。三、行政问责制是建设责任型政府的必然选择党的十七大报告强调“人民民主是社会主义的生命。”要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，理顺各种关系，提高政府效能，强化政府的社会管理和公共服务，努力建设责任型政府、服务型

34、政府。民主政治的价值主要体现为：它是一种有益于多数人而不是少数人的制度，因而，民主政府是“最能使社会繁荣的政府”。 法托克维尔：论美国的民主，商务印书馆1991年版，第265页。它将政治竞争纳入到既定的程序和规则之中。它以多数人的意志为其政治合法性的基础。而“与政府的民主取向一样，政府的责任取向也是政府的内在价值标准。” 金太军：公共行政的民主取向与责任取向析论，天津社会科学2000年第5期，第34页。行政问责制则成为推进责任型政府建设的必要手段和必然选择。行政问责制从权力的角度来说，行政问责制基本目的是在现代民主政治条件下，试图解决针对行政权力的监督和制约问题。民主政治毫无例外地都承认公共权

35、力属于全体人民所有，国家机构仅是代表人民行使公共权力。但在政治实践中公共权力的行使在绝大多数情况下比其所属更重要，因为行使者的影响力似乎比所属者的影响力更大。事实上，人们在谈论和研究公共权力时，并没有把焦点放在所属主体一方，几乎毫无例外地都放在行使主体方。从两个主体的客观表现看，归属主体虽然从绝对数和相对数上都要大于行使主体，但其呈现出较大的零散性，其结构尤其松散。行使主体则不然，其数量的大小虽不能与归属主体相提并论，但其有着无可比拟的集中性和聚合力。因而，对公共权力进行责任规定与控制是民主政治发展的必然产物，行政问责制是责任型政府的题中应有之义。行政问责制度的发展有利于强化政府及其公务员的责

36、任意识，建立起廉洁、高效的责任型政府。政府的一切权力都是人民给予的，人民给予的权力就是为民服务的。因此，在一个强调民主、法治的国家，责任型政府就是要接受人民的监督和问责。四、我国行政问责制的历史沿革与实施现状在新中国成立前后，行政问责的思想就已经出现在一些领导人的谈话和著作当中，尤其是改革开放以来，随着理论和实践的不断推进，行政问责制在我国得到了一定的发展。然而，随着实践的深入发展，行政问责的问题不断呈现出来。我们有必要对我国现行行政问责制的状况进行一次总结与反思，只有充分把握和剖析所存在的问题，才能更好的健全我国行政问责制度，从而有效构建责任型政府。行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及

37、其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。行政问责制在我国的实施现状具体表现在思想、实践操作和制度建设三个方面：1行政问责在思想层面的发展（1）新中国成立初期的行政问责思想在新中国成立前后，行政问责的思想就已经开始有萌芽的趋势。党的第一代领导人无论是从其谈话还是在报告中，均传达着政府监督思想，而行政问责理念也蕴含在政府监督有关表述中。第一，毛泽东提出构建责任政府的思想。早在中国共产党的七大报告中，毛泽东指出：“全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众。一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发。向人民负责和向党的领导机关负责的一致性，这就是我们的

38、出发点。” 毛泽东选集(第3卷)，人民出版社1995年版，第1045页。1974年7月4日下午毛泽东在与民主人士黄炎培的一席谈话中庄重地答道：“我们已找到新路，我们能跳出这周期率，这条新路，就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。” 薄一波：若干重大决策与事件的回顾上卷，中共中央党校出版社1991年版，第一五6页。这一席谈话虽然已过去60多年但通过这一席谈话，却给我们树立了一个清晰的民主政府、责任政府的轮廓。第二，周恩来提出的行政问责思想。新中国成立后，1950年l月，在周恩来的主持下制订了关于与党外人士合作的综合意见，他在阐述中国共产党及其与民主党派

39、的关系方面，充分表达了政府接受监督、向人民负责任的思想。在谈到人大对政府的监督时，周恩来指出，“要解决这个问题，就要在我们的国家制度上想一些办法。” 周恩来选集下卷，人民出版社1984年版，第208页。他主张所有的代表对政府都有质询权、批评权以及与政府辩论的权利，允许人大代表与政府唱“对台戏”。这里的“对台戏”实质上就指出了政府要接受监督并接受民主党派和人大的“问责”。第三，邓小平提出的行政问责思想。建国初期邓小平也提出了通过各种方式来加强对政府的监督。他强调党对政府进行监督的重要性和责任，指出“党对政权要实现指导责任，使党的主张能够经过政权去实行，党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日

40、的民主统一战线的原则。” 邓小平文选第一卷，人民出版社1994年版，第12页。同时他指出在监督过程中存在的一些问题，比如官僚主义问题，“官僚主义也表现在有一些干部有严重的骄傲自满情绪。他们夸大个人作用，强调个人的威信，只听人奉承赞扬，不能受人批评监督，甚至有些品质恶劣的人，对待批评者压制报复。” 邓小平文选(第1卷)，人民出版社1994年版，第222页。此外，他提出要通过“把党公开”的途径，让群众来监督批评党。同时，通过加强新闻舆论的监督作用来巩固党的领导地位。（2）改革开放以后我国行政问责思想的发展十年“文革”灾难的沉重代价后，中国共产党不得不开始反思十年“文革”混乱的思想、制度根源。十一届

41、三中全会召开后，在转变工作重心、改变“以阶级斗争为纲”的错误指导思想之际，所做的一件重要工作就是澄清历史，追究和认定文革历史责任。正如在建国以来党的若干历史问题的决议中指出要对毛泽东个人进行正确的历史评价和定位，认为他的历史功绩是第一位的，错误是第二位的。文革的爆发，不是毛泽东一个人的错误，但他负有主要责任。虽然不可能再对历史上的个人责任进行追究，但我们可以认定对毛泽东的这一“历史问责”是改革开放以后中国行政问责理念和制度设计的开端。邓小平提出加强责任制的问责思想。改革开放初期，邓小平在其一些相关的讲话中体现了行政问责思想。首先，他提出要克服官僚主义，加强责任制建设。他认为官僚主义产生的主要原

42、因是“缺乏严格的从上而下的个人负责制。”因此，“在管理制度上，当前要特别注意加强责任制。强调建立责任制必须建立以个人负责制为核心的制度。“某一件事、某一方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专。” 邓小平文选(第1卷)，人民出版社1994年版，第一八0页。邓小平这一思想就是要求建立一套较为完整的责任制约制度，在创立各种政治法律规范时，除明确规定各权力主体的权力行使和限制范围，还应明确规定权力主体承担的责任，使之明确化、规范化、制度化，使权力主体明确自己的权力范围是什么，义务是什么，责任又是什么。然后，对“失职者要追究责任” 邓小平文选(第1卷)，人民出版社1994年版，第160页。这一追究

43、责任的提出，可以说已经明确地成为行政问责制的一部分。其次，邓小平在总结历史经验和教训的基础上，他非常重视对权力监督的法律制度、责任机制和道德建设，强调监督的规范化、法制化。他指出，“就从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。” 邓小平文选(第1卷)，人民出版社1994年版，第270页。“要让群众能经常表达自己的意见”。 邓小平文选(第1卷)，人民出版社1994年版，第273页。“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 邓小平文选(第2卷)，人民出版社1994年

44、版，第146页。此外，他主张高级干部子弟不搞特殊化，一律按法律办事，要求自上而下责任权限明确等关于责任制度、责任追究这些思想对指导我国政治体制改革及当前的行政问责机制建构无疑具有重要意义。江泽民指出要坚持权责一致的问责思想。随着我国经济体制改革的深入发展，政治体制改革面临着更为复杂的环境，政府机构改革更显其复杂性，政府权力的运用显得更加重要。江泽民同志强调指出，“干部权力越大，责任就越大，对他们运用权力的行为就越应当严格监督。现在的问题恰恰在于，有些领导干部职位上升、权力增大以后，反而不习惯、不愿意受到监督和约束，有些党组织也往往放弃对干部提拔后的监督工作。” 江泽民：在全国组织工作会议上的讲

45、话，人民日报1994年12月2日。从干部队伍建设的角度考虑，他分析了行政有责不问责的原因。他认为一个重要的原因就是相当一些地方和单位的党组织和领导者治官不严，对党员干部特别是领导干部疏于教育，疏于管理，疏于监督。正是基于这些分析，民主政治的发展、干部队伍建设的需要，才促使行政问责制破土而出。 （3）近几年我国行政问责理念的形成与发展2000年前后，中国重、特大安全事故进入多发期，严重影响到社会稳定和政府的声誉。为了防止事故的发生，许多地方政府陆续出台了一些官员引咎辞职的规定，比如要求“一次发生死亡10人以上特大事故的，相关负责官员必须引咎辞职”。2001年制定了国务院关于特大安全事故行政责任追

46、究的规定，其中更是提出，如果发生特大安全事故，相关省市的主要负责官员必须承担责任。2002年7月正式颁布了党政领导干部选拔任用工作条例(以下简称工作条例)，该工作条例第56条规定“实行党政领导干部辞职制度，辞职包括因功辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职”。其中“自愿辞职、引咎辞职和责令辞职”就包含了追究责任、行政问责的涵义。尤其是发生在2003年4月的非典事件，更是将行政问责制的理念开始进入到我国的政治生活中。由于时任卫生部部长的张文康和北京市市长的孟学农没有给予高度重视，对形势判断失误，并做出了错误的决策，延误了疫情的有效控制时期，给广大人民群众的生命财产安全造成巨大损失。两位省部级高级官员

47、双双被免职。自此，在中央的领导下行政问责制全国各地方政府如火如荼地开展起来。2004年，温家宝总理在十届人大四次会议的政府工作报告中指出：“要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”2006年初，国务院正式把建立和推行行政问责制列入政府工作议事日程。国务院2008年03月25日下午召开新一届政府第一次廉政工作会议，温家宝总理在发表讲话时指出，今年将加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。这些举措充分体现了行政问责理念已经进入到政府具体行政工作当中，成为政府推行行政问责制的理念导向。2行政问责制在实践操作层面的发展新中国建立初期，因矿难事故造成的高官被问责的比例占总的高官被问责比

48、例的一半以上。首次对省部级官员的问责便是于1950年2月27日，河南新豫煤矿发生的沼气爆炸事件，死伤约200人，时任河南省政府主席的吴芝圃和副主席牛佩琼受到了行政警告处分。这是从建国初期到改革开放开始在有记录的资料中查找到的最早的、也是唯一的一次对官员进行问责的事例。改革开放以后的首次问责事件是1979年的“渤海2号沉船事故”，这次事故造成72人死亡，直接经济损失达3700多万元。这是天津市、石油系统建国以来最重大的一次死亡事故。时任国务院副总理的康世恩因为在工作中负有直接领导责任而被给予记大过处分，副总理被问责创下了新中国建立以来被问责级别最高的记录，至今都没有打破过。时任石油部部长宋振明则

49、因此而引咎辞职。随后，有关官员问责的记录则是1988年的火车颠覆事件。这次列车颠覆事故，造成88人死亡，62人重伤。时任铁道部长丁关根向国务院提出引咎辞职的请求，当年3月12日，全国人大常委会25次会议决定免去丁关根铁道部部长的职务。此后，将官员问责推向高潮的便是2003年的“非典”事件。因对“非典”疫情的瞒报，时任卫生部部长的张文康和北京市市长的孟学农双双引咎辞职。2004年发生多起官员问责事件，北京密云县县长张文因北京密云灯会发生游客踩踏特大死伤事故引咎辞职；吉林市市长刚占标、广东省韶关市曲江县副县长彭仲华分别因特大火灾和矿难引咎辞职；浙江海宁市市长张仁贵因2一五特大火灾引咎辞职；阜阳市市

50、长刘庆强因毒奶粉事件行政记大过处分，分管工商工作的副市长马明业被党内严重警告、行政记大过处分，并责令辞职。2005年，国家环保总局局长解振华因松花江水环境污染事件引咎辞职，这是继“非典”两名省部级干部去职之后，第三名由官员问责制而去职的正部级官员。2006年，因郑州违规征地事件，河南省委常委、政法委书记李新民（原任河南省副省长）和河南省委常委、郑州市委书记王文超（原任郑州市市长）被党内严重警告处分；因内蒙古自治区人民政府制止违规建设电站不力并酿成重大事故，国务院同时责成对项目违规建设负有领导责任的内蒙古自治区人民政府主席杨晶，副主席岳福洪、赵双连向国务院作出书面检查。2007年，因黑砖窑事件，

51、山西省洪洞县县长孙延林被免去职务，被问责的还包括处级领导干部一八人，乡科级干部4人。2008年被称为“官员问责年”山西省省长孟学农、山西省副省长张建民因山西省襄汾县“9.8”尾矿溃坝重大责任事故而分别辞职和被免职，山西省临汾市原市委书记夏振贵被停职（其中孟学农则是第二次被问责的省部级高官，更是引起社会和民众的极大关注和思考）；因三鹿牌婴幼儿奶粉事件，国家质量监督检验检疫总局局长李长江辞职，河北省委常委、石家庄市委书记吴显国被免职。我国被问责官员（这里指县处级及以上领导干部）的年度数量上，按学者宋涛根据人民日报 、中国青年报两家媒体报道的数量上统计核对，“2003年为38人，2004年为66人，

52、2005年为30人，2006年为78人”。 宋涛：中国官员问责发展实证研究，中国行政管理2008年1月，第12-16页。“而根据中央纪委副书记李玉赋向外界通报党风廉政建设和反腐败工作情况时透露的一个数字，2009年，全国各地区各部门严格执行党政领导干部问责有关规定，共对7036名领导干部进行了问责”。 谭浩：全国去年7036名领导干部被问责EB/01xnews.xinhuanetx/politics/2010-01/08/content_12778473.htm,2010-01-08/2010-04-23从以上我国官员问责制的实践过程来看，新一届的中央领导集体高度重视官员的问责和责任政府的建设

53、，严格按照“两个务必”和“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的要求，我国官员问责制和责任政府建设的实践不断增多，官员问责的力度不断增强，官员问责的范围不断扩大，官员问责的数量也在不断增多。具体见下表：人物职务事件处分情况吴芝圃、牛佩琼河南省政府主席；副主席1950年2月27日，河南新豫煤矿发生的沼气爆炸事件（建国初期至改革开放开始最早且唯一的一次行政问责事件）均受到行政警告处分康世恩、宋振明国务院副总理；石油部部长1979年的“渤海号沉船事故” （改革开放以后的首次问责事件。）康世恩因负有直接领导责任而被给予记大过处分（新中国建立以来至今被问责级别最高的记录）；宋振明引咎辞职丁关根铁道部长1

54、988年的火车颠覆事件被免去铁道部部长职务张文康、孟学农卫生部部长；北京市市长2003年的“非典”事件双双引咎辞职张文北京密云县县长2004年北京密云灯会发生游客踩踏特大死伤事故引咎辞职刚占标吉林市市长2004年特大火灾引咎辞职彭仲华广东省韶关市曲江县副县长2004年矿难事故引咎辞职张仁贵浙江海宁市市长2004年浙江海宁市发生2一五特大火灾引咎辞职刘庆强、马明业阜阳市市长；分管工商工作的副市长阜阳市发生毒奶粉事件刘庆强被行政记大过处分、马明业被党内严重警告、行政记大过处分，并责令辞职解振华国家环保总局局长2005年松花江水环境污染事件引咎辞职（继“非典”两名省部级干部去职之后，第三名由官员问责

55、制而去职的正部级官员）李新民、王文超河南省委常委、政法委书记（原任河南省副省长）；河南省委常委、郑州市委书记（原任郑州市市长）2006年郑州违规征地事件被给予党内严重警告处分杨晶、福洪、赵双连内蒙古自治区人民政府主席（杨晶）；副主席（福洪、赵双连）因内蒙古自治区人民政府制止违规建设电站不力并酿成重大事故被责令向国务院作出书面检查。孙延林山西省洪洞县县长2007年黑砖窑事件 孙延林被免去职务，被问责的还包括处级领导干部一八人，乡科级干部4人。孟学农、张建民、夏振贵山西省省长；山西省副省长；山西省临汾市原市委书记2008年山西省襄汾县“9.8”尾矿溃坝重大责任事故孟学农（第二次被问责的省部级高官）

56、和张建民分别辞职和被免职；夏振贵被停职李长江、吴显国国家质量监督检验检疫总局局长；河北省委常委、石家庄市委书记2008年三鹿牌婴幼儿奶粉事件 李长江辞职；吴显国被免职3行政问责制在制度建设层面的发展官员问责的制度建设主要包括相关法律法规的制定、完善以及问责的主体、问责的启动问责的程序等方面的明确规定和细化，是实行官员问责制以及建设责任政府的主要依据。我国官员问责制度是伴随着官员问责实践的不断深入而逐步发展的。目前我国官员问责制制度建设主要体现在三个层面，一是党的法规；二是国家的法律以及行政法规；三是地方性法律法规。在第一个层面中，有关行政问责的党的法规主要包括中国共产党章程、中共中央1995年

57、颁布的党政领导干部选拔任用工作暂行条例（该条例是最早引入了责令辞职这种形式，是公认的早期官员问责制度化的标志）、中共中央办公厅2000年发布的深化干部人事制度改革纲要、中共中央2002年颁布的干部选拔任用条例、2003年12月，中共中央颁发中国共产党党内监督条例（试行）第一次以党内法规形式对党内监督重点、途径和办法等重大问题作出全面规定。2003年12 月，中共中央颁发修订后的中国共产党纪律处分条例，对新形势下党员各种违纪行为的处理作出了全面具体的明确规定。2004年出台的党政领导干部辞职暂行规定规定“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不

58、宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务”。2009年中央印发的关于实行党政领导干部问责的暂行规定、2010年中共中央办公厅和中共中央组织又相继印发的党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)、党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)、地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)、市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)等党的有关行政问责的法规。在第二个层面中，有关行政问责的国家的法律以及行政法规主要包括国家公务员暂行条例以及取而代之的中华人民共和国公务员法 、行政机关公务员处分条例 、中华人民共和国行政监察法 、中华人民共和国行政监察法实施

59、条例 、中华人民共和国行政处罚法等。在第三个层面中，有关行政问责的地方性法律法规主要有2003年8月长沙市人民政府行政问责制暂行办法这是国内首个政府行政问责办法 。2004年1月一三日天津市人民政府行政责任问责制试行办法在其16条的条文中，具体规定了行政问责的对象、行政问责的内容、行政问责的方式，以及行政复核等有关问题。2004年7月1日，重庆市政府部门行政首长问责暂行办法正式实施，将重庆市政府各部门的行政首长以及参照执行的部门副职、派出和直属机构的“一把手”纳入问责对象范围，将效能低下、执行不力、瞒报或虚报重大突发事件、盲目决策和在商务活动中不讲诚信等一八种情形列为追究责任依据。2005年1

60、月19日海南省行政首长问责暂行规定。2005年11月，成都市行政首长问责暂行办法正式出台，并于2006年1月1日起正式施行。2005年2月，浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)出台，将“效能革命”制度化。2008年3月1日起，云南省人民政府关于省政府部门及州市行政负责人问责办法这个办法规定，省政府所属部门和各州市领导班子正副职，如果不履行或不正确履行法定职责，并造成不良后果的，将被行政问责。这是云南以省政府名义制定的第一个行政问责办法。2009年两会之后广州市政府出台的广州市党政领导干部问责暂行办法，将舆论问责纳入行政问责范围。此外，深圳、河北、广西和甘肃等都出台行政问责制的相关规定

61、，从各地行政问责相关规定来看，我国部分地方政府已经初步形成了相对完善的地方行政问责机制。关于问责主体、问责客体、问责事项、问责手段等方面都有比较明确的规定。但这些制度建设更多的是在2003年问责制正式进入我们国家的政治社会生活中才逐渐建立起来的，在系统性、协调性、操作性、完备性等方面尚需不断完善和充实。行政问责制在思想、实践操作和制度建设三个方面的不断发展，对于监督政府及其工作人员，构建责任制政府发挥了重要作用。然而，不可忽视的是，行政问责制在我国的实施过程中也还存在许多的不足和缺陷。4新时期大力推进行政问责制发展的重大意义（1）有利于贯彻落实科学发展观，树立以人为本理念。科学发展观是同马克思

62、列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。科学发展观的核心是以人为本，突出强调发展是为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念。全心全意为人民服务，全面贯彻落实科学发展观对政府官员的提出了更高的责任承担。科学发展，督促广大党员干部尤其是领导干部坚持以人为本，在社会主义市场经济条件下，必须建立健全行政问责机制。（2）有利于推进结果导向，加强责任政府建设。“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。权、责与监督三者的结合，共同构成了责任政府的基本要件。责任政府的建立，行政问责制的推行，就是要确立“

63、结果导向的责任政府”理念，政府的主管部门向结果负责，权力获取与权力行使的目标和结果密切挂钩。社会主义民主政治在本质上是人民的统治，建立的政府理应是责任政府，必然要求实行“真正的责任制”，建立行政问责制度。（3）有利于构建社会主义和谐社会，建设服务型政府。党的十六届六中全会通过的中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。从公共管理与公共政策的角度而言，政府的类型、机制及其施政目标对于社会形态影响深刻、作用巨大。“一方面，政府合理的定位可以加快和谐社会的建设，另一方面，政府定位一旦不合理，将会对建设和谐社会造成负面影响，影响到公共管理与公

64、共政策活动的有效进行” Rohr,John A.To Run AConstitution：The Legitimacy of the Administrative State.Lawrence，KS：University Press of Kansas,1986.29,51.。建设服务型政府的重要内容就是要落实责任，推行行政问责制，为落实科学发展观、促进经济社会和人的全面发展、构建社会主义和谐社会提供重要责任保障。五、行政问责制在我国实施中存在的问题1行政问责主体缺失影响问责效果行政问责包括同体问责和异体问责，从应然的角度来说，我国行政问责主体应该包括各级人大、各级政府、各级党委以及社会媒体、社会团体和社会公众。人大作为我国的权力机关，对政府具有法定的监督权力，是法定的问责主体，理应充分发挥人大的质询、特定问题调查、询问罢免等权利。同时，实施行政问责也是人大作为人民利益代表所应切实履行的法定义务。社会媒体作为“第四权力机关”，理应保持其独立性，积极有效的监督政府的行政行为，并且如实客观的报道和反映政府的不作为、乱作为等行政行为，实现行政问责的公开和透明。作为社会团体和社会公众对于行政问责具有知情权、