坚持依法监管提高行政执法水平.

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1、i坚持依法监管提高行政执法水平（20092009 年 6 6 月 1818 日，根据录音整理）【主讲人】石少华，现任国家安全生产监督管理总局政 策法规司副司长，主管安全生产法规工作。19681968 年参加工作， 毕业于北京大学、中央党校法律、经济管理专业，研究生学 历。作为主要执笔人，先后主持起草了中华人民共和国煤 炭法、中华人民共和国安全生产法、国务院关于特大安 全事故行政责任追究的规定、危险化学品安全管理条例、 安全生产许可证条例、烟花爆竹安全管理条例、生产 安全事故报告和调查处理条例等十余部法律、行政法规， 并发表有关法律著作、文章数百万字。石少华同志还兼任中国矿业大学研究生院、华北科

2、技学 院客座教授，中国法学会能源法研究会副会长、中国法学会 会员，中国煤炭工业劳动保护学会常务理事等职务。特别在 安全生产法制建设方面， 具有很高理论水平和丰富实践经验，是目前我国安全生产领域的著名法律专家。各位领导、同志们：大家好！非常高兴能够有这样的机会来跟大家共同交流、 探讨一些法律问题。我今天讲的题目叫坚持依法监管，提 高行政执法水平。这个题目，主要是根据我最近一些年对中 国安全生产法制建设的观察、研究和思考所得出的一些不成熟的心得体会，希望能与大家分享，也希望能与大家一起来 讨论。2我讲的第一个问题，是依法治国基本方略和依法行政准 则。依法治国是党的十五大提出的治国基本方略，它既是我

3、 们治国理政的基本方针和指导思想，又指法制是管理国家的 基本手段和主要方式。依法治国的内涵是有法可依、有法必 依、执法必严、违法必究，核心是依法办事。为了贯彻依法治国基本方略，国务院进而提出了依法行 政。依法行政这样一个基本理念，在我们行政机关出现的频 率最高，它既是我们的行为准则， 又是我们工作的主要目标。 我们根据什么来履行自己的安全监管职责，要坚持依法行政考核我们的工作是不是做得好、做得到位，要看是否做到了 依法行政，依法监管。关于依法行政我曾讲过多次，它有很 丰富的内涵和外延，主要体现在三个方面：第一是职权法定。现在各级政府，尤其是我们安全生产 监督管理部门，以及我们的执法监察队伍，大

4、家的职责定位 必须有充分的法律依据，这就是职权法定，即在法律规定的 范围内取得并履行安全生产监管执法职责。职权法定是保障 合法行政的前提，是依法行政的前提。第二是程序法定。大家都是从事执法工作的，都有很多 方面经验和体会，其中一条就是监管执法要讲程序、遵守程 序。程序法定的主要作用是保障我们公开、公平、规范、有 序的履行法定职责，它既是保障条件又是制约机制，既有保障作用又有规范作用，是依法行政的重要保障第三是责任法定，也叫权责统一。有权必有责，权力大， 责任也大。它是依法行政的重要内容。这三个基本方面，是依法行政的主要内涵。根据依法治 国基本方3略和依法行政准则，党中央、国务院提出了要坚持 依

5、法治安、重典治乱，就是要依靠法律手段加强监管执法力 度，制裁安全生产违法行为，建立安全生产法律秩序，为实 现安全生产根本好转目标提供一个良好的法制环境和法律保 证。因此，我们的安全监管，总的前提和依据，就是依法治 国和依法行政，具体就是要坚持依法治安，依法监管。这是 我开篇要讲的第一个问题。我讲的第二个问题，是我国现行的安全生产法律体系的 基本框架。我们总讲依法治国、依法行政、依法监管，那么 必须明确我们所依据的“法”，是个什么概念、是指什么范围的 法？或者说我们的法定职权来自于哪些法？我们必须依据哪 些法律来履行自己的职责？在此，我想把安全生产法律体系 的基本框架概括地给大家介绍一下，这些都

6、是我们执法的主 要依据。国家经过 3030 年的改革开放，到目前为止初步形成了具有 中国特色的社会主义安全生产法律体系，这个体系由效力大 大小小、内容丰富不同的法和法律规范所构架而成。 简要地 梳理一下， 按照法的地位和效力，也就是法的层级来划分，可以分为四个层级的法最高一个层级的法，是安全生产法律。它是全国人大常 委会制定的，其地位最高、效力最大。改革开放以来，我们 国家颁布的涉及到安全生产方面的重要法律有1616 部。把这1616 部法律按照调整对象和解决问题的重点，可以分为以下三 类：第一类是基本法律，也就是中华人民共和国安全生产 法。这4是安全生产的“母法”，核心法律。它在我们整个安全

7、 生产法律体系中的地位最高，调整范围最广，效力也最大。 它主要是解决我们各行各业安全生产领域中的一些基本问 题、根本问题、综合性问题、普遍性问题，较少解决特殊问 题。第二类是单行法律，也叫专门法律或者专业法律。在某 一行业、领域或者单独调整某一行业、领域的法，法学上称 其为“单行法;它是专门解决特殊问题的。改革开放以来国家 制定的安全生产单行法律有四部： 最早的是 19831983 年六届全国 人大常委会第二次会议通过的中华人民共和国海上交通安 全法；第二部是 19921992 年七届全国人大常委会第二十八次会 议通过的中华人民共和国矿山安全法；我们国家 18180 0多个 矿种开采中的安全生

8、产； 要适用这部法；第三部是 19981998 年九 届全国人大常委会第二次会议通过的中华人民共和国消防 法；火灾的预防和消防安全要适用这部法；第四部是20032003年十届全国人大常委会第五次会议通过的中华人民共和国道路交通安全法第三类是相关法律。这类安全生产法律比较多，它和前 面那五部法律不一样，它不是专门解决安全生产问题的法， 但是其中的某些章节或者条款从不同角度对安全生产问题作 出了规定，我们也必须遵守。为便于区别， 我称其为相关法 律。 简单介绍几部通用的相关法律， 譬如 刑法，第 131131条至 139139 条是专门规定安全生产犯罪的规定；又如治安管 理处罚法，对违反安全管理行

9、为的要给予治安处罚，突发事件应对法中就有对违反治安管理行为进行处罚的规定； 再如行政5处罚法、行政许可法、行政复议法、行政 诉讼法等等，这些都和我们有关。相关法律中还有一些重要法律，譬如劳动法，专门有一章叫劳动安全卫生；又如 20012001 年九届全国人大常委会第二 十四次会议审议通过的 职业病防治法，也与我们密切相关。 在国务院新一轮机构改革中，明确界定国家安全监管总局承 担工矿商贸作业场所（煤矿作业场所除外）职业卫生监督检 查责任，负责职业卫生安全许可证的颁发管理工作，组织查 处职业危害事故和违法违规行为。再如煤炭法，第三章就叫做“煤炭生产与煤矿安全”。类似这样的法，比较多。简言之，安全

10、生产法律包括基本法律、单行法律和相关 法律，这些都是我们开展行政执法工作的重要依据。安全生产法律体系第二个层级的法，是法规。法规又分 为行政法规和地方性法规。 行政法规是国务院制定和发布的，在全国范围内有效。改革开放至今，国务院制定和发布的有 关安全生产行政法规，目前共 4646 部，平均每年 1.51.5 部左右。 其中，与我们关系密切的，或者说关系比较密切的有1414 部，这都是我们大家日常监管包括煤矿监察过程中所直接依据的 法律规范。譬如 19961996 年国务院颁布的矿山安全法实施条 例，20002000 年的煤矿安全监察条例，20012001 年的国务院 关于特大安全事故行政责任追

11、究的规定，20022002 年的危险化学品安全管理条例，等等。国务院高度重视安全生产立法工作，立法数量很大。我 大体说一6个数，自 20022002 年安全生产法颁布至今6 6 年多的时间，国务院依照安全生产法制定颁布了 1010 部配套的行政法规。20032003 年就出台了 3 3 部，首先是特种设备安全监 察条例（今年又作了修订），在原有 7 7 种特种设备的基础上，增加了“场（厂）内专用机动车辆”。其次是工伤保险条例。安全生产法第 4343 条规定：“生产经营单位必须依法参加工 伤社会保险， 为从业人员缴纳保险费”。 依照这条规定， 国务 院专门制定了 工伤保险条例。再次是国务院 20

12、032003 年 1111 月 2424 日发布的建设工程安全生产管理条例，对建设工程各方主体的安全责任，分章作出了规定。20042004 年 1 1 月 1313 日国务院发布了安全生产许可证条例， 2002005 5年 9 9 月 3 3 日发布了国务院关于预防煤矿生产安全事故 的特别规定，20062006 年 1 1 月 2121 日发布了烟花爆竹安全管理 条例，5 5 月 1010 日又发布了民用爆炸物品安全管理条例，20072007 年 4 4 月 9 9 日发布了生产安全事故报告和调查处理条 例，当年 7 7月 1111 日又发布了铁路交通事故应急救援和调 查处理条例，以及人员密集

13、场所安全管理条例 。安全生产法律体系第三个层级的法，是行政规章。规章 分为部门规章和地方政府规章。安全生产法律体系第四个层级的法，是法定安全标准。标准主要分为国家标准和行业标准。安全生产法第 1616 条规定，“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和 国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生 产条件的，不得从事7生产经营活动”。为什么要把标准作为法 定安全生产条件的法律来源之一呢？这是因为，我们在监管 工作中越来越认识和注意到技术标准在提高企业安全管理水 平，防范重特大事故隐患方面的重要作用。监管工作光靠执 法，光靠行为规范是不够的，必须坚持法律规范与技术规范 的有机结合。

14、所以这些年，大量的安全标准被法律、法规、 规章直接规定为企业必须遵守的技术规范和依据，同时也作 为我们监管执法的重要技术手段。改革开放至今，现行有效的标准，大致国家标准有300300多件，行业标准包括国务院历届主管部门如劳动部、化工部、石油部、煤炭部原先制定的标准， 至今尚未废止仍在执行的， 加起来大约有 10001000 多件。目前在安全标准适用方面还存在大 量的空白，有些标准十几年甚至几十年都未曾修订过，而且 现行标准中又以产品标准居多，方法标准欠缺，管理标准很少。而近些年出事故最多的，往往是在企业安全管理的方法 和技术要求上存在漏洞。所以，很多安全生产法律、法规都 要求企业必须要遵守安全

15、标准。譬如，矿山安全法规定矿山建设工程的设计文件，必须符合矿山安全规程和行业技术 规范。煤炭法规定煤炭开采必须符合国家规定的煤矿安全 规程。煤矿安全规程有 1717 万字左右，它对煤矿的水、火、 瓦斯、煤尘以及顶板五大灾害的安全技术管理和要求等规定 都十分详细。必须明确一点，凡是法律要求企业必须遵守的安全标准 具有法的地位和效力，这就是法定标准。企业不遵守或者违 反国家和行业的安全标准的，视同违法，要给予处罚。我认 为大家要重视这个问题。前一阵8子地方安监局的同志向我反 映说，最近检察院在追究事故责任时，认为我们的基层监管 人员对企业执行标准的情况没有监督检查，故有渎职、失职 之嫌。对此，很多

16、同志接受不了。实际上，现在法律有很多 关于企业执行安全标准的规定，同时也有很多要求我们监督 检查企业实施标准情况的规定。如果我们不重视、不注意， 没有做，万一因此而导致事故，就有可能被追究责任。总之， 大家一定要重视法律体系第四个层级的法，即法定的安全标 准。以上是我所讲的第二个问题，目的是要让大家明确我们 监管执法的依法依据有哪些， 所谓依法监管所依据的“法”是个 大概念，是一个数以千计的“法群”，绝不仅是某个或某几个“法” 应当肯定，国家为我们监管执法所提供的法律依据是比较充 分的，基本覆盖了安全生产领域的主要方面、重大问题和各 个环节。现在我们要解决的关键问题，是知法懂法和严格执 法。我

17、讲的第三个问题，是当前安全生产监管执法的主要法 定职责。这个问题特别重要，我觉得有必要重点讲一下。首先，要明确监管执法的定位。从性质上说，我们安监 局是法律法规和政府规定的专门负责安全生产监督管理和行 政执法的行政机关。那么，在对安全生产领域负有监管执法 职责的众多政府组成部门中，我们的定位和身份是什么，我 们是一重身份呢，还是多重身份？我认为，目前我们安监局 是双重身份，双重职责。一方面，我们是综合监管部门。安全生产法第九条规定，“县级以上地方各级人民政府负责安 全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产 工作实施综合监督管9理”，这是相对于政府其他部门而言的， 或者说政府已经设定

18、了一些行业主管部门、专门安全监管部 门，相对有关部门而言，我们对这些部门的监管工作进行指 导、协调和监督，这是我们目前的一重身份，即负责综合监 管。另一方面，我们同时也担负着一部分专项监管或者直接 监管的职能，在这个意义上说，我们也是专项安全监管部门。我们与公安、铁路、交通、建设、质监等部门一样，也担负 着某一个行业、领域的专项安全监管职能，比如非煤矿山、烟花爆竹和危险化学品，再就是所谓的工矿商贸，在这些领 域，我们就是直接监管。另外，煤矿监察局也是专项监管， 专门负责煤矿安全监察。其次，要明确监管执法的主要任务和手段。先说手段， 我们的主要抓手是法律手段。经济手段对我们来说是相对次 要的，虽

19、然我们也制定过一些经济政策，但那不是我们主要 的手段。当然，我们还有少量的行政手段，这也是必要的。我们的主要任务是什么呢？我认为，从法制的角度看， 主要是抓三件大事、三项任务。第一项任务是定规矩，也就 是“立法。”这主要是指国家和省两级安监部门，负责起草相关 的法律、法规包括地方性法规、部门规章、政府规章等，有 立法权的少数市级安监部门也有立法任务，但是县级没有立 法任务。第二项任务是抓落实， 也就是“执法。这是重中之重， 立法是解决“有法可依”的问题，执法是解决“有法必依、执法 必严、违法必究”的问题。山东省在这方面走在了全国前列，率先提出并建立了 “纵向到底，横向到边”的四级执法网络，有

20、6006000 0多人的执法监察队伍在一线执法，这对于防范事故发 生、稳定安全生产形势发挥了重要作用。第三项任务是造舆 论，也就是“普法”所谓普法10就是组织安全生产法律、法规的 宣传教育和培训，营造舆论氛围和社会舆论，提升国民的安 全素质和法制观念。我们安监局主要干什么？我们要做的事 情很多，必须把千头万绪的复杂问题简单化，突出重点，这 就是主要运用法律手段，抓好日常监管和行政执法。概括地 说，定规矩、抓落实、造舆论，也就是立法、执法、普法，这就是我们的主要任务第三，要明确监管执法的法律依据，也就是要熟悉法定 职责。涉及各级安全监管监察部门法定职责的，主要有“四法 八条例”即四部法律、 八部

21、行政法规。 下面， 我想分门别类、突出重点地讲一下。 先说“四法”：第一部法是安全生产法。它是我们最主要的执法依据， 我们大部分的法定职责都是由这部法律授权和规定的，现行 法律、法规和政府赋予安监局的综合监管职责主要有以下十 二项：（一）在本级政府的领导下，承担安委会的具体工作， 协调、解决重大问题。安委会是政府非常设的议事、协调机 构，安委会办公室设在安监局，主要工作是上传下达、协调 左右。虽然这项职能在法律里面没有直接规定，但是在各级 政府给安监局的“三定方案”里面都有明确规定；（二）依照职 权，负责有关法律、法规、规章和标准的起草工作，并检查 企业贯彻执行的情况； （三）监督检查企业安全

22、生产教育培训 的情况。 宣传教育， 我们自己也要做， 同时检查企业贯彻落 实的情况； （四）负责法定的行政许可和行政审批事项； （五） 对企业是否具备安全生产条件进行监督检查。行政许可是一 次性的准入，企业在生产经营活动中，是不是能够持续保持 安全生产条件，这要靠我们监督检查来发现和11查处。有的企 业，取证的时候条件都具备，一旦开工生产了，就放松管理， 降低条件，存在事故隐患。所以，常态的、常量的、日常的工作都需要我们去做；（六）有四项生产经营作业现场的监督 检查权，安全生产法第 5656 条对此有明确规定。简而言之， 一是进入现场检查的权力。有权调阅资料，询问了解情况， 企业不得阻止，必须

23、予以配合。二是一般违法行为或者轻微 违法行为的纠正权。对检查中发现的安全生产违法行为，可 以当场予以纠正或者要求限期改正。 三是紧急情况的处置权。发现重大隐患或者马上要出大事了，我们可以责令企业暂时 停产停业，从危险区域撤出作业人员。四是对有根据认为不 符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、 器材有查封、扣押权。这对我们要求比较高，我们必须懂标 准或者聘请专家去现场，才能知道是不是符合标准，该不该 查圭寸或者扣押；（七）按照规定对有关安全中介机构和专业人 员的资质、资格等实施许可和监管。目前省局有一定的许可 权，市、县还没有，但是市县对取得许可的中介机构及其人 员有日常监督检查权

24、；（八）受理和查处事故隐患和安全生产 违法行为的举报；（九）按照法律、法规和政府的规定，组织 事故调查处理；（十）依法实施行政处罚。我们有很多的行政 处罚权，仅安全生产法就规定了1 11 1种行政处罚，其中 9 9种县级以上安监局都有处罚权。另外，其他相关法律、行政 法规也规定了不少的行政处罚权；（十一）指导、协调、监督有关部门履行专项监管职责。这次国家总局的三定方案，增 加了两条新的内容，一是安监总局对国务院有关部门履行专 项监管职责的情况有监12督有指导、协调和监督的职责。二是 对省、直辖市、自治区人民政府领导安全生产工作的情况也 有监督、检查职责。这是国务院给国家安全监管总局增加的 职权

25、；（十二）对职业危害进行监督管理和行政处罚。这是新 增的职责。第二部法是矿山安全法。它是在新旧体制交替时期制 定的法律。大家可以看一下，它在第五章“矿山安全的监督和 管理”中，把政府的监督与行业管理的职责分开规定，我们安 监部门现在就相当于原劳动行政主管部门的地位，并行使其 职责，矿山安全法种规定的劳动部门对矿山的监督和行政 处罚权，现在一律划归县级以上安监局来行使。有的同志提 问，矿山安全法规定劳动部门是执法主体，职业病防治法规定卫生部门是执法主体，在这些法还没有修改时，安 监局能够作为行政执法主体吗？我要特别说明，行政处罚法专对国务院有一项特别授权，那就是“国务院或者经国务 院授权的省、自

26、治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机 关行使有关行政机关的行政处罚权”，也就是说国务院可以把 一个行政机关行使的行政处罚权，交由另外一个行政机关来 行使。为什么要赋予国务院这项权力呢？因为处在改革时期， 不同行政机关的确立和职责的调整是一个动态的、变动的过 程，而法律的修订往往没有行政机构改革的进程快，修改法 律相对要慢一些。为了解决这一矛盾，法律赋予国务院这一 权力，不需修订法律就可以把执法权由一个部门交给另外一 个部门来行使。设计我们的法律主要有两部，分别是矿山 安全法和职业病防治法，大家不要去抠法律关于行政执 法主体的规定，而要按照现行体制的规定判断13由谁来管，政 府确定谁监管，谁就

27、是行政执法主体。第三部法是职业病防治法。它的调整范围和安全生 产法大体相当，也就是说在我们监管的领域，都有一个职 业病防治的问题。目前，国务院赋予国家安全监管总局这方 面的职责是“承担工矿商贸作业场所（煤矿作业场所除外）职 业卫生监督检查责任，负责职业卫生安全许可证的颁发管理 工作，组织查处职业危害事故和违法违规行为”，相关职能各地将会逐步交接和理顺，职业危害的防治也是安监局的重要 职权之一。第四部法是煤炭法。其中有一条可能会涉及到安全监 管部门，那就是对“擅自开采保安煤柱或者采用危及相邻煤矿 生产安全的危险方法进行采矿作业的，由劳动行政主管部门 会同煤炭管理部门责令停止作业”。这条规定很特殊

28、，两个行 政执法主体。但是现在劳动部门不管了，安监部门如果有煤 矿日常监管职责的话，遇到这种情况，也可以采取措施。当 然，这种情况在许多省区可能很少会遇到。再讲“八条例;其中有的行政法规涉及到的安全监管职责 比较多而且很重要，我想有选择地给大家讲一下。第一部条例是安全生产许可证条例。它解决了三类六 种高危企业的安全生产许可准入问题。三类高危企业是指矿 山企业、建筑施工企业和危险物品生产企业，这是安全生 产法确定的三类高危企业。六种高危企业，分别是指矿山 企业、非煤矿矿山企业、建筑施工企业、危险化学品生产企 业、烟花爆竹生产企业和民用爆破器材生产企业。目前，确 定由国家和省两级安监局负责许可发证

29、的有三种企业：非煤 矿山企业、烟花爆竹和危险化学品生产企业。国家和省两级 煤监局负责煤14矿企业安全生产许可证的颁发和监管。从大范 围来讲，我们负责四种企业的许可发证工作。我刚才讲过，我们是综合监管部门，对其他部门的许可 发证工作，我们还有一定的监督职责。比如，建筑施工企业 的安全生产许可证由建设部门颁发，民用爆破器材生产企业 的安全生产许可证由国防科工委发（现由工信部发）。大家一定要知道，我们安监局对其他负责发证的部门有两项重要的 职责或者说安全生产条例中有两条重要的规定。第一， 其他发证部门要向我们备案。这是为什么？因为我们是综合 监管部门，要综合了解情况，其他部门履行职责的情况我们 还要

30、检查、指导和监督。第二，要统筹协调各部门许可发证 和监督管理工作，这是体现我们综合部门的职责。第二部条例是国务院关于预防煤矿生产安全事故的特 别规定。它出台的前提就是落实 国务院关于进一步完善煤 矿安全监管体制的意见。特别规定将煤矿安全监管监察 权一分为二，煤监局负责一部分，地方政府负责煤矿监督管 理的部门负责一部分。按照这个规定，地方政府负责煤矿监 督管理的部门，负责煤矿日常的监督检查以及其他相关工作，煤监局负责专项检查以及其他相关工作。第三部条例是危险化学品安全管理条例。这部行政法 规正在作第二次修改，即将报国务院审议发布。它赋予我们 的职权主要有以下四项：（一）危险化学品企业设立中的安全

31、 审查。这属于一票否决，未经安全审查，不得批准设立；（二） 颁发安全生产许可证。安全生产许可证条例 也有明确规定， 这里作了衔接；（三）颁发危险化学品15经营许可证。这次比照 烟花爆竹安全管理条例作了重要修改。修改后的条例把 危险化学品经营的许可证，批发的可以授权地级市安监局发放，零售的还可以授权县级安监局发放，下放了两级。至于 下放与否，由省级安监部门决定，因为各省的实际情况不同，但是允许下放。 （四）实施行政处罚。我在这里讲的有关修改 内容，应当以国务院修订后的规定为准。第四部条例是烟花爆竹安全管理条例。它规定的经营 许可，批发的也是可以授权地级市安监局负责，零售的可以 由县级安监局负责。

32、第五部条例是生产安全事故报告和调查处理条例。这部条例涉及到安监部门的职权只要有四项： （一）事故信息的 报告、统计和分析。出了生产安全事故，不管是哪一类事故， 企业都必须向安监部门报告，有行业主管部门的还要向行业 主管部门报告。我们接到事故报告后，还要进一步整理分析 和处置。5 5 月 2727 日国家安监总局局长办公会议审议通过了 生 产安全事故信息报告和处置办法 （第 2 21 1号令），7 7 月 1 1 日起施行。（二）根据政府的授权，组织调查并按期提交事故调查报告。（三） 落实事故处理决定。这项职权大家要注意的是， 督促事故发生单位落实事故批复，涉及到我们的职责。（四） 对事故责任单

33、位实施罚款。国务院关于进一步加 强安全生产工作的决定中要求“要依法加大行政执法和经济 处罚的力度”16据此，条例在实施罚款方面有几个突破性规 定：第一个突破，规定处罚对象既可以处罚单位又可以处罚 个人，也就是说，既可以处罚事故责任单位，也可以处罚事 故责任单位的相关责任人，弥补了安全生产法在同类行 政处罚方面的缺项，解决了安全生产法遗留的问题。第二个突破，在对违法行为的界定上有突破。主要有两类，一一 类是发生事故以后，在事故报告、救援、抢险过程中的违法 行为，具体来说就是迟报、谎报、漏报、瞒报。另一类是与 事故发生有因果关系的，也应给予处罚，这是从事故发生原 因的角度来考虑责任追究的。第三个突

34、破，罚款方式尤其是 对个人罚款方式的突破。对个人罚款，常规的方法是规定罚 款额或者罚款幅度，而条例却是以个人上一年年收入为 基数计算百分比，采取这么一种特殊的计算方式进行罚款， 这在建国以来国家制定的 10001000 多部法律、行政法规中，应该 是首创，也更加符合实际。对个人最高可处相当于上一年年 收入 100100 %的罚款，也是很高的。第四个突破，是罚款额的 突破。条例规定的最高罚款额为 500500 万，这在国家法中单 笔罚款额中是最高的。第六部条例是建设工程安全生产管理条例。其中涉及到我们的职责有四项，大家应当知道：（一）施工许可证要向我们备案，有权监督；（二）我们也可以依照安全生产

35、法进入施工现场进行抽查，也享有条例规定的四项检查权。主要目的是为了检查建设主管 部门履行监管职责的情况，而并非是取代建设部门去执法， 这个大家要注意。法律规定的目的是通过对“点”的抽查，来了 解“面”的建设部门履行职17责的情况，我们要从这个角度检查。 这项权力可以用，但建议大家要慎用；（三）安监部门是安全生产法规定对建筑施工单位实施行政处罚的执法主体。条例第六十二条也有相关规定，对施工单位的六种违法 行为，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，安监 局可以依照安全生产法的有关规定处以罚款。也就是说，我们也可以依照安全生产法的规定，对建筑施工单位实 施行政处罚；（四）条例第六十八条规定：“

36、有关法律、行政法规对建设工程安全生产违法行为的行政处罚决定机关另 有规定的，从其规定”。这是什么意思呢？我刚才讲了，如果安全生产法已经有相关规定，对执法主体有规定，怎么 罚也有规定，如果企业违反了，安监局只能依据安全生产 法来处罚，而不是依照条例来处罚。建设工程安全生产管理条例的执法主体是唯一的，是建设行政主管部门。18有两条：一是特种作业人员的范围由安全生产监督管理部门 会同有关部门确定；二是特种作业人员的证书必须执行统一 的格式和规格，由国家安全监管总局来确定。这是安全生 产法规定的。第八部条例是工伤保险条例。这个条例涉及到我们安 监部门一项重要的职能，即会同劳动部门制定工伤保险的费 率。

37、工伤保险条例规定：“行业差别费率及行业内费率档次 由国务院劳动保障行政部门会同国务院财政部门、 卫生行政 部门、 安全生产监督管理部门制定。 ”我讲的第四个问题，是要学法懂法，提升执法水平的问 题。这就涉及到具体我们如何执法，包括一些具体问题的处 理、理解和法律适用等等。我们现在负责监管执法基本上是两支队伍，一支队伍是 我们各级安监局机关，主要是决策和管理，市县可能还要到 一线去检查、指导。另一支队伍是我们各级的执法监察队伍， 如总队、支队、大队等等。这支队伍是日常监管执法的主力， 主要任务是对生产经营作业现场的检查，查处有关违法行为，包括采取现场处理措施。我认为，在安全监管体系、队伍的建设方

38、面，各级监管 部门与执法队伍必须相互配合、有机衔接。在没有成立执法 队伍之前，很多局机关处室、科室的同志要去一线检查，可 以下达简单的行政处罚或者采取一定的现场处置措施。成立 执法队伍以后，检查和处罚的工作一般交由执法队伍来执行， 有些同志觉得不理解，想不通。实际上，这只是一个第七部条例是特种设备安全监察条例涉及到我们的19分工的 问题，是我们的监管力量进一步延伸的问题，相互之间并不 存在矛盾。关于如何提升我们的行政执法水平，我们需要正确认识 和解决以下几个问题：第一，要准确定位，实现综合监管和专项监管的有机结 合。我讲过安监局的法定地位是双重身份，有些人会说我们 既是运动员又是裁判员，监管执

39、法也很难超脱客观，这话不 无道理。但是现阶段我们就是这么一个“两面人”，改革尚未到 位，目前就是这种国情。所以，我想准确定位还是很有必要 的。目前我们最主要、最繁重的任务，是把自己负责的专项 监管工作做好，如果做不好，这个责任就是我们的。当然，综合监管的工作我们也要做好。第二，要把握好监管执法职责的定性和定位。我们讲依 法行政，责任法定，这不是抽象的。当前的安全监管执法工 作是人员少、压力大、任务重和社会期望值高，而我们现有 的条件和执法的环境又很不理想，这些内外因素就注定我们 履行监管执法职责显得非常艰难。虽然我们付出了很大的辛 劳和努力，还是还不尽如人意。我们的队伍总体来说还处于 少年阶段

40、，与公安、工商等处于成年阶段的部门相比，无论 是整体素质，还是权威和经验都有很大的差距。在这种处境 下，大家感觉压力很大，这很正常也很真实。所以，我们必须要准确定位现在国家越来越重视和强调责任追究。出了事故，检察 院要介入，调查公务员是否涉嫌职务犯罪。行政监察机关也 要介入，看看有没有行政违纪行为。但是，责任追究必须要 依法实施，不能随意扩大。大家可20能往往就会感觉到我们的 责任是无限责任。我们这几年讲两个主体：政府是监管主体， 行政首长负责制；企业是安全生产责任主体，法定代表人负 责制。实际上，不管是谁的责任，都得按照责任法定这个基 本原则来考量，不能搞成无限责任。如何解决这个问题呢？去年

41、总局政策法规司起草了安 全生产监管监察职责和行政执法责任追究规定。这部部门规章已经总局局长办公会议审议通过，正在做最后的修改工作，即将公布施行。这部规章就是要解决安全监管执法部门及其 人员的责任法定的问题。它与公安部、国土资源部、工商管 理总局等部门制定的相关规章最大的不同，就是专有一章规 定我们的安全监管监察职责（包括煤矿安全监察）。它把现行 有关法律、行政法规明确规定赋予安监部门的职责作了集中 表述，凡是没有明确的或者界定含糊不清的， 都没有列进去。能够列进去的都是有根有据的。为什么增加这么一章呢？我 们考虑，实施责任追究首先要把法定职责搞清楚，然后才能 判定是否负有责任以及是否需要追究责

42、任。如果责任都不清 楚，就无法进行责任追究，即使追究也是于法无据。只讲职责法定还不全面，职责法定还要量化到具体工作 之中。要从实际出发，根据各地的安全生产状况、行业企业 的特点、监管对象的情况、安全问题的多少以及安全监管执 法人员的力量等因素，把我们的法定职责加以量化、细化。 我认为，县级以上安监局应当制定本地区或者本局年度监管 监察的工作计划。我们首先要有一个常态的、切实可行的工 作方案，明确监管执法的重点行21业、地区、企业和重点部位、 重点问题，工作计划必须符合实际、具体精准、可操作性强。 当然，遇有特殊情况，工作计划可以随机调整。在这部规章里，要求安监局把制定的年度工作计划报本 级政府

43、批准后实施。 不报政府批准，计划的份量就大打折扣， 别人会说这是安监局自己制定的计划，给自己留了余地。所 以，我们要报本级政府批准。政府批准了，分管市长看过了， 或者市长办公会议也讨论过了，如果没有特殊情况， 日常工 作就按照计划开展。 政府考核安监局是否尽职尽责、有无失 职渎职，就以这个工作计划为准。如果都能按照计划落实下 去，就是履行了职责，就不存在失职、渎职的问题。我们还 准备出台一部监管监察工作计划的制定办法，配套实施。为了做好安全生产监管监察职责和行政执法责任追究 规定的起草工作， 我们与“两院一部”进行了两次沟通研讨，听取他们的意见。何谓两院一部？最高法院、最高检察院和 监察部。为

44、什么要征求他们的意见？第一，他们依法履行对 职务犯罪案件的侦查、起诉的职权，还有行政监察的权力， 我们应当欢迎并接受他们的监督。第二，我们要与他们加强 联系和沟通，取得他们对我们的了解和支持。第三，要抓准监管对象，依法监管。首先要了解我们的 监管对象是谁？大家都知道，我们的监管对象是生产经营单 位。什么是生产经营单位？有些同志可能不是非常清楚。安全生产法对此并没有具体的规定，只是把“在中华人民共和 国领域内从事生产经营活动的单位”统称为生产经营单位。生 产经营单位主要包括企业，但也包括其他主体，比如事业单 位搞企业化经营的，还包括个22体工商户，还有公民个人，法 律也没有把它们排出在外。有的同

45、志可能会问，怎么来界定 生产经营单位？我给大家说一个参考的标准：其一，看它是 不是独立或者相对独立地从事生产经营活动。为什么说相对 独立呢？我们要注意一些特殊主体，比如煤矿是一矿一井一 证，矿井从法律上讲不是独立法人，但其相对独立地从事生 产经营活动，我们也把它视为一个独立的生产经营主体进行 监管； 其二， 必须从事生产经营活动，生活当中出现的意外 事故不属于生产安全事故。作为人员而言，另一个监管对象是生产经营单位的主要 负责人。主要负责人在一般情况下，是企业的法定代表人或 者个体工商户的户主。但也有特殊情况，也不是一成不变的。譬如外资控股企业，董事长可能就不是主要负责人或者经常 不在境内，企

46、业的主要负责人可能就是实际主持全面工作的 企业其他负责人。所谓主要负责人，就是实际主持生产经营 单位的全面工作，有实际决策权的人。我们不能认为董事长就一定是、应该是主要负责人，那就把问题简单化了第四，要提高行政执法技术，提高行政处罚质量。我认 为，执法是要讲技术的，不是一部法律、法规或者规章公布 后，所有问题就迎刃而解了。监管执法工作中有很多问题需 要界定和解决，还有很多细节问题需要处理好。所谓行政执 法技术，是行政执法的理念、方式、方法、步骤、措施、经 验、技巧和能力的总和。没有执法技术和没有高超的执法技 术，要胜任当前纷繁复杂的监管执法工作是不可能的。提高 行政执法技术和水平， 必须狠抓监

47、管执法队伍法律素质的培 养和提升。 对此，需要采取以下对策：23一是必须提升监管执法队伍的法律素质。目前大部分执 法人员没有系统地学习法律知识，但是基本的法学理论应该 知道，主要的法律法规应当熟悉。这就好比我们打造了一把 锋利的刀给你，这把刀什么时候用，用到谁的身上，往哪里 砍，砍得是轻一点还是重一点，全要由操刀者来决定。 如果 你对刀的功能不掌握， 再好的刀你也不会用或者用不好，甚 至还会乱用或者伤及无辜。所以，我们对法要学习、学习、 要学习，法律水平要提高、提高、再提高。学法不可浅尝辄 止、一知半解，必须学懂弄通，在实践中学习消化。学法不 能平面地学，而要立体地学。特别要把握法的出台背景，

48、掌 握法理和立法精髓，熟知它在制定的时候针对或者解决什么 问题，难点和要点在哪里，这都是我们在日常学习中应当加 以注意并解决的问题。二是必须知己知彼，举一反三，不能只知其一，不知其 二。我们对法律、法规的认识和适用必须先深入进去，再提 升起来，不能简单死板、就条说条。刚才为什么要给大家讲“四 法八条例”因为这是我们最常用的，其中有一些是赋予我们 职责和权力的，相关法律、行政法规及其相关法律条文之间 是互有衔接、互相贯通的。我们必须要从总体上把握相关法 律法规的规定，把握其中的相互关系和配套规定。我们对法 律的学习运用要融会贯通。我举个例子，有的同志讲安全 生产法对事故处罚的规定是只罚个人不罚单

49、位，明明知道 发生事故的企业有很多违法行为却不能罚款，怎么办？大家 可以看看安全生产法第二章，这里对企业应当具备哪些 安全生产条件，怎么保障生产安全，一共作出了2828 条规定。如果企业违反 2828 条中的任何一条，在第六章里都有相应的处 罚规定，24包括罚款。企业真正遵守这些法律规定，就不会发 生事故了。既然发生了事故， 是因为有违法行为所致。 我们 据此来调查这个发生事故的企业，如果经查实该企业违反了安全生产法第二章的多条规定，那么违反一条在第六章 里就有一项处罚，有多个违法行为就要受到多项处罚，应当 作出的多项处罚加起来就会很多、很重。这样，原来认为不 能处罚的问题就迎刃而解了。三是在

50、具体个案执法中，要杀一儆百，以点带面。前段 时间我去浙江调研，浙江安监局的同志讲，现在实行“人性化 执法” 一般的劝解警告，有的采取现场处理措施，屡教不改的坚决处罚，处罚结果要公开，形成震慑。我们日常行政执 法不能面面俱到、不痛不痒，必须要抓住典型案例，依法处 罚。这样才有威信、有权威、有力度。对下列行为应当依法 严惩：（一）发生重特大事故，后果严重的；（二）屡次违法、屡罚不改或者屡禁不止的；（三）知法犯法、暴力抗法的；（四） 违法情节恶劣，在社会上影响较大的。四是要注重细节。细节决定成败，安全生产监管执法是 一项十分精细的工作，必须注重和抓好细节。下面，我就常 见的细节问题谈谈看法和建议：（

51、一） 法定职权不清楚的时候，怎么办？法律虽有规定 但很原则， 或者对是安监部门还是其他部门的职责拿不准，应不应该归我们管，应该怎么来管，不知道。遇到这种情况，我建议大家遇到拿不准的问题，要立即书面报告政府，由政 府来决定。（二）部门之间相互扯皮的时候，25“谁都要管，谁都不管”，怎么办？我的建议是，加强沟通协商，尽量把问题说透，形 成共识。协商不成的，将重大问题书面报告政府裁决。安全生产法规定县级以上政府“对安全生产监督管理中存在的重 大问题应当及时协调、解决”。我们沟通不了的一定要报告，而且要书面报告，如果不报告，放任不管，将来万一出了问 题，是要追究我们责任的。（三） 法律法规的规定与政府

52、的文件、上级领导的指示 要求相互矛盾的时候，怎么办？政府的文件、上级领导的指 示是行政管理的政令、举措，应当贯彻执行。但是涉及到对 某个违法行为实施行政处罚时，很简单，必须依法处罚；红 头文件不能作为行政处罚的直接依据。（四） 日常的监管执法工作需要量化和细化。山东省这 些年创造了很多好的办法，有很多好的措施，我建议大家在 此基础上进一步量化和细化，以防一旦涉嫌渎职、失职的时 候，缺乏具体的量化标准。要注意一点，拿不准的问题、力 所不能及的问题或者正在探索中的问题，要慎之又慎，最好 不要列入监管工作计划。很明确、能做到、有把握的事项， 尽量细化。（五） 涉及到行政相对人权利的时候，必须依法告知

53、。 现在法律对相对人权利的规定很多，比如知情权、申诉权、 申辩权、听证权、复议权和诉讼权等。这些常见的权利我们 必须告知，这是我们一项法定的义务和责任。如果我们疏忽 了，就容易导致败诉。（六） 正确使用和填写行政执法文书。今年总局组织了 几个省局负责法规工作的处长，要共同制定一部行政执法 文书使用手册，26把我们现有的几十种行政执法文书的详细填 写要求，将作出详细规定。大家不要忽视执法文书的使用， 这是我们执法的凭证，是检验我们执法是否到位、是否履行 职责的重要证据。（七） 涉及到相关部门职权的事项，譬如企业没有采矿许可证、未办理企业法人营业执照， 怎么办？ 一要及时移送， 二要书面移送。这在

54、法律里面都有明确的规定，是我们应当 履行的义务。（八） 实施处罚要坚持处罚与教育相结合原则，即过罚 相当原则。处罚是一种特殊的教育方式。决定和实施处罚， 事前要做好通知、说服工作，要罚得合法、合理、合情，防 止激化矛盾。（九） 坚持公告、公示制度，接受社会监督。（十）正确行使自由裁量权。简单地说，所谓自由裁量， 主要是指罚款高一点还是低一点，不同种类的处罚是罚得轻 一点还是重一点。关于自由裁量，有六个因素要引起大家的第一个因素，违法行为的性质是自由裁量的首要因素。 企业违法，是疏忽大意还是明知故犯， 在量罚上要有所区别; 第二个因素，是违法行为造成后果的轻重；第三个因素，是 违法的情节。情节特

55、别恶劣的，比如明知存在安全隐患，仍 然强令工人冒险作业，则要重罚；第四个因素，是初犯还是 屡犯。初犯该罚，但可轻罚，屡犯则要重罚；第五个因素， 在实施处罚尤其是罚款时，要考虑当地的经济水平和行政相 对人的承受能力。这要有个前提，是在法律规定的处罚幅度 内考虑，不能高于或者低于法律规定的幅度；第六个因素， 是一事不得二罚。有两中情形：一是对同一主体的同一种违 法行为，同一监管部门不得连续实施两27次以上罚款；二是对 同一主体的同一种违法行为，两个以上监管部门不能给予重 复罚款。但是，对同一主体的不同违法行为和不同主体的相 同违法行为实施不同种或者同种的处罚，不属于一事二罚。最后，我想就大家提的五

56、个问题，简要谈一下自己的看 法：第一个问题，如何理解、运用从轻、减轻和免于处罚？ 具备减轻情节能否突破处罚最底限，依据是什么？答：从轻是指在一种行政处罚的幅度内，可以按照最低 或者比较低的罚款额给予处罚，从轻不能突破处罚的最底幅 度。减轻是指在不同种类行政处罚的范围内，可以采用比较 轻的处罚种类实施处罚。 从轻是同种处罚之间的轻与重问题， 减轻则是不同种处罚之间的轻与重问题。免于处罚是指遇有 违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的情形，可以 免于处罚。第二个问题，行政管理部门在做好许可工作的同时，还 应该做好打击非法生产经营行为的工作，依据是什么？答：关于安监局是否负有“打非”职责的问题，

57、回答是肯定 的。大家看一下安全生产法第五十四条的规定，“依照本法第九条规定对安全生产负有监督管理职责的部门依照有关 法律、法规的规定，对涉及安全生产的事项需要审查批准（包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等，下同）或 者验收的，必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行 业标准规定的安全生产条件和程序进行审查；不符合有关法 律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的， 不得批准或者验收通过。对未依法取得批准或者验收合格的 单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者28接 到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理”。所谓“打非：是指我们发现或者接到举报后，属于我们职 责范围

58、内的，应当坚决取缔。对我们不能取缔的，安监局要 报告政府，由政府组织力量予以取缔。我们必须分清“非法” 与“违法”的区别。“非法”主要是指未取得法定的主体资格，简 单地说，企业没有依法取得相关的证照擅自进行生产经营的， 属于非法生产经营。“违法”是指已经取得法定主体资格，但是 违反法律法规规定进行生产经营的。 广义的非法与违法通用，狭义的非法和违法不通用，二者有所区别。关于打非的问题，安全生产许可证条例 也有相关规定。 条例施行前已经生产的企业，也应当申请取得安全生产 许可证；否则，按照未取得安全生产许可证擅自生产处理， 要依法给予行政处罚。第三个问题，一起事故涉及两个以上单位，事故发生单 位

59、指一个还是多个？对事故发生单位实施处罚，是对每个单 位都实施处罚还是对多个单位合并处罚？依据是什么？答：我认为，首先要界定有关单位与事故的发生之间是 否存在直接的因果关系。 如果有直接的因果关系， 不论是一 个单位还是多个单位，都是事故责任单位。如果调查认定多 个单位都是事故责任单位，那么有几个单位就应当罚几个单 位，每个单位都要单独处罚，罚款额均可达到最高幅度。当有些事故原因及责任不好界定是直接还是间接的时候，如何确定事故责任单位并决定处罚？我想可以从执法技 术上来处理。当我们拿不准或者没有确切证据并且可能涉及 多个单位责任的时29候，应当谨慎从事，按一个事故发生单位 处理，这样比较稳妥，也

60、不容易引发矛盾。当然，如果你对 自己的认定很有把握，也不怕企业找你打官司， 那么涉及几 个责任单位就确定几个， 可以按照规定分别进行处罚。第四个问题，一个生产经营单位涉及多个法定证照，是 全都不具备属非法生产经营，还是只要有一个证照不具备就 属非法生产经营？答：法定证照缺一不可，缺少任何一个都属于非法。尤 其是省局的同志要注意这个问题。比如发现矿山企业的采矿 许可证到期了，一定要下达停止生产的现场处置文书。如果 不采取处理措施，就是不作为，要承担责任。第五个问题，已经批复结案的事故调查报告能否发给事 故发生单位和有关责任人？依据的法律法规或者原则是什 么？答：生产安全事故报告和调查处理条例只规

61、定了要将事故处理的情况向社会公布， 并没有规定公布的方式和内容。 我认为应当谨慎从事，由安监局或者事故调查组牵头部门酌 情而定，可以把事故调查处理的简要情况、处罚的理由和依 据以及决定实施的处罚予以公布，不要公布或者给责任人有 关调查报告及证据材料。因为如果全部公布，可能还会涉及 国家机密或者容易引起连锁反应、激化矛盾等等。综上所述，是我对安全生产监管执法工作的一些看法和 建议，认识不一定全面，建议不一定可行，仅供大家参考。 真正有真知灼见的老师，是在一线从事监管执法工作的同志 们。安全生产监管执法工作任重而道远，我们要在实践中不 断地深化认识和探索新路，不断地完善安全生产立法，提高 监管执法水平，加大监管执法力度，加强安全生产法制建设。30只要我们坚持依法治国、依法行政和依法治安，不懈努力， 克服困难，不辱使命，不负众望，就一定能够圆满完成党和 国家赋予我们的庄严使命，为实现安全生产根本好转作出应 有的贡献。注：本文系石少华同志在 20092009 年山东省安全生产法理应 用讲座上的讲话。根据讲话录音整理，并经过本人修改。尊 重本人意见，仅作为内部学习使用，不公开印发。