西方行政学说史468633119

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1、 丹尼尔 A 雷恩管理学者从历史上可以吸取许多经验教训，其中重要的一条就是把研究过去作为研究管理的入门。 绪论 西方行政学产生历史与知识背景 公共行政学思想发展演变 教学的体例安排一、西方行政学产生历史与知识背景 1887年，行政管理学作为一门独立的学科，诞生于美国。美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。1887年，威尔逊发表的行政研究，1900年，古德诺出版政治与行政以及1926年怀特(Leonard DWhite 18911958)出版的行政学导论，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。 西方国家公共行政学产生的条件： 19世纪末20世纪初，美国、德国第二次工

2、业革命电气时代19世纪末20世纪初引发了伟大的“管理运动” 政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任守夜人变成积极干预社会生活的行政国家。 行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而功绩制的实施和政治中立原则的确立，更促使行政成为非政治化的管理领域。行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。 上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。 “行政国家”的出现 “文

3、官制度”改革运动的发展 专业教育和职业教育的发展 科学管理运动的影响 多种学科知识的形成和发展二、行政学思想发展演变 北京大学张国庆教授依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，把行政学的演变分为五个时代：（1）早期行政研究时期（18871911），（2）传统行政研究时期（19111933），（3）修正行政研究时期（19331960），（4）整合行政研究时期（1960年以来），（5）重建或革新行政研究时期（20世纪80年代90年代以来）。 中山大学夏书章教授把行政学的演变分为三个时代：（1）形成阶段传统管理时期（19世纪末20世纪20年代），（2）成长阶段科学管理时期（

4、20世纪20年代以后），（3）科学化阶段现代化管理时期（始于本世纪40年代）。中山大学唐兴霖的三分法：（1）形成时期的行政思想（19世纪末20世纪30年代）主导范式：“制度功能行政观”。（2）发展时期的行政思想（20世纪40年代20世纪60年代）主导范式：“行为过程行政观”。（3）繁荣时期的行政思想（20世纪70年代）主导范式：“多元化行政观”。教材将行政学的演变分为六个时代：（1）西方行政学的提出与创立（18871918），（2）西方行政学的正统时期（19191941），（3）西方行政学的批评与转变时期（19411959），（4）西方行政学的应用与发展时期（20世纪60年代），（5）西方行政

5、学的挑战与创立时期（20世纪70年代），（6）西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代）。 结论 第一，行政管理思想或者学说的发展具有演进的性质。 第二 ，行政管理思想或者学说的内容是历史选择的结果。 第三，行政管理思想或者学说的内容的发展程度取决于实际生活的发展或者成熟程度。 第一章 行政学产生前的行政思想 行政学产生前最具代表性的思想家是：亚里士多德、马基雅弗利、洛克、卢梭、密尔。第一节亚里士多德的行政思想 一、生平 前384前322 代表作： 政治学 雅典政制二、亚里士多德的行政思想 （一）国家的起源与目的 国家起源于人的自然本性的必然发展。 国家的目的是使国家中的每一个成员都具备适

6、量的财富、强健的体魄和高尚的灵魂。（二）提出三权分立的雏形 政体的三个组成部分：议事部分、行政部分、审判部分。（三）行政机构设置的依据 城邦事务管理的实际需要； 行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据； 不同的政体有不同的行政机构与之相适应。 （四）行政组织应具备一定的职能 城邦监护职能 公共财政 军事职能等等（五）行政人员的任用与监督 行政人员任用方式上有差别的主要因素为：负责选任的人员；受任的人员；任用的手续 选 任行政官员的基本原则：适才适用原则、专人负责原则、德才兼备原则 行政人员选拔的四种技术方案：（1）行政官员由全体公民负责选任，以选举、抓阄或二者兼用来决定。在实施时要把全体公民

7、划为若干选区。 或者（2）行政官员分为两类，一种从全体公民中通过选举、抓阄或二者兼用的方式选出，另一种从部分公民中以同样的方法选出。 或者（3）行政官员只由部分公民担任，但是分为两类，分别由由全体公民以选举和抓阄的方法选出。 或者（4）由部分公民负责选择行政官员。官员一部分来自全体公民，一部分来自部分公民。（六）法治与依法行政 法治的两重含义：已成文的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应本身是制订的良好的法律。 前者强调法律至上，后者强调法律正当。第二节马基雅维利的行政思想简介 一、生平 马基雅维利（14691527） 代表作君主论二、马基雅维利的行政思想（一）国家理论 国家的基本职能 保

8、障每个社会成员自由地使用财产 保障人民的安全 调节社会矛盾 为民众谋福利（二）权力理论 权力是政治的基础 国家的根本问题就是统治权 权力是法制制定与执行的保障（三）领导理论君主应具备的能力 预见能力 决策的能力 应变的能力 自我判断的能力（四）反腐败思想1、腐败的分类 公民的腐败 城邦的腐败 政治制度的腐败2、腐败产生的原因3、反腐败的反措施第三节 洛克的行政思想一、生平与西方古典自由主义 洛克（16321704）是17世纪英国著名的哲学家和思想家，是西方古典自由主义的鼻祖。 主要代表作：政府论（上、下）二、洛克的行政思想（一）政府权力的来源、性质和目的 1、政府的权力来自于人们的委托； 2、

9、政府的权力是有限的；（政府接受的权力是有限的、政府的权力受到契约内容的限制、政府权力受到人们同意的限制） 3、政府的目的是保护人们的生命、自由和财产。（二）政府的职能 国家的权力孟德斯鸠的三权分立三权分立与制衡 行政机关的特殊职能有：一是召集和解散立法机关的权力；二是自由裁量权。三、依法行政 法律是自由的限度和保障 政府必须以正式公布和长期有效的法律来进行治理。 制定的法律应该被执行。 法律的施用应该坚持法律面前人人平等原则。 行政机关虽然有一定的自由裁量权，但也必须受到必要的限制。四、政府的解体 社会解体导致政府的解体。 政府的内溃导致政府解体。第四节 密尔的行政思想一、生平（1806187

10、3）著名的哲学家、经济学和逻辑学家，自由主义政治思想的代表人物。代表作：论自由1859、代议制政府1861二、密尔的行政思想（一）政府理论1、代议制政府是最好的政府形式。 代议制政府是最高权力属于整个社会的政府。 代议制政府是既能“自保”又能“自助”的政府。2、政府的管理职能 一个好的政府就应当能够实现一种最开明最有效的行政管理，这种管理能够提供良好的效率、能够把事情办好，政府的一切管理都应当有助于推进个人自由的发展。（二）政府的行政管理 政府主要从事国家具体事务的管理。 政府的行政管理应该专门化。 一个好政府必须要有好的行政管理。 良好的行政管理必须要有良好的管理制度。（三）政府的行政机构问

11、题 行政部门的设置应同问题相一致。 同一个问题应该由同一个部门来管理。 行政机构的设置必须采取个人负责制的组织形式，但也注意委员会的咨询和参谋作用。（四）人事行政问题 行政官员的任命应该通过自上而下的逐级任命，而不是通过选举任命。 对职业文官的性质、录用及晋升和免职的问题进行了讨论。第二章 提出与创立时期的西方行政学说 威尔逊的行政学之研究，主张政治与行政分离 古德诺的政治与行政，明确的指出“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来 泰勒倡导科学管理运动，使人们将政府行政与管理的科学化联系在一起，被成为“科学管理之父” 法约尔“管理过程学派”

12、奠基人。发表的工业管理与一般管理一文，提出了一般管理理论第一节 威尔逊的行政思想 威尔逊（18561924）美国著名的政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家。1886-1902：政治学教授，教学、研究；1902-1910：普林斯顿大学校长；1910-1913：新泽西州州长；1913-1917：美国总统；1924：去世 代表作： 行政学研究1887一、思想渊源与生产背景 1、思想渊源： 受德国行政研究思想的影响： 行政研究在德国很受重视 2、 威尔逊行政思想产生的社会历史背景 源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反思二.主要行政思想1.关于行政学研究的必要性 （1）解释之前为何行政研究不

13、受重视 （2）指出行政研究的必要性重要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果 “与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了” 政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导 当今的行政工作必须认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策标准 这就是为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的根本原因 2.关于行政学研究的目标与任务 目标有二个： （1）弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务 即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么；2、弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务 即用什么方式、什么方法进行管理，才能提

14、高效率，完成任务，即如何管。 3.关于行政的实质 （1）行政管理是什么： 行政管理是行动中的政府、是政府的执行、政府的操作 “行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。（2） 行政管理与政治的关系 行政不同于政治 政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。 行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分； 行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治

15、价值、政治中的永恒真理直接相关；（3）行政与宪政制度的关系 ：特殊手段与一般决策之间的关系 行政在本质上不同于宪政制度； 宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段 二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。4.指出行政学研究的历史渊源 （1）英美两国缺乏研究行政管理的历史： （2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应； （3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。5.指出行政学研究的方法 主张采用“比较研究法”与“历史研究法”： 主张拿来主义但不应脱离实际的机构照

16、搬：应以实践为准绳，以美国为核心。6.关于人事行政的思想丰富的人事行政思想，认为“为政在人”，十分关注美国当时的文官制度改革。 （1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一： （2）重视政府官员的素质：7.关于行政监督的思想 指出要以公共舆论监督行政管理8.其他思想 关于行政体制（政府间关系）的思想： 主张建立完善的公共行政机构； 要给予地方政府机构以新的生命； 要组建地方分权制度； 关于行政伦理的思想：三.简评 1开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖。 2比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性； 3较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的

17、目标和任务；第二节 古德诺的行政思想 一、生平和著述Goodnow,1859-1939政治学家、行政学家、法学家和教育家美国政治学会的创始人之一并担任第一届（1903年）会长 19141928 霍布金斯大学校长 比较行政法（1893年）、政治与行政（1900年）、美国行政法原理（1905年）等 二、 主要思想内容述评 （一）政治与行政两分论 所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能： “政治”国家意志的表达； “行政”国家意志的执行 政治与行政二分既是必须的,又是相对的,二者相互协调。 （二）政治适度控制行政的思想 政治与行政不仅存在区别，还要取得两者的协调一政治对行政的适度控制 “表达

18、国家意志或制定法律的机关必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。” 参见美古德诺：政治与行政中译本，第21页，北京：华夏出版社，1987年版。 控制方法： A、通过法定制度达到 B、通过法外途径实现的。 （三）行政适度集权的思想 协调还取决于行政权力的必要集中“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调。”参见美古德诺：政治与行政中译本，第69页，北京：华夏出版社，1987年版。 （四）政党作为外部环境调节的思想 “要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和协调一致的办法这种办法在政府体制内部不可能找到。所以，必须到政府以外的一些法外的制度中去寻

19、找。事实上，可以在政党中找到它。政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。政党必须选择中央的执行官员，因为分权原则的采用已使他们不受任何有效的立法控制了。政党必须选择所有的地方官员，因为行政体制极端分权的特点使他们不受任何有效的国家（或州）的控制。参见美古德诺：政治与行政中译本，第57页，北京：华夏出版社，1987年版。 整个国家的政治机构由三大部分组成：执行国家意志的机构、表达国家意志的机构以及政党。（五）政府体制改革的思想 首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责。 其次

20、，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的，涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。 最后，古德诺认为，美国的两党制实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的判断，这样往往导致许多问题不能真正体现人民的意志 三、简评 在威尔逊政治行政二分法的基础上作了进一步的阐释； 着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。 “所有的日常活动中不注意效率的行为都在使整个国家资源遭受巨大损失，而补救低效能的办法不在于寻求某些出众或是非凡的人，而在于科学的管理。” 第三节 泰勒的科学管理理论 一、生平与著述 费雷德里克泰勒

21、（FrederickWTaylor，18561915）是美国古典管理学家，科学管理的创始人 主要著作：科学管理原理（1911）和科学管理（1912）。在两部书中所阐述的科学管理理论，使人们认识到了管理是一门建立在明确的法规、条文和原则之上的科学，它适用于人类的各种活动，从最简单的个人行为到经过充分组织安排的大公司的业务活动。 泰罗的三大实验搬运生铁实验 实验背景： 原来每个工人每天搬运量: 12T 实验后每个工人每天搬运量:47.5T 原来每个工人每天工资:$1.15 实验后每个工人每天工资:$1.85铁锹实验 实验前:干不同的活拿同样的锹 铲不同的东西每锹重量不一样 应当有一个效率最高的重量

22、 实验发现22磅时效率最高 铲不同的东西拿不同的锹 生产效率得到提高金属切削实验 定了人动时间,也应该定机动时间 进行了26年 切削了80万吨钢铁 进行了三万次实验 发明了高速钢,获得了专利 用专利的收入宣传科学管理1903，泰勒的科学管理理论诞生 二、科学管理理论的基本内容 （一）科学管理的中心问题是提高劳动生产率 泰勒的科学管理的根本目的是谋求最高效率，而最高的工作效率是雇主和雇员达到共同富裕的基础，使较高工资和较低的劳动成本统一起来，从而扩大再生产的发展。 （二）基本的管理制度 1对工人提出科学的操作方法，以便有效利用工时，提高工效。 研究工人工作时动作的合理性，去掉多余的动作，改善必要

23、动作，并规定出完成每一个单位操作的标准时间，制定出劳动时间定额。 2对工人进行科学的选择、培训网晋升。 选择合适的工人安排在合适的岗位上，并培训工人使用标准的操作方法，使之在工作中逐步成长。 3制定科学的工艺规程，使工具、机器、材料标准化，并对作业环境标准化，用文件形式固定下来。 4实行具有激励性的计件工资报酬制度。 对完成和超额完成工作定额的工人以较高的工资率计件支付工资，对完不成定额的工人，则按较低的工资率支付工资。 5管理和劳动分离。 管理者和劳动者在工作中密切合作，以保证工作按标准的设计程序进行。 例外原理 例外原理就是高层主管人员为了减轻处理纷繁事务的负担，把处理一般日常事务的权力授

24、予下级管理人员，高层主管人员只保留对例外事项（即偶发性或重要事项）的决策和监督权，如基本政策的制定和重要人事的任免等。（三）精神革命 科学管理是一场重大的精神变革，每个人都要对工作、对同事建立起责任观念；每个人都要有很强的敬业心和事业心。 泰勒的科学管理主要有两大贡献：一是管理要走向科学；二是劳资双方的精神革命 管理理论是“指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系” 第四节 法约尔的一般管理理论 一、生平与著述 亨利法约尔（HenriFayol，18411925），法国人 “现代经营管理之父”。 最主要的代表作： 1916年

25、出版的工业管理和一般管理二、主要内容 1、从企业经营活动中提炼出管理活动 通过对企业全部活动的分析，将管理活动从经营职能（包括技术、商业、业务、安全和会计等五大职能）中提炼出来，成为经营的第六项职能。 2、倡导管理教育 法约尔认为管理能力可以通过教育来获得，“缺少管理教育”是由于“没有管理理论”，每一个管理者都按照他自己的方法、原则和个人的经验行事，但是谁也不曾设法使那些被人们接受的规则和经验变成普遍的管理理论。 普遍性意义的经验不管哪一种职能，下属的职能主要能力是具有某种职能特点；而高级人员的主要能力是管理能力。各种规模工业企业领导人必要能力的相对重要性比较表 3、提出五大管理职能 法约尔将

26、管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大管理职能，并进行了相应的分析和讨论。 4.管理的条原则5、组织理论 层级制度与跳板法则 组织在一般情况下，其管理活动应沿着等级序列进行（自上而下的指挥监督与自下而上的请求汇报）。2、线性组织理论 管理层次的设置一般坚持“25”原则 主要的贡献在于三个方面：从经营职能中独立出管理活动;提出管理活动所需的五大职能和14条管理原则。 第二章 正统时期的行政学说 韦伯 被称为“社会学之父”的韦伯在其论官僚制一文中关于官僚制的论述是这一时期提出的著名理论 怀特 对行政学发展成为以门独立学科起到了重要作用。美国第一本行政学教科书行政学导论。 古利克 从分工与整

27、合，全体与部分的关系入手，指出了分工的局限性和工作协调的重要性，在其论文组织理论按语中提出了著名的管理七职能论。 厄威克 主要是对行政组织管理的原则进行了归纳和概括 第一节 马克斯韦伯的行政思想 马克斯韦伯（Max Weber，18641920），德国著名社会学家，也是现代一位最具生命力和影响力的思想家。 著作 新教伦理与资本主义精神19041905）；政治论文集（1921）；学术理论论文集（1922）社会史与经济史论文集（1924）；社会学和社会政策论文集（1924）；经济与社会（1922）Bureaucracy； 行政制、行政组织、科层制、集权制社会或组织中的人为什么会服从？一、 1911

28、，韦伯的组织理论 （1）“传统的”权力，它是以古老的传统神圣不可侵犯的信念以及对其下属行使权力的人的地位的合法性为基础的； （2）“神授的”权力，它是以“对个人的明确而特殊的尊严、英雄主义或典范的品格的信仰”为基础的。 （3）合理且合法的权力，它是以“法律”或者“升上掌权地位的那些人发布命令的权利”为基础的；合理且合法的权力才是官僚集权组织的基础的原因:（二）理想的官僚行政组织体 、官僚制的含义一种以法理型权威为基础，具有专业化功能和固定的规章制度，设科分层的现代社会所特有的组织制度或管理形式。、特征：（1）实现劳动分工 （2）职权等级 （3）正式的选拔 （4）非人格化 （5）职业定向 （6）

29、正式的规则和制度（7）合理合法的人事管理制度官僚制的优越性严密性。通过等级结构进行控制，按专业化标准，权力分层、层层节制，严格的岗位责任制使一切个人都 统一在一个法则系统之中。合理性。由专业技术知识居于中心地位，任何规定都详尽且具有可操作性，因而显示出精确、迅速、统一、协调节约和高效等。 稳定性。非人格化秩序的确立，使管理都 源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。 普适性。适用面广，政府机关、公共事业，各种企业甚至私人组织都 可采用。官僚制面临的挑战 （1）过分强调了层级节制体制，要求下级对上级在职务上绝对服从，忽视了下级人员的主动性和积极性，缺乏民主精神。 （2）过分强调组织

30、利益和组织效率，难以应付社会个性化的发展要求，难以应付多样化的社会需求。 （3）过分强调专业分工和职能权限的划分，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题。 （4）过分强调人员的稳定性，无过失便终身任职的制度，最终造就出不求有功但求无过的管理人员，造成管理人员得过且过混日子的状况。 古典管理理论演进图第二节 怀特的行政思想 一.生平与著述 1. 生平: （18911958）美国人, 早期杰出的行政学家和人事行政学专家; _2. 职业与工作经历:教授:芝加哥大学 政府官员:曾任美国文官委员会主席, 亲自组织和参与了美国文官制度改革 3. 代表性著作: 1926 年 行政学研究， 该书是世界公认的第一

31、本行政学教科书, 体现了怀特为对行政学理论系统化的努力, 为行政学的学科体系构建了一个比较完整的理论框架; 此外还有: 近代公共行政的趋势, 联邦主义者, 外国公务员制度 怀特-确立了行政学作为一门学科的地位问题：到底什么是行政学学科？成为一门学（科）的必备要素是什么？学科必备要素一：1、确定的研究对象2、由研究对象展开而来的各种具体问题，即研究范围。学科必备要素二：确定的研究目标与任务学科必备要素三：由研究该领域各具体问题而得到的各种研究结论或成果所构成的知识体系。学科必备要素四：一定的研究手段与方法伦纳德D怀特的理论行政学思想 确立了行政学作为一门学科的地位标志：1926年行政学导论一书的

32、出版二、怀特行政学思想的主要内容 1、对行政学行政对象和范围的界定 (1) 关于行政学研究对象： 即对”国家政府中的市政，联邦或联邦行政进行研究”； (2) 关于行政学研究范围： 行政中的各种问题，包括：公务员才能的发展，工作的胜任，廉洁，负责，合作，财政，监督，领导资格，纪律，及各级政府的行政程序等。 (3)关于行政学研究的目标(目的)： A。 运用物质材料完成国家建议的任务； B。 权限范围内最有效的利用一切资源； C。 以最敏捷/经济的方式圆满完成政务计划； D。 政务的有效推行和管理； E。 防止行政权的滥用。 2、提出了行政环境的思想 (1) 对”行政环境”含义的界定： 为“围绕着行

33、政活动直接或间接地作用和影响行政管理，行政行为以及行政效果的各种因素总和”； (2) 分析了各种具体的行政环境如何影响(作用于)行政活动，行政行为及效果； A。 经济环境的影响行政职能与任务范围： B。 政治环境的影响政府职能，。行政制度与组织； C。 科技环境的影响行政方法，行政技术，行政研究； D。 客观社会环境的影响公民的要求，国际经贸环境； 3、 系统地探讨了行政组织的有关问题 (1) 关于行政组织体制方面的思想： 归纳了行政组织体制的类型及特征： A。自治型对官僚型 自治型： 民选制，任期制，政治责任制， 官僚型： 委任制，长期制，管理责任制 B。中央集权型对地方分权型 地方分权型：

34、 地方政府对地方事务有决定权； C。 独立型对权力汇一型； 独立制型：将每种服务机关视为一种独立单位，与其他服务机关之间保持极少或毫无直接联系； 权力汇一型： 将各种服务分集于各部门，各部门间密切联系与配合并有着统一的行政首长负责领导与协调； (2) 对行政责任与权力的分配问题的分析 A。 指出： 权力与责任的适当分配关系到政府的行政效率； B。 权力责任分配的含义：”每一个行政官员必须特别赋予一种固定任务”，为此，必须配以行政权力(法律上和财政上的固定权力)； C。实践中权责一致的困难和障碍所在： 民选官员缺少上级监督；委员会制易致责任不清；职权分配不当；机关之间缺乏协调；机构设置过多；机构

35、越权；等等； D。提出了权责适当配置的原则及具体措施： 法定权力与立法依据； 配以充足财源； 将同一目标的事务(其权力与责任)归于同一部门； 权责分配与任务相一致，与人员相一致； 按区域，工作性质，方法和程序的不同进行分配； (3) 对行政组织有效监控幅度的探讨 必须对行政权力的行使进行监控，以防止其被滥用， 因精力限制，监控幅度不应太大，以保证监控的有效性； “任何行政首长，其有效监督不能超出七个部或七个行政单位，否则将导致效率下降”； (4) 提出了优良行政组织的标准 能获得最优秀的人才； 组织成员应有一致的责任及适当的权力； 将行政官员区分为政务官与事务官，明确各自的权责，任务，以职务划

36、分为原则，确实指标； 设置有专门的协调机构； 对组织的管理效率进行精确合理的测量； 4、 提出了行政协调的思想 (1) 协调的含义： 行政协调是指行政主体引导行政组织，部门，人员之间建立良好的协作和配合关系，以达到共同目标的管理行为，是行政管理的重要内容 (2) 如何协调： A。 应精简机构； B。 应设置行政协调机关； C。 及时而精密的协调； D。 以首长裁定为最后决定 5、提出了丰富的人事行政思想 (1) 关于人才的选拨问题 A。 指出人才选拨的重要性：认为此为当代人事管理的二大支柱之一(另为职位分类) B。 人才选拨的方式 a。 设置独立的考试机构 b。 考试方法应科学化，多样化 笔试

37、， 口试， 操作试验， 工作试验， 心理测验； (2) 关于职位分类分级和工资制定的问题 重要性：职位分类对实行工资管理意义重大； 如何分类： 工资多少应根据所完成的工作加以确定； 同工同酬； 必须按按现代标准改进工资政策，确定生活费用，公平报酬； (3) 关于职务晋升的问题 A。 进行考核，实行功绩晋升制度； B。 确保能干的人员得到提拔和重用； C。 应扩大晋升选才的范围，内晋与外聘兼用： D。 综合运用职务晋升的依据； 工作资格； 工作成绩； 职务晋升考试成绩； (领导评价)； 6、行政伦理思想 (1) 行政伦理： 行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和； 是维持行政管理活动参与者之间

38、，即行政机关与其工作人员，其他各机关，企事业单位，社会团体，以及公民之间等的合理，正当关系的原则与规范； (2) 关于官纪的本质及其重要性 官纪：- 的表现于行政人员的热望，忠诚，合作竭力负责及以服务为荣的精神，有高尚和衰微之分； 高尚官纪的重要性： -能激励人的积极性，保持官界纯净，培养良好素质，免除各种私利之事； (3) 官纪败坏的因素： 缺乏奖励；惩罚无度 (3) 有效的立法监督方法 A。 会计及支出上的监督； B。 款额与分配的监督； C。 行政政策的监督； D。 人员的监督； E。 调查监督； F。 诘问(质询) (4) 系统阐述了司法监督的有关问题 A。 必要性与目的：对行政过失进

39、行补救，保障公民与公务员的权利 B。 分析了三个方面的司法监督： a。 对公务员的司法监督； b。 对普通行政行为及特别行政行为的监督； c。 对行政自由裁量权行使的监督 6、行政伦理思想 (1) 行政伦理： 行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和； 是维持行政管理活动参与者之间，即行政机关与其工作人员，其他各机关，企事业单位，社会团体，以及公民之间等的合理，正当关系的原则与规范； (2) 关于官纪的本质及其重要性 官纪：- 的表现于行政人员的热望，忠诚，合作竭力负责及以服务为荣的精神，有高尚和衰微之分； 高尚官纪的重要性： -能激励人的积极性，保持官界纯净，培养良好素质，免除各种私利之事；

40、 (3) 导致官纪败坏的因素： A。 缺乏奖励； B。 惩罚无度； C。 疏略社交生活； D。 调资不及时； E。 取消权利； F。 损失创制权； (4) 端正官纪的途径： 直接地：奖励工作表现突出者，倡导合作与忠诚； 间接地：善于利用外界环境影响，提供适当的工作条件，鼓励有关的社交活动。 (5) 良好官纪的标志： 行政组织中良好的人际关系，领导关心下属，重视让下属民主参与有关决策； 7、行政法规思想 (1) 要注意研究政策与法律法规之间的关系： 政策 (通则化) 法制 (经行政经验通则化) 行政案例 (通则化) 宪法条文 (2) 重点探讨了行政条例制定权的问题 A。 范围： 据宪法，法律，立

41、法来行使，必须有授予的委任立法权； B。 限度： 环境情况极端复杂琐碎； 情况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例； 情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时； 紧急情况时。 C。 行政条例制定权的保障： 提出了实施行政条例制定权的七项主张； D。 行政条例制定的重要性： 可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性； 激励官员的负责精神与创造才能，使其胜任工作，忠实公正履行职责； 减轻立法机关的工作。 8、行政监督思想 (1) 行政监督的必要性与作用 A。 必要性： 存在着滥用权力，违法乱纪，侵犯公民权利，管理无力，不负责任的不良情形； B。 具体作用： a。 确保协调一致，政府高效

42、运作； b。 维护公民利益，防止侵害宪法规定的个人自由； c。 促进社会福利 (2) 立法监督的主要职责 确保立法与行政政策的协调； 确保政府支出适当； 确保行政监督的实施目的真正在于提高效率； 使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法； (3) 有效的立法监督方法 A。 会计及支出上的监督； B。 款额与分配的监督； C。 行政政策的监督； D。 人员的监督； E。 调查监督； F。 诘问(质询) (4) 系统阐述了司法监督的有关问题 A。 必要性与目的：对行政过失进行补救，保障公民与公务员的权利 B。 分析了三个方面的司法监督： a。 对公务员的司法监督； b。 对普通行政行为及特别行

43、政行为的监督； c。 对行政自由裁量权行使的监督 怀特主要行政思想归纳 对行政学研究对象和范围的界定： 研究对象：国家政府中的市政、联邦或联邦行政； 研究范围：行政中的各种问题，如公务员才能发挥、工作胜任、廉洁负责、合作，财政监督等。 提出了行政环境的思想： 给行政环境作出界定，并分析了各种具体的行政环境如何影响(作用于)行政活动,行政行为及效果; 就行政组织、人事行政、行政协调、行政伦理、行政监督以及行政法规等各种具体行政问题做出系统的分析和探讨。三、怀特行政学思想简评 1、 率先提出了一个比较完整的行政科学的理论体系： 是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果， 是西方行政

44、学发展史上的第一部系统性的教科书， 将行政学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，满足了行政管理作为一门独立学科的要求，丰富了行政学研究的内容。 标志着行政学的正式诞生。 2、具体思想方法上的创新与超越 提出了建立行政学的四个基本假定； 在行政与各方面(环境)的关系上，特意谈到了行政与平民组织的关系； 运用发展的眼光看待中央集权的限度问题； 开放性：认识到自身研究的探索性与暂时性。第三节古立克的一体化行政思想 一、生平与著述 1、出身：1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，深受父母“致力于人类进步”之努力的影响。 2、教育与求学：神学，政治学，法学； 3、任职经历： A 、大学

45、教授： 1931-1942，哥伦比亚大学市政学与公共行政学教授； B、漫长的公共服务经历：在纽约和联邦多个政府部门工作过： （2）学术著述： 1935-1937 ：与与厄威克合著： 行政科学论文集 ， 其中自己撰写两篇： 组织理论评论 ， 科学，价值观与公共行政 ； 其它相关文章：陆续发表在 美国国家公共行政研究所 刊物及其它刊物上二、古立克的主要行政思想 1、对政府在社会中角色的界定 （1） 关于政府存在的必要性： 政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段 ； 当基于自身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不适当的时候，政府活动的必要性就产生了。 （2）关于政府工作的目的： 对过度的自

46、由行为施加必要的控制； 提供（公私）合作的社区服务； 表现对弱者的公平的人类同情心（促进社会公平）. （3）关于政府的工作方式：不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作，尤其是在制定计划上； 政府制定的计划指标不能绝对化，要留有余地，有弹性。（4）主张限制政府的作用，防止政府膨胀。 政府机构的日益膨胀是多种因素造成的； 市场失败会导致政府增长； 热心公益者、政府官僚、政治家也致力于推动预算增长； 应该限制国家（政府）的作用 未来变化无常，政府同样不能确切地了解未来； 政府中的领导者可能缺乏智慧、经验、知识和高尚品质； 缺乏行政技能与方法； 综合行动要涉及到众多变量； 行政集权体制缺乏开发新思想和

47、新方案的有序方法； 但是政府的作用不应受到固定限制。（5）重新划分和配置政府内部职能 主张应由政府（行政）系统来制定计划 公众处理不了复杂问题； 立法机关缺乏中心责任焦点，不能以一种有效而连贯的方式发挥作用； 理想政府系统的职责分工模式： 行政首长在参谋系统支持下负责制订计划； 立法机关负责接受或否决政策建议； 行政部门负责贯彻落实已被采纳的政策计划； 公众通过参加政党和压力集团行使一般性的监督控制职能； 即：行政负责政策规划和执行； 立法负责政策采纳与否决； （6）重新界定美国联邦系统的各项职责：u 主张联邦政府大量新职权； u 也主张责任适当分散；2、关于行政部门在政府中的作用一种对政治与

48、行政关系的新理解 （1）拒绝政治/政策-行政二分法： 给出政治的二种含义： 一般地：通过统治者的控制来寻求私利和发展； 真正地：指统治者用来实施控制的行动； 认为行政必要要涉及到政治和政策过程：将一般意义的政治置于行政之外是行不通的 而将政治的一般方面控制在行政中，又将冒否认行政的真正政治功能的危险；所以：古典二分法是失败的。（2）根据与政治/政策的相关度不同区分政府系统中的四种角色类型：A、 政治家： 通过监控和调节专家、官僚和利益集团间的关系来保持整个系统的平衡； B、 政治任命官：中介人，在专家和公众之间作解释以增进相互了解； C、 行政官员： 理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释

49、和说明政策指令，忠诚于当选官员的决策，不根据政策作最后决定； D、 技术专家： 只考虑技术问题； 所有公共官员的行为是一张由“处理权限和行动构成的无缝之网”，从当选官员到技术专家，其处理权限是递增减的。 3、关于科学与行政的关系（行政的科学性问题） （1）政治/政策-行政两分法是早期行政学家们希望建立一门行政科学的依据： （2）古立克拒绝二分法，但主张把科学方法应用于行政问题： A、科学方法 ： 科学方法意味着：“以能力取代无知，以专业人员取代非专业人员，以专家取代杂而不精者，以日益加剧的分化和专门化取代华而不实，以训练有素的行政人员取代训练无素的新手”。 B、主张行政科学乃是一个知识系统 （

50、3）探讨了行政的科学限度问题 A 、科学不能囊括全部行政活动，行政具有价值性； B、对科学的过份推崇（效率至上观）会导致对“专家治国”的强调，从而出现“专家治理的危害”： C 、应将民主制与专家治理（科学）相结合，以民主来抑制专家政治的危害。 4、 古立克的一体化行政组织思想 1）主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一体化组织 A、政府管理与企业管理有共性：同属管理科学，同样涉及到人员管理、计划、协调、激励等问题。因此，政府应向企业管理学习； B、应对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改革（重新界定各部职能，明确关系，明确分工，专业化和理性化）； C、提出11条行政改革的原则；

51、D、总之：行政部门应该融合成一个整体，组建坚强、能干的行政领导班子，并配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行政首长，即形成一个一体化的行政组织。2）形成一体化组织的途径 A、分工与整合（ botttom-up原则)： 分工的必要性：因为人的差异性与知识技能的有限性； 整合（分组归类）：即对已经分工化的单元任何进行分组归类，目的在于总体协调。 如何整合：四种途径或依据（4P ：目的purpose 、工序process 、人员persons, 与地点place ）； 强调“ 同一性（一致性）原则” ，按该原则对各单项活动进行分类和归并。 B:控制与协调（ botttom-down原则) 建立一个

52、权威结构（即层级结构）： 树立一个唯一的，全面的指挥权威； 保证每一件工作都有人监督（有效的监控幅度是有限的）； 确定由总体任务分配下来的各单位的具体任务； 突出组织目的（保持思想或目的的单一性） 利用思想进行协调，培训组织成员带着同一目标而共同奋斗的欲望和意愿 手段：说服、个人协商谈判、明确地陈述目标；（3）提出管理七职能论：POSDCRB A、计划：指为了实现组织所设定的目标而制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法； B、组织：为了实现所设定的目标，就必须建立权力的正式机构和组织体系，以便对各个工作部门加以安排、规定和协调； C、人事：包括有关职工的选择与训练、培养和适当安排等方面的职

53、能； D、指挥：指包括以下各项的一种连续工作：作出决策；以各种指示和命令指决策具体化；作为领导者对下属进行领导、监督和激励。 E、协调：即为了使组织各部门之间工作和谐而步调协同，共同实现组织目标，而使工作的各个部门互相联系起来的活动（即前述的整合）； F、报告：指必须使那些经理人员应对其负责的人得到有关正在进行的情况的报告，并使自己及其下属通过记录、调查和检查而得到有关情报； G、预算：包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算。三、古利克行政思想简评1、古立克理论与思想的特点 （1）一体化： 主张建立起一种一体化的行政组织，以此作为行政改革的指导原则； （2） 实践性： 其理论、原则和探讨

54、都直接用于指导实践美国行政改革以及他自身的公共服务实践，其许多思想也来源于实践； （3）规范性： 其观点基本上都是一种规范性的价值承诺，影响深远。2、古立克理论与思想的贡献性 （1）其与另一个学者厄威克合编的行政科学论文集系统地整理了自泰罗以来的古典管理学家的管理思想，在管理文献中树起了一个十分重要的里程碑（第一次把法约尔的管理理论与国家介绍给美国人）； （2）丰富了对行政学中一些概念范畴和探讨（如：政治与行政、效率与民主等）； （3）继承和发展了法约尔的管理职能理论，提出管理七职能说； （4）提出了一般性的行政组织原则颇具指导价值（一体化原则，系对前人的综合与发展）； （5）对政府角色和行政

55、作用的重新界定； （6）杰出的公共服务记录。3、古利克具体理论与思想（原则）的局限性 （1）许多观点或思想的妥协性： 如：主张一体化组织却认可分权化的联帮系统；既主张扩大州政府权力，又主张限制其作用 （2）某些行政原则的抽象性和不确定性，从而缺乏有效性： 如对单元任务分组归类的四种依据，应如何对其进行组合？ 一体化组织（原则）既可能带来效率也可能导致无效率； （3）某些见解缺乏科学性： 即缺乏例证、事实证明、经验支持和系统论证，不象是科学陈述，更象是价值承诺。如关于加强和整合行政部门的主张。对科学的过份推崇（效率至上观）会导致对“专家治国”的强调，从而出现“专家治理”的危害 专家会假定自己比公

56、共更了解其需要； 宣称对其并不擅长的领域也具有知识和权威； “一项依靠专家集团制定的政策方案在大约三十年内都将会处在该专家集团的专业领导和专业方向之下”； 长期的专家领导和控制的结果就是破坏民主、自治等价值原则。第四节厄威克的系统化行政管理思想 一、生平与著述 英国人，著名行政管理学家， 著述： 管理的要素，明日的管理，管理的职能，组织的科学原则，组织中的委员会，管理备要，玛丽福莱特论文集，管理科学论文集二、厄威克的主要学术成就与管理思想 1 、对古典管理理论的系统化工作及“ 管理是一门科学、统一的学科的思想” ； 2 、有关组织的八原则： （1 ）目标原则； （2 ）权责相符原则； （3 ）

57、人员与组织结构相适应原则； （4 ）单头领导原则； （5 ）控制幅度原则； （6 ）“ 专业参谋与一般参谋” 共存原则； （7 ）授权原则； （8 ）明确性原则。 三、评价1 、主要贡献： 在于他对西方古典管理原则的系统化工作 统一了古典管理理论。他的研究工作促进了一个统一的古典管理理论的形成，并综合提炼出一系列具有普通适用性的行政管理原则。 2 、正确看待其提出的管理原则 （1 ）原则的普适性； （2 ）原则的相对性；第五节福莱特的动态管理理论 一、生平与著述 （18681933）美国人，泰罗的同时代人，一位在“ 科学管理” 理论与“ 行为科学” 理论之间架起桥梁的管理学家。 主要著作有 1918 新国家 ，1924 创造性经验 ，1925 作为一种职业的管理 ，1941 动态行政管理，玛丽 福莱特论文集 （其中包括有建设性冲突 、 作为一个整体的企业 等非常具有前沿性思想二、福莱特的主要管理思想 1 、群体原则（过程） 一种新心理学 （1 ）个人存在于相互的社会交往之中； （2 ）群体目标、建设性冲突与整合； A 、冲突是无所不在不可避免的； B 、对冲突应予以重视与利用，使之发挥建设性作用； C 、解决社会冲突主要有三个途径