论和谐社会理念下的城市管理综合行政执法

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1、论和谐社会理念下的城市管理综合行政执法以成都市城市管理综合行政执法实践为例 跨越式增长型经济战略给当今的城市管理带来了前所未有的压力，不注重系统的单一的经济指标造就了地方政府的浮躁情绪，导致过分注重城市发展，而忽视农村建设;注重城市建设而忽视城市管理;注重城市形象，忽视人本;注重经济发展，忽视社会稳定。同时，在城市发展体系中因过度强调“市场化”而使“马太效应”渐趋显现，社会分配体系的不完善带来了城市社会保障体系的空前压力，直接导致了百姓对于政府的信任危机，导致了城市管理走向“制度化”、“法制化”的瓶颈城市政府管理的失效。因此，和谐社会理念被郑重提上了党和政府的工作议程。 我国长期使用的“行政管

2、理”的理念和模式，是在计划经济体制下高度集权的管理模式中产生的，它体现的是一种“全能政府”的管理模式，不可避免地带有缺陷。在WTO等现代化浪潮的冲击下，对政府角色重新进行定位和实现政府职能转变，建立现代公共行政体系的趋势变得不可逆转。实现从“部门行政”到“公共行政”，从“行政管理”到“行政执法”的转变是我国行政体系重构的方向。 城市管理综合行政执法是我国城市行政管理体制改革的突破口。本文以和谐发展和行政管理体制改革为大背景，以成都市城市管理综合行政执法实践为例，对我国城市管理综合行政执法中存在的一些热点、难点问题进行了研究，并借鉴国内外先进经验，阐述了我国城市管理综合行政执法体制改革的走向和注

3、意要点，为成都市综合执法体制改革提供制度建设方案，促进成都市政府治理城市模式与手段的变革与创新，推动成都市城乡一体化进程与和谐成都建设，同时也为其它各大城市坡市管理综合行政执法实践提供借鉴意义。 本文从综合行政执法改革的理论基础开始，阐述了城市管理综合执法的改革现状，包括综合执法的范围、综合行政执法机关的机构设置及综合执法机关与其它职能管理机关的关系问题，提出了成都市城市管理综合执法改革中的主要问题及原因;立足于城市管理综合行政执法实践，对综合行政执法进行了深刻地法理思考，并提供了规避法律风险的途径;着重研究了非法营运、违章建筑、暴力抗法及城郊结合部等的治理难题及其解决方案，指出走出执法困境除

4、了要更新执法理念、改变执法方式等一般措施以外，还要树立“大城管”的思维，结合社会主义新农村建设，根本性地消除执法困境中的体制性障碍，建立城乡融合过程中的新型城市管理体制。 1绪论 1.1选题背景 1.1.1和谐社会痛定思痛后的抉择 从20世纪50与60年代之交的“大跃进”和“跑步走向共产主义”到现在的“发展是第一要务”，“跨越式发展”一直是我国经济发展的主旋律。这是一个曾经有着灿烂古代文明而又在近代因落后而遭受列强欺侮的映侠大国，理所当然地特别向往发展之路。在新世纪开始之际，江泽民同志在庆祝中国共产党成立八十周年大会上号召中国人民“努力实现我国生产力发展的跨越”，再次道出了中国人民的心声。 “

5、跨越式发展”的历史，既有成功，更有失败。在一定程度上，这种巨大的经济浪潮冲破了传统经济下的田园诗式般的宁静，人类以前所未有的效率和速度创造了巨大的物质财富，极大地了推动了社会的进步。正像世界万事万物具有两重性一样，“跨越式发展”既给人类带来福音，也给人们带来灾难。从其经济增长方式来说，很容易变成一种“拔苗助长”式的发展，它最大弊端是，当靠内力发展达不到官方既定的经济增长目标时，便不遗余力地借用外力。于是，“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率”就成了这种经济增长方式的代名词，经济、社会、环境不协调的问题日益突出。 同时，跨越式增长型经济战略也给当今的城市管理带来了前所未有的压力，不注

6、重系统的、单一的经济指标造就了地方政府的浮躁情绪，导致过分注重城市发展，而忽视农村建设;注重城市建设而忽视城市管理;注重了城市形象，忽视了人本;注重了经济发展，而忽视了社会稳定。同时，在城市发展体系中过度地强调“市场化”，而使“马太效应”渐趋显现，社会分配体系的不完善带来了城市社会保障体系中的空前压力，它直接导致了百姓对于政府的信任危机，导致了城市管理走向“制度化”、“法制化”的瓶颈城市政府管理的失效。 因此，和谐社会理念被郑重提上了党和政府的工作议程。中国政府已经将和谐发展作为今后指导经济和社会发展的思想，提出了许多转变:从“三位一体”到包括社会主义和谐社会在内的“四位一体”;从“效率优先兼

7、顾公平”到“公平优先争取效率”;从“GDP崇拜”到“绿色GDP”;从“一号文件”到“废止农业税”;从“资源浪费型经济”到“循环节约型经济”所有这些都表明了中央构建和谐社会的决心。 与中央“构建和谐社会”的政策相呼应，“努力建设中国西部创业环境最优、人居环境最佳、综合实力最强的现代特大中心城市”是成都市政府的工作目标。为此，成都市正在展开有史以来最大的建设和整治，力图以廉洁高效的政务环境，公平公正的法制环境，规范守信的市场环境，健康向上的人文环境，安居乐业的生活环境和可持续发展的生态环境，让成都成为人们生活的乐园，创业的热土，也由此塑造城市形象，培育城市精神。把依法治市落实到实处，努力实现社会生

8、活各个环节的井然有序，是构建和谐成都应有之义。这也就是本文主题研究总体背景所在。 1.1.2和谐社会要义及与城管综合行政执法之间的关系构建和谐社会是一个复杂的社会系统工程。以人为本、全面协调可持续的科学发展观是构建和谐社会的根本指针。因此，我们在构建和谐社会的进程中，必须重视运用制度、机制的力量将矛盾钝化、缓和，努力实现社会公平和正义，社会和谐有序，调动人们“各尽所能、各得其所”的积极性，为构建社会主义和谐社会注入强大活力，这是现实需要，也是构建和谐社会的基本要义。 从这一层意义上说，城市管理综合行政执法是构建和谐社会的重要途径。但在城市生活中，“城管”这个词是大家最为熟悉的，特别是街上小贩、

9、一提起城管，不是胆战心惊，便是破口大骂，城市管理这项工作在市民心中，好像就是几个带大圆帽，穿着黄制服，整天开着车在大街小巷乱打乱砸乱罚现象，而不是所说的城市正常良性发展的保障，不是管理城市各项事物的活动，这样就背离了城市管理的初衷以及和谐社会发展的要求。因此，和谐社会既是城市管理综合行政执法的大背景也是对其发展的一个总体要求。城市管理是以城市的长期稳定协调发展和良性运行为目标，以人、财、物、信息等各种资源为对象，对城市运行系统作出的综合性协调、规划、控制和建设活动。城市管理的主要目的是协调、强化城市功能，保证城市发展计划的实施，促进城市社会与人类的健康发展。因此，在和谐社会理念下，城市管理的完

10、整概念应是城市的综合治理。一切管理制度和管理方法都要注意运转的协调性和协同有序性，不能强调这一面忽视另一面，或调动一个积极性又压抑了另一个积极性。这里包含了两层意思: (l)城市管理模式:由“经济主导型”向“社会主导型”转变。 在我国数十年的计划经济体制中，一个重要的特征就是实行高度集中的行政强制管理体制及“经济主导型”城市管理模式。在这种模式下，城市政府片面强调各项经济指标的完成，而无暇顾及城市经济、社会、生态、人文、环境的协调发展问题，造成城市社会发展与城市经济发展严重失衡，既阻滞了城市经济的发展，又不利于城市系统的协调运行。这便意味着当前城市管理方式的重心应当转向城市经济社会生活的共同外

11、部环境和条件，即侧重于“社会主导型”管理，实现城市管理方式从“经济主导型”转向“社会主导型”的转变，这是和谐社会及市场经济发展和城市现代化的要求l。也就是说，在城市管理中，除了侧重对城市规划、基础设施建设之外，还特别强调环境营造与保护、科技文化与教育以及社会治安、市容环卫、社会保障等方面的建设与管理2Ij。 (2)城市管理理念:由“小城管”向“大城管”转变。 城市管理是一个复杂的系统工程，不仅仅只是一个城管执法能够解决的问题，它更是各部门统筹协调的“大城管”体系。以往我们把城市管理简单地理解为建设系统内的市政、园林、环卫、绿化等日常管理和维护工作，将城市管理的两大对象“人”和“物”分割开来，把

12、城市管理中动态的“活”的部分抛弃掉，只留下静态的“物”的成分，认为城市管理仅仅是建设部门的事情。在实践中，有些部门形成了城市管理事不关己、高高挂起的消极态度，市民对城市管理的关心程度也很低，这就不利于城市管理搞上下联动、齐抓共管。实行城市管理体制改革之后，城市管理的很多相关职能合并归由行政执法部门执行，但是也给很多职能部门提供了推卸自身责任的借口。社会的进步和城市的发展将许多新的含义赋予了今天的城市管理。比如，城市管理从单一主体过渡到综合主体:由单一的建设部门执法过渡到相关职能部门联合执法;由单一的政府职能过渡到全社会广泛参与;由“孤立”管理过渡到全方位的“动态”管理。城市管理的空间也不断扩大

13、，比如，由核心城区的管理扩展到乡镇的管理，要求也越来越高，“大城管”的理念便应运而生。“大城管”理念涵盖了人、经济发展、社会发展等内容，突出以人为本，使人成为城市管理的主体。“大城管”新理念是一种动力型、人文型、发展型的城市管理观念，符合现代城市快速发展的潮流和方向，也是和谐社会发展的新要求。 1.2研究意义 1.2.1提高城市管理水平 现代城市管理是城市运转的根本动力，只有通过科学的、有效的管理，才能推动城市各个系统的正常有效运转。目前，我国的城市管理水平还不高，在城市的规划管理、经济管理、社会管理、生态环境管理、市政管理等方面滞后、薄弱。原有的城市管理体制、运行机制和办法已不适应城市化和城

14、市现代化的需要，现正进行的城市管理体制也有待不断完善。所以，加强现代城市管理理念的研究，改革城市管理体制和运行机制，强化依法行政、依法治市，推进城市管理由传统的粗放型、经验型转向科学型，切实提高城市管理水平已是当务之急。 1.2.2转变政府职能，促进行政体制改革 城市管理综合行政执法的产生源于对城市管理领域中多头执法、职权重复交叉、执法机构膨胀、执法扰民等问题试行解决，是行政改革之初无法彻底转变整体职能、理顺体制的情况下，对现有执法职能的有限调整以及机构的适度整合。实践证明，这种体制的适度整合在执行层面上涉及到城市政府职能在不同部门之间的调整与不同层级之间的分配，是对建立“精简、统一、效能”的

15、行政执法体制的尝试，对于政府职能转变、行政体制改革具有重要实践意义。 1.2.3以成都市实践为例，为综合执法体制改革提供制度建设方案 成都作为现代特大型中心城市，人口众多，面积广阔，城市管理较之其他城市具有复杂性和综合性，其城市管理经验对于其他类似城市来说，具有典型意义;成都市城市管理综合行政执法局于2003年12月成立，并于现今成立城管局，虽历史短暂，但一些新型改革措施以及先进经验对于其他城市来说，具有一定的借鉴意义，比如:成都市核心城区采取的网格化管理以及城乡统筹过程中的“幸福梅林”等模式值得在全国推崇。但是，成都市城市管理综合行政执法体制改革也还仍处于探索阶段，实践中还存在着不少的问题。

16、通过本主题的研究，借鉴国内外的一些先进经验，也可为成都市综合执法体制改革提供制度建设方案，克服不足，促进成都市政府治理城市的模式与手段的变革与创新，推动成都市城乡一体化进程与和谐成都建设。 1.3相关研究综述 社会主义和谐社会是社会的管理体制不断健全、利益关系得到有效协调、全社会的法律意识和诚信意识不断增强、社会关系稳定有序的社会。在当前城市化进程中的社会转型时期，城市管理面临的新情况、新问题不断出现，城市管理体制也巫待不断完善，城市管理综合行政执法体制也处于不断地变革之中，因此需要学者对此有更深入地研究和探索。迄今为止也有一些相关方面的研究，有些确实有一定的深度，对实际有一定的指导意义，但同

17、时也存在一些欠缺和不足。 首先，在综合行政执法体制方面。党的十六大报告明确指出:要继续深化行政管理体制改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。相对集中行政处罚权正是落实十六大精神，解决多头执法、重复处罚等问题，推进行政管理体制改革的有效途径。经过多年的实践和探索，相对集中行政处罚权工作进入了一个相对成熟的时期，如何进一步总结、完善、提高，将该项工作向纵深推进，是摆在广大法学工作者和实践工作者面前的重要课题。也有一些学者对此有过专门的阐述，如廖国祥、肖慧芳在其文中讨论了相对集中行政处罚权制度在实施过程中一些值得探讨和思考的问题，对推进综合执法体制改革有一定的指导

18、意义;又如朗佩娟的论我国执法制度的重理北京行政学院学报，2003年第6期)，全面概括了我国执法制度重理的各个方面并给出了需要继续完善的东西。但从总体上说，相关方面的研究并不全面，或者实践研究部分不够，还巫需不断地深入。 其次，在城市管理方面。2002年国务院指出，要“重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他综合执法的领域，合并组建综合执法机构”。但目前我国综合执法仍主要限于城市管理领域，且仍未理顺执法体制。2003年的行政许可法规定了行政许可的综合执法。由于法律本身不够完备，可操作性较差，尤其是行政体制的制约，城市综合执法体制仍然理不顺，城市综合治理无法彻底摆

19、脱“运动治”的局面。在理论上，综合执法曾一度是学者们关注的热点。比如，王雅娟的相对集中行政处罚权制度发展中存在的问题及对策，张红光的浅谈实施城管综合执法的必要性以及刘书俊的城市管理综合执法可行性分析及其对策等等，除了总结实践经验和阐释法律规定，讨论其对于政府职能转变、行政体制改革的一般意义外，没有取得太深入具体的进展，有关成果的应用价值不大;特别是在和谐社会的理念下，缺乏对城市管理综合行政执法新思路的探索。 再次，从城市研究方面看，我国的城市科学作为一门独立学科起步较晚。城市研究与发展中大量迫切需要解决的实际问题脱节，对城市管理中的一些重大问题，缺乏法定程序的、操作性强的和政策导向性的研究成果

20、。少数学者关在象牙塔中闭门造车，缺乏实实在在的实际城市管理实践参与，研究与发展政策实践脱节十分严重。如肖金明的论政府执法方式及其变革，杨苹的试论城市管理中的行政执法等等. 因此，依据一定的理论基础，立足于城市管理综合行政执法实践，参考别的学术研究成果，借鉴国内外先进经验，克服已有研究的不足，在和谐社会理念下探索出城市管理综合行政执法的新思路，这是本文的写作目的和主体基调。 1.4论文分析架构 1.4.1重点 (l)综合执法的理论研究。“综合”的客观基础是什么?有何理论根据和法律依据?综合执法的可行性和必要性如何?这是研究综合执法的首要问题，是本文第二部分的内容。 (2)综合行政执法体制改革研究

21、。主要涉及综合行政执法的范围问题，综合执法机关的组织设置问题，综合执法机关与职能管理机关的关系处理问题，这是综合行政执法体制改革当中的重点内容也是本文的研究重点，在本文第三部分中阐述。 1.4.2难点 (l)综合执法的法理思考，如综合执法中各职能机关的权限划分问题、自由裁量权“度补的把握和“法”的依据等问题，从行政法的角度，阐述了综合行政执法中的法理问题及可能出现的法律风险。如何规避这样的风险也是本文研究的难点之一，被安排在本文的第四部分。 (2)综合执法过程中难题的解决。比如非法营运、违章建筑、暴力抗法及城郊结合部的治理难题等，这些执法过程中的困境是激发城市管理部门与群众之间矛盾的导火索，是

22、城管部门实际工作当中深感挠头的难点。对此，一般的研究只是从执法方式等层面作了一些粗浅层次的论述，在本文第五部分的第二小结中也有所涉及。 (3)城管综合行政执法未来发展方向。如何从和谐社会的大环境出发，从更深层次、根本性解决综合行政执法中的实践难题，是本文研究的重点也是难点。改变旧的城管观念，打破旧的城管体系，树立“大城管”理念，建立现代城市管理模式是现代城市管理的治本之道。成都市撤销原市容环境管理局和市城市管理行政执法局并组建市城管局可以说就是这种理念下的实践探索。那么，如何走好“大城管”之路，鱼须进行深入研究，也是后来学者们研究的方向。这一深层次的研究在本文第五部分第三小结中得到体现。 1.

23、4.3本文创新点 (1)城市管理综合行政执法改革是综合执法改革的试点领域，而综合执法改革是行政管理体制改革的突破口。在和谐社会的新理念下以及综合执法体制改革的初始阶段，以城市管理综合行政执法为主题进行研究本身就具有创新意义。 (2)城管综合执法过程当中的一些难题除了执法方式、态度、人员素质等原因之外，更主要的还在于其深层次的体制性根源。这些难题的解决并不能仅仅依靠城管执法部门的努力就可以的，而应从“大城管”的思维角度出发，消除体制性障碍，从根本上解决老百姓的生活问题，减少难题的发生。这也是本文创新点之一。 (3)结合社会主义新农村建设，指出“大城管”未来的发展方向应是加强农村社区的建设和管理，

24、把核心城区与乡镇共同纳入城管范围，发挥社区自治的作用，促进城乡统筹发展。这是本文的一大亮点。 1.5研究方法 我国城市学科，必须脚踏实地地做好两方面的工作，一是借鉴国际学界经典成果，与国际接轨;二是深入到我国城市发展实践中，面对实践。进入21世纪后，处于全球的城市化时代和城市的全球化时代，中国的城市发展战略不应再停留在规模政策阶段，而更应从国家和民族发展的高度来认识，探索具有中国城市特色的城市管理经验和方法。 本文研究采用的方式，一是通过经验实证分析、制度分析、比较研究及文献研究等方法考察国内外城市行政执法体制，总结大型城市管理的一般经验;二是运用实地考察与理论研究等方法，研究成都市目前行政综

25、合执法遇到的法律和体制障碍及实践中的难题，为今后的改革与完善提供参考。 2.城市管理综合行政执法理论研究 2.1城市管理综合行政执法的理论基础 任何制度的提出必须有其理论上的依据，城市管理综合行政执法也不例外。笔者认为这一改革的理论基础是基于权力分立与制衡理论及系统集成管理理论。权力分立与制衡理论为综合行政执法改革提供了必要性支撑，而系统集成管理理论则为综合行政执法提供可行性依据。 2.1.1权力分立与制衡理论 众所周知，分权制衡是宪政的重要原则。分权制衡原则包括三层含义:一方面是分权，包括横向的立法、行政、司法三个机关之问的权力分立和纵向的中央与地方之间的权力分立。另一方面，分权的目的在于制

26、约。再一方面，权力制约的主要方式是以权力制约权力，其意在通过国家权力内部的相互制约以防止权力的滥用和腐败。“政府结构必须能使各部门之间有适当的控制和平衡” 分权理论最先由亚里士多德提出。这位伟大的思想家在总结古希腊城邦政治制度和国家权力的历史经验时指出:公职权力一旦被独裁或不加限制时便有被滥用的可能，故而力图以中庸的原则、权力主体的交替、权力机构的分工、职能的细化及相应的法律制度的配套设施来消除实践中曾经出现的和将来可能出现的权力扩张现象，限制权力越界以保证社会正义的实现。孟德斯鸠进一步阐述了这种观点，他认为:一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。从事物的性质来看，要防止滥用权

27、力，就必须以权力制约权力。 这种分权思想主要是针对国家制度而言，从这个方面讲，分权制衡理论并不完全适合于我国的政治体制。然而，分权和制衡理论不完全适用于我国的政治制度的事实并不意味着我国在坚持大局稳定的前提下在行政机关内部也不能吸收这种先进的理论。甚至可以这么说，对于我国目前的行政体制，权力制衡理论显得极为迫切。 就权力性质而言，行政权包括管理权、处罚权、强制权、许可权、征收权等等。在我国现行的行政管理体制下，具有法定行政处罚权的行政机关仍然是集强制权、许可权、征收权、审批权、处罚权等多项权力于一身。权力产生腐败，行政机关集中了如此多而大的权力，势必会为权力滥用与行政寻租打开方便之门，公民自由

28、权利就得不到切实保障。因此，从权力分离的角度看，把行政处罚权与行政机关拥有的管理权、强制权、许可权、征收权、审批权等多项权力分离开来，采取相对集中行政处罚权制度显然很有必要。 2.1.2系统集成管理理论 系统集成管理是现代企业的一种管理理念，最初也是在企业实践当中形成。与传统管理一味强调“分工”不同，在现代科学技术集成化、社会经济集成化的大环境及现代技术基础支撑下，现代管理开始越来越重视“集成”，即系统集成管理。分工和集成是人类生产活动和社会活动的两种基本形式，因此它们也是一切管理活动的基本内容。集成和分工如同一事物不可分割的两个方面，在强调分工时不可能没有集成，在强调集成时也不能否定分工，这

29、也是基本的管理实践。 系统集成管理思路首先考虑利用现代技术和管理手段，将现有的传统工艺和职能部门尽量集成起来，在此基础上建立起新的分工。因此，系统集成的管理特征是“局部分工，整体集成”。它追求整体效率和效益的提高，缩短时间消耗，提高服务质量。所以，实现系统集成是改造传统管理部门，使之成为现代市场经济、信息社会的现代管理部门的途径。 这种提升效率和服务质量的管理理念同时为我国行政管理体制改革提供了借鉴意义。城市本身是一个开放复杂的大系统，是社会、政治、经济、文化各方面综合作用的产物，并且与外界进行大量物质、能量、信息的交换。因此，由于对象的复杂性，决定了城市管理是一项复杂的系统工程。而集成化对于

30、解决复杂系统工程问题，获取综合的社会经济效益提供了现实可行的途径，所以，集成化是城市管理的发展趋势之一。 2.2城市管理综合行政执法的可行性与必要性 城市管理综合行政执法改革是我国社会、政治、经济体制改革，政府行政流程再造和政府职能的重大转换。这一改革及公共职权运作流程再造不仅具有可能性、可行性，而且极具需求性、迫切性。 2.2.1城市管理综合行政执法的可行性 综合行政执法试点工作总的思路是:建立一支精干、高效、廉洁的综合执法队伍，加强基层执法力度，减少交叉、重复处罚，全面规范处罚主体和处罚行为;基本模式是组建相对集中行使行政处罚权的行政执法机关。 (1)综合执法是对现行执法体制的改革和创新。

31、党的十五大提出，要“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平。”相对集中行使行政处罚权是行政处罚法确立的重要法律制度，是对现行行政执法体制的改革和创新。 (2)综合执法是依法行政的客观要求。在以往的城市管理实践当中，为解决条条与块块之间的矛盾，不少城市都采取联合执法等的办法来解决城市治理问题，虽也取得了一些成效，但却脱离不了“人治”的色彩，不符合依法行政的要求。而依据行政处罚法的规定，集中行使行政处罚权，以综合执法的手段统一解决城市管理中的矛盾和问题，就有了法律上的保障和规范。 (3)综合执法符合为人民服务和为经济建设服务的宗旨

32、。由于受部门利益驱动，很多行政机关政出多门、各行其是，“有利的事争着管，无利的事都不管”，损害了老百姓的利益，已引起群众和企业的强烈不满。实行综合执法有利于制约部门利益，规范执法行为，维护经济社会秩序，为人民生活和企业经营提供宽松、安定的法制环境。 (4)综合执法顺应城市系统集成管理的客观规律。城市作为一个多元聚合、构成复杂的动态系统，必然要求诸要素协调统一。以现代管理学中的系统观、优化观和权变观来分析，实行综合执法有利于城市管理的协调运作和良性循环，提高城市管理的效率和提升服务质量。 2.2.2城市管理综合行政执法的必要性 城市管理相对集中行政执法权实施“横向集权、归并综合、纵向放权、重心下

33、移”的改革，符合城市政府转变职能、转换机制、强化法制管理的时势需求，从一开始就引起社会各界的密切关注，并且被人民群众所接受和赞同，从而成为我国民主与法制建设的重要组成部分。 (1)综合执法改革为构建和谐社会提供现实保障。 法治社会是构建和谐社会的前提和保障。和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行，反对社会的无序化与无序状态。我国社会在转型的旋律中的确存在着许多不和谐的杂音。但社会的和谐正是在逐步消除各种不和谐因素的过程中达到的。 建构社会主义和谐社会的核心就是依法治国。政府在建构和谐社会中扮演双重角色:建构和谐社会主要就是通过削减政府职能和重塑政府来理顺社会关系;而作为改革和法治建设的推动者，

34、又需要政府积极发挥主导作用，有所作为，而不能消极无为。政府之于建构和谐社会的这种双重属性，就注定了全面推进依法行政、提高行政效能、努力建构法治政府成为建构和谐社会的关键所在。而综合执法是推进依法行政，提高行政效能的重要体现。 (2)城市管理综合执法体现了现代城市管理模式的优化取向。 邓小平同志曾经指出:“城市问题复杂，多有时间性，而且往往一个问题牵涉多部门，所以要求城市工作具有很大的集中性。城市是一个多功能、多侧面的动态大系统，城市的本质特征决定了城市管理的多因素、多层次、多机制、多结构，这种关系决定了城市管理必须走综合执法，即“相对集中行政处罚权”的路子，由一个行政机关集中行使多个行政机关的

35、行政处罚权。实行城市管理相对集中行政处罚权，由于执法权力相对集中，在实际运用中更易于明确各职能部门的职责，减少扯皮，有利于城市管理工作的顺利开展；同时，实行相对集中行政处罚权，可以精简机构，大幅度地降低政府行政执法成本，减少因建立多个专业执法和队伍的政府行政开支，使政府能以较小的投入获得最大化和最优化的社会效益。 2.3综合执法改革的法律依据 “相对集中行政处罚权”有其权威的法律支撑: 依据之一:中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，县级以上人民政府有权决定所属各工作部门的设置。而且在国家制定的单项法律、法规中，地方执法机构的设置一般也授权给省级人民政府。 依据之二:

36、中华人民共和国行政处罚法规定，经国务院批准或授权，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。 依据之三:国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定(国发【200217号，正式授权各省、自治区、直辖市人民政府自行决定开展相对集中行政处罚权工作。 依据之四:各地方关于开展相对集中行政处罚权试点工作的行政法规和规章，按照精简、统一、效能的原则，组建城市管理行政执法机构。 由此，城市管理综合执法机构具有了合法的执法主体资格，综合执法改革具有了法律上的保障和支撑，执法管理具有了严格的规范性和制度保证，充分体现了行政体制改革的法治精神。 3.城市管理综合行政执法改革现状概述 3.

37、1综合行政执法内涵 在实际工作中，人们通常用“综合执法”来简称“相对集中行政处罚权”。具体而言，相对集中行政处罚权，就是指国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要，将若干个有关行政机构的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使;相对集中行使行政处罚权后，原来的机构不得再行使由那个行政机关统一行使的行政处罚权。 综合行政执法主要包含以下内涵: (1)职能的综合 l、实行“两个相对分开” 改变政府部门既管决策审批又管监督处罚的体制，将制定政策、行政许可、行政确认、行政奖励、行政复议、行政裁决、行政指导以及相应的一般行政监督检查等行政管理职能，与行政处罚、行政强制执行以

38、及相应的特定行政监督检查等行政执法职能相对分开;改变行政执法机构既管处罚又管检验的体制，将监督处罚职能与技术检验职能相对分开。 2、实行“两个相对集中” 采取同类项归并的办法，将若干政府部门和下属事业单位的监督检查、实施处罚等职能进行剥离，相对集中于一个行政执法机构;将检测、检验、检疫机构承担的监督处罚职能逐步剥离出来，交给综合执法机构，实行综合行政执法。对业务单一、工作任务不饱满的行政机构，逐步可将其制定政策、审查、审批等行政管理职能相对集中于一个部门。 (2)主体的综合 1、实行“两个相对调整”。实行“两个相对分开”和“两个相对集中”，要对政府相关部门、承担行政执法职能的事业单位(包括受委

39、托、受权执法的事业单位)的机构(含部门内设机构)、人员、编制进行必要调整。对现有行政执法机构该撤销的撤销，能合并的合并。将政府部门和下属事业单位行使的监督处罚职能剥离转移后，对人员、编制作相应调整，该增的增，应减的减，需转移的随职能一并转移到新的综合行政执法机构。 2、实行“三个关系理顺”。通过对行政执法职能调整，理顺其他政府部门与综合行政执法部门的关系，理顺综合行政执法部门与原行使相关监督处罚职能的政府部门的关系，理顺市级综合行政执法部门与各区执法部门之间的关系。 3.2城管综合行政执法缘起 城市管理综合行政执法的产生和发展与近年来凸现的城市管理问题密切相关。一方面城市化急剧发展，带来了许多

40、城市管理难题。另一方面，传统的行政管理组织和结构未能跟上时代的发展，职能细化、多头执法、效率低下，矛盾日益尖锐。在这种情况下，综合执法应运而生。 那么综合执法改革在实际当中又为何主要在城市管理领域进行呢?按照行政处罚法的规定，相对集中行政处罚权或者说综合执法可以在任何一个领域进行，只要存在执法主体资格乱、处罚依据乱、执法程序乱以及多头执法、交叉执法、重复执法、执法效率低下的地方都可以进行综合执法的改革。但由于综合执法是一个新生事物，涉及到行政机关间权力、利益的调整，涉及到一些深层次的体制、法制问题，所以，国务院选择了地方试点的形式，试点区域集中在大中城市，试点范围集中在与市容市貌有关的城市管理

41、领域，这主要是因为城市管理领域涉及的法律关系最为复杂、涉及的面也最广、城市居民反映的问题也最集中，且过去的分散执法的弊端在城市管理领域体现得最突出。 自上世纪90年代开始，各大城市都遇到了相同的城市管理问题，并开展了各具特色的综合执法改革实践，探索了不同的行政执法模式。 一种是联合执法模式。联合执法模式主要是根据横向机构林立、职能过细、力量分散的现状，对城市管理某个问题进行集中治理时，将几个行政机关的力量抽调到一起，统一行动，集中查处。其特点是见效快，但部门联合执法问题在学理上是与法治精神相违悖的，容易导致权力推诱或滥用，面对复杂性、综合性的问题，难以达到长效、规范的管理目标。 一种是街道城市

42、综合管理监察模式。街道城市综合管理监察模式就是在街道(乡镇)层面组建综合管理执法队伍，受委托行使市容、工商、绿化、环保、规划等方面的管理、执法职能。但由于执法主体、管理体制、人员素质、经费保障等根本性问题没有解决，该模式存在诸多不合法、不规范的问题。 还有一种就是相对集中行政处罚权模式。与前两种模式不同的是，相对集中行政处罚权模式源于行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度，并由国务院法制办直接推动，更多地从法律角度思考问题，比较注重执法主体和职权的合法性、行政权力的合理配置和相关配套制度的完善，使综合执法从以往的实践探索跨入到了依法操作阶段。 除上述三种模式外，有的城市(如上海)还开展了巡警综

43、合执法体制和综合行政执法试点。 成都市是于2002年12月底开始开展城市管理综合执法试点工作的。成都市城市管理行政执法局是经国务院、省、市政府批准成立的，负责城市管理行政执法工作的成都市政府直属机构，集中行使市容、市政、环保、园林绿化、城市规划、工商、卫生、城市房屋行政强拆等方面的行政执法权。自2006年4月后改建成城市管理局，并划入了原市容环境管理局、市城市管理行政执法局的全部职能及原市政公用局的有关职能，为市政府主管城市管理和城市管理行政执法的部门。 3.3城市管理综合行政执法范围 城市管理综合行政执法范围的确定应合理适度。执法内容太少，不足以涵盖城市管理的主要方面，综合执法的特点体现的不

44、够充分，起不到精简队伍、形成合力的效果:另一方面，执法内容太广泛，又容易增加执法人员熟悉、掌握有关法律法规的难度，增加他们的工作强度，同样会影响执法效果。 国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定就此提出了指导性意见，指出省级人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，主要包括市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等全部或部分行政处罚权。虽然也有部分城市作了跨领域尝试，如深圳、珠海等地涉及卫生管理、旅游管理，沈阳等地涉及文化市场管理，但大部分城市所集中的职能限于城市管理领域和国务院批复的七个方面。具体到各城市的执法范围，可分为三种情况: 北

45、京、广州城管综合执法范围除了市容市貌方面的内容外，还在城市建设和管理系统内实现了跨行业的综合执法。执法范围涉及公用事业管理、燃气管理、供水管理、节水管理、停车管理、出租客车管理、建筑施工现场管理、河湖管理、房屋国土管理、人防工程建设管理等全部或部分行政处罚权。深圳等城市的跨系统、跨行业综合执法。深圳的城管综合执法包含了城市管理、环境卫生、文化市场、房屋租赁、旅游市场、劳动管理、计划生育等七大领域，超越了狭义的城市管理领域。 多数城市以市容市貌为主，涉及的主要是市容、环卫、市政、绿化、环保的全部或部分行政处罚权及无证设摊、违法建筑的行政处罚权。成都就属于这种情况。因为成都是个特大型城市，城市管理

46、问题愈发突出和复杂。随着城市管理体制的不断完善，成都城市管理综合执法的范围也在适时扩大，城市管理局的组建就是一个很好的说明。 3.4城市管理综合行政执法机构设置 集中行使行政处罚权的机关，究竟是同级政府的直属机关，还是政府职能部门的下属机关?对此论争，国务院的态度一直十分鲜明，即“集中行使行政处罚权的行政机关的设置，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关，应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。

47、”采用国务院授权方式组建的城市管理综合执法机构，先天具有不容商榷的行政机关法定地位。 总体来说，各地执法管理的层次和机构设置，可分为两种情况: 一是直辖市、省会市、计划单列市均确立了城管综合执法的两级主体、形成了市和区的两级机构、三级网络的管理模式，各层机构职能有别，各有侧重。一般而言，市级主要是负责法规和政策的研究，对执法工作的指导、协调、监督和复议，组织重大的执法活动，以及部分执法工作;具体的执法主要在区级层面;执法的重心在于加强社区建设和社区管理，因此，执法的人员大多充实到社区第一线。成都市城市管理综合行政执法主要就采用了这种模式。 二是地级市，由于城区面积较小、人口较少，则采取一级综合

48、执法主体、两级执法机构、三级管理网络的形式，执法主要在市级层面组织实施，区级执法机构以市城管行政执法局的名义进行执法，执法的重心同样在于加强社区建设和社区管理。其他进行相对集中行政处罚权试点的中小城市基本采取此种模式。 行政执法机制是行政管理体制的衍生物，通常依附于行政辖区的建制。在大型城市的城市管理中，市、区、街道“两级政府，三级管理”体制和特定情况下的市、区、镇“三级政府，三级管理”体制并存，各城市行政执法机构的层次划分，顺应了城市管理的行政执法体制这一既定格局。这种以区(县)行政辖区为基本执法地域的层次划分，与现行的城市管理体制相适应，能够有效缓解或基本解决执法地域分割过多、过散、过小而

49、造成的规避执法查处弊端，有利于完善城区长效管理机制。 4.城市管理综合执法实践存在难题及原因分析 4.1城市管理综合行政执法实践难题 4.1.1无照流动经营“猫捉老鼠”的游戏 城市化的过程某种意义上说就是农业人口非农业化的过程。因此，伴随着巨大的人口流动，给城市造成了供给系统的巨大压力，使得城市深感“养不起”，从而引发一系列的“城市病”。同时，人口的无序流动造成了公共秩序的混乱和社会治安的复杂，使城市的“脏、乱、差”加剧。 流入城市的大多数外来民工，一无雄厚的资金开设门店，二无专业技能受聘于单位从事固定的职业，他们为了生活只能凭自己微薄的经济从事最小的商品买卖生意，维系着最基本的生活需求，从而

50、流落于街头巷尾，占道经营，用获取的薄利养家糊口。这部分人大致可分两类:一类是有营业执照的，其认为自己有证照就可以到处摆卖;一类是无证照但认为自己是在集体所有的土地上摆卖并不违法。这两类人都存在着法律上的认识错误，而且都固执地认为自己乱摆卖行为是合法的，执法人员处罚自己于法无据，以致其对抗执法的意识更加强烈。 城市管理的执法对象极大多数是这些进城务工农民、失业人员(含下岗工人)以及孤、寡、残等弱势群体。社会大众本身就有一种对弱者或失助者的同情感，这种同情对无照流动经营者也不例外。虽然这种对经营者的同情是善意的，但这种同情又往往来源于对事情原委缺乏了解，而且这种所谓的经营者又并非通常意义上真正的“

51、弱者”或“失助者”，故常被违法违章人煽动、利用。被利用的群众甚至指责执法人员的行为如何的不对，如何的不应该。这无疑地成了执法阻碍。 造成执法阻碍的还有部分屡犯屡违者。虽说部分人或已转到集贸市场经营，或转为持证照合法经营，但就是有一部分屡教不改。这部分屡教不改者的无证流动经营意识固化，还常与执法者打“游击战”，玩起“猫捉老鼠”的游戏，经常是你查我撤，你离我回，给查处此类案件带来了很大困难。 4.1.2城郊结合部城管综合治理的试金石有人这样说过:如果说市容环境是城市的脸面，那么，城郊结合部和背街小巷则是城市管理水平的“试金石”。长期以来，城郊结合部是城市管理中的薄弱环节，对成都这一大型城市来说同样

52、如此。造成这种状况的原因主要是: 1、大量的征地拆迁使数以万计的郊区农民失去了土地，成了无业人员，有限的拆迁补偿费难以维持长期的生活，困难户越来越多，导致谋生糊口的占道经营流动摊点不断增多;同时，由于城郊结合部房租低廉，在此聚集了大批的外来流动人口，也是导致流动摊点多、收旧品场所多、卫生死角多污染环境的一个因素; 2、在城郊结合部地区建设中存在着重开发轻治理、重进度轻质量的弊端，部分开发公司为了追求最大经济利益，诸如停车棚、路灯、门卫室、社区办公用房等公共基础设施不建设，是导致部分居民私搭乱建的一个原因; 3、城郊结合部是房地产开发商竞相追逐的热土，也是城市建设向外扩张的重点地区，拆迁多、建筑

53、工地多，是导致断头路、破损路多的主要原因;另一方面，由于房屋拆迁补偿费偏低，部分居民、村民想方设法钻空子搞违章搭建，想以此多拿拆迁补偿费。 随着城市管理要求的提高，要真正让城郊结合部美起来、靓起来，理顺机制，加大管理力度，探索适合城乡结合部切实可行的城市管理办法势在必然。 4.1.3少数民族外来人口不可碰触的高压线在综合执法过程中势必遇到形形色色的行政相对人，特别是当行政相对人为少数民族人员时执法的难度不可避免将加大，执法与被执法的矛盾容易激化。各地相对集中行政处罚权工作也面临相同的对少数民族人员执法问题，对成都来说，特别是以“藏贩”问题成为一大困扰。 少数民族人员之所以要违法这与我国的地域经

54、济发展不平衡，地区之间文化、经济、观念等差距都有着直接的关系。 由于少数民族人员违法所特有的特点和原因，决定了城市管理综合执法必然存在着其他执法所不同的难处:一方面执法本身要求严格执法、文明执法、有法必依、执法必严;另一方面在执法中又要充分考虑和谐社会的原则和少数民族特有的民族政策、民族团结问题。少数民族由于身份的特殊性以及语言沟通方面存在的障碍，势必造成对其执法难，在执法中一旦方法、技巧不当，将对社会和国家造成负面影响，执法效果和社会效果必将产生不良结果。 4.1.4暴力抗法城管治理难点之中的难点违章者以暴力抗拒城管执法绝非个别现象，而是带有普遍性的问题。城市管理的根本目的是为广大市民营造良

55、好的生活空间，城管人员是城市秩序、城市环境的维护者，他们的工作理应得到人们的尊重和支持。但事与愿违，他们在依法履行职责的同对，却不得不忍受人们的误解、违章者的侮辱、谩骂甚至殴打。为何屡屡发生暴力抗拒城管执法事件呢?主要原因是: (l)抗法主体法制意识淡薄。抗法主体以外来人员居多，他们文化水平低，有些基本是文盲，法律知晓程度更无从谈起。这些外来农民工整体上处于城市社会的底层，是城市社会中的边缘群体。就抗法人员本身而言，.他们法律意识淡薄，甚至不知抗法也会构成犯罪。另一方面，由于户籍制度及用工制度等原因，农民工在城市社会中受到社会发展的整体制度性排斥。由于城乡差距的显著性，进城农民工的“相对剥夺感

56、”极容易产生。外来人员普遍有一种受排斥心理，从心理上对执法人员就有一种抵抗情绪。同时，市民对城管工作缺乏理解和支持，当违章者作出可怜状，或无赖撒泼，阻挠执法时，围观群众在情绪上大都倾向于支持违章者，这就助长了违章者的抗法气焰，若有居心不良者煽风点火，使事态进一步扩大，就可能酿成暴力抗法事件。 (2)抗法当事人个人利益观失衡，在产生矛盾时容易走极端。暴力抗法的直接导火线一般都是违法当事人的个人利益与执法需要之间的矛盾，是个人利益与公共利益、国家利益之间的矛盾。违法当事人作为执法相对人，其个人利益必然会受到执法活动的影响，对其个人利益的限制和制裁必然导致其个人利益的损失。在其个人利益观失衡的前提下

57、其心理将极端矛盾，一方面想逃避法律制裁，另一方面又想挽回损失，使其损失最小化，在此情形下违法当事人就容易走极端，采取暴力抗法，以为这样就能够实现个人利益逃避处罚。 (3)城管综合执法人员的执法态度和执法方式存在问题，极易引发与执法相对人之间的矛盾和冲突，扩大事态的发展局面。 4.2执法困境原因分析 4.2.1一般性原因 (l)法律法规体系不完善。 随着法制的健全，特别是入世后，政府的决策和行政管理面临越来越多的法律问题。改革开放后，城市现代化发展十分迅速，城市管理的任务也越来越繁重。在城市管理法律法规以及管理体制尚不健全的情况下，随意执法就不可避免地出现在工作当中。最终造成了执法队伍的较差形象

58、，甚至被群众称为“土匪”，也影响了政府与群众之间的关系。此外，由于缺乏法律法规依据，加之各城市管理机构之间的权限不明，城市管理也只能在低水平徘徊，管理效能差。 (2)执法方式理念未转轨。 执法人员的管理理念及执法方式粗放，未发生相应的调整。某些人员重收费、轻管理、不服务的工作作风，借管理之名巧立名目乱收费、乱罚款、乱抓人、乱处理的违纪行为，都损害了党和城市人民政府的形象。 (3)外来人口的素质偏低。 随着城乡一体化的进程，城乡融合过程中的矛盾越来越突出，外来人口的素质偏低。外来人口能否由“乡下人”转变成为真正的“城里人”，还取决于农民工自身的文化技术素质和自我发展能力。这不仅是进城农民能够在城

59、市找到工作、在城市立足的重要条件，同时更是农民工自我发展乃至融入市民社会、最终取得市民资格不可缺少的成功因子。综合素质较高的农民工，进城后一方面容易获得较多的就业机会，容易取得相对稳定的职业和收入;另一方面又容易融入市民社会，培育市民观念，承担市民义务，得到市民社会及其管理者的认同。目前城市农民工虽然大多数年富力强，但他们总体上的文化技术水平和能力素质不高，转移能力弱，进城就业竞争力低。这是城乡融合进程缓慢的基本内因。 (4)管理部门间缺乏协作。 城市管理领域长期存在执法机构林立、职能交叉割据及有利争着管、无利都不管等问题，在城市管理领域进行综合行政执法改革，必然会涉及到权力和利益的分配问题。

60、比如在具体的城管执法中，暴力抗法事件频繁出现，仅依据现有的城市管理方面的法规及规章，城管部门难以独立解决此类问题，必须依靠相关部门间的协同一致、反应灵敏，才能及时有效地处理和解决行政执法过程中的各类纠纷。 4.2.2制度性障碍 农村外来人口融入城市中的一些制度障碍突出表现在农村僵化的土地承包制度、城乡分割的劳动力市场制度和城市封闭的社会保障制度三个方面。其一，农村实行承包期限较长的土地承包制度的着眼点是维护农村稳定，但缺乏流性和经营权转让市场，致使农民缺乏退出土地和农业的市场机制，这是农村剩余劳动力难以实现彻底转移的重要原因;其二，城乡分割的劳动力市场制度使得进城农民工职能通过次属的劳动力市场

61、寻找那些工作稳定性差、收入低、劳动强度大、无福利、无保障、无晋升机会等市民看不上眼的边缘性职业和岗位，他们因此难以进入城市正规体制之内，实现与城市主流社会的融合;其三，与二元户籍制度对接的城市社会保障制度具有封闭性，没有将事实上在城市务工经商的农民工等纳入城市社会保障体系之中，农民工由于城市工作大多具有不稳定性、临时性和收入低的特点，只好依靠农村的土地保障，难以割断与承包土地的“脐带”关系。 5.解决城市管理综合执法困境及其对策分析 5.1走出执法困境一般措施以上种种难题是各城市综合行政执法实践过程当中遇到的普遍性难题，既影响了城市秩序的维护和老百姓的日常生活，也损害了城市政府的良好形象。走出

62、执法困境，探求执法新理念具有迫切的现实意义。 我们所提倡的“和谐社会”就是说社会系统中的各个部分、各种要素处于一种相互协调的状态。“和谐社会”实际上是一种整体性思考问题的观点，要求我们运用多种手段，统筹各种社会资源，综合解决社会协调发展问题。对于我们的行政执法实践而言，单靠处罚、取缔维系的有序，往往是一种暂时的表象，背后充斥着矛盾和冲突。因此，应当从秩序冲突的现实出发，寻找秩序冲突的内部规律，探讨秩序建设的新方略。从秩序建设的角度来看，基本目标就是要使“自发的秩序”和“管理的秩序”实现内在的结合。 5.1.1法律法规体系的完善 对法治的社会期待，无外乎两个方面，一是完备法律，填平补齐，“量”要

63、够用，同时，要提高立法质量，多产良法，“质”要好用；二是强化执法，提升水平，在“有法必依”的“必”字上下功夫，在“执法必严”的“严”字上见功力。因此，必须尽快完善现有的法律支撑体系，按照国家立法法的规定及执法实践的需要，根据新形势和条件要求加快城市管理立法，对原有的城管法规、规章进行修订。修订时需根据综合执法试点和相对集中行政处罚权的成功经验，并考虑大中小各类城市管理执法的各种因素。具体来说有以下几个方面: (l)城管立法应充分体现民意。立法应当充分吸纳和体现民意。法律这种“公共产品”更应具有广泛的民主性和公意代表性，否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。要吸纳民意，就应当实行开门立法，建立立法听证制度，通过媒体公布法律法规草案，广泛征求包括利益相关人在内的社会各界的意见书。用句中国式的政治话语来讲，就是立法要坚持“走群众路线”。实践证明，充分吸纳民意的立法可以为法律的顺利实施清除某些潜在的障碍，可以在相当程度上提升公众对法治的期望和信心。 (2)建立和健全城市管理法律体系，解决城管立法不足问题。解决目前城管立法不足的问题有以下几条途径:一是在条件成熟的情况下，由全国人大根据国家根本法和基本法的规定制定国家统一的城市管理法典，明确规定城管部门的职权及管理的基本原则和有关强制措施。这是城管法律体系的“树干”;二是各省、自治区及享有立法权的城市，应将国家的城市管理法