简政放权分析研究国际经济专业

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1、简政放权，让公权力回归公共服务聚焦国务院常务会议决定取消和下放一批行政审批项目行政审批瘦身 释放经济“创新红利” 近日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议决定为落实国务院机构改革和职能转变方案，推进政府职能转变，第一批先行取消和下放71项行政审批项目等事项，重点是投资、生产经营活动项目。早在今年3月17日，李克强总理与中外记者首次见面会时，就曾坦言，机构改革不易，转变职能更难，必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。此次，国务院先行取消和下放71项行政审批项目，是新一届政府领导人兑现这一承诺的首份答卷。层层审批、挨家盖章，行政审批环节过多过滥，不仅导致行政办事效率低下，严重限制个人

2、和企业的经济自由，阻碍社会主义市场经济的发展，也在一定程度上滋生了腐败。行政审批权力的部门越多，自由裁量权越大，公权力寻租的空间也越大。自2001年9月行政审批制度改革工作全面启动以来，十年内国务院取消和调整的行政审批项目超过两千多项，其中包括减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散等。此次下放的71项审批项目，主要是与企业投资审批事项紧密相关的行政审批事项，旨在减少中央职能部门对地方及市场主体的直接微观干预。改革行政审批制度、简政放权，首先有助于理清政府权责边界，促进市场经济健康有序发展。长期以来，政府的“

3、手”伸得过长，一些该管的事情没管好，不该管的事情却管得过严。政府权责不清，导致政府、市场和社会三者之间的关系混乱。当前，随着市场经济深入发展，分工不断细化，公共需求也不断扩大，政府若不能及时理清权责，把更多的职能转到做好宏观规划、政策制定、公共服务及市场监督上，就会阻碍市场经济的发展。行政审批权限下放，还权给市场和社会，由个人、企业和社会组织去行使原先由政府行使的职能，才能逐步理清政府和市场、政府和社会的的权力和责任边界，消除市场经济发展的障碍。其次，下放行政审批权限也是转变政府职能，建设服务型政府的必要举措。党的十八大报告在总结近年来推进服务型政府建设经验的基础上，强调要按照建立中国特色社会

4、主义行政体制目标，以转变政府职能为核心，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深入改革行政审批制度，下放审批权限，是践行“能简则简、能放则放、能快则快、能优则优”行政理念的有力举措，也是逐步规范权力，让公权力回归公共服务的必经之路。需要注意的是，行政审批制度改革的过程中，必须尊重民意，严格实施行政审批的公开制度。该不该审批，增加或者取消哪些审批项目，都要让公众评断。如果行政审批改革绕过民意关，停滞在公权力自说自话的状态，改革必然陷入“扩张-取消-再扩张-再取消”的怪圈。让行政审批项目接受公众的检阅和监督，在法治框架内进行，才能让

5、行政审批制度改革成为一项为民福祉的改革。政府把该管的事情管好，不该管的事情放权给市场和社会，让公权力回归公共服务，让服务型政府的阳光照进市场和民众，才能激活市场经济的活力，为社会发展创造良好的环境。新华网北京月日电（记者周英峰）国务院日向全国人大常委会提交了关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定草案。国务院这一行为意味着我国行政审批制度改革将进一步深化。这一决定草案一旦审议通过，地方政府将获得停止实施和调整国家法律明文规定的行政审批项目的权力。 行政审批是政府权力重要的体现。从某种程度上说，行政审批制度改革是一场“自我革命”，涉及深层次的利益调整。正因如此，行政审批制度改革

6、是公认难啃的“硬骨头”，往往遭遇较大阻力。 这一改革启动十多年来，原有行政审批项目的近七成被清理、取消和调整，显著减轻了群众和企业的负担，促进了政府职能转变和廉政建设。但是，当前行政审批项目仍然较多，尤其是行政审批管理不规范，权力被滥用的风险依然较大。在经济转型期和矛盾凸显期，深化行政审批制度改革，继续简政放权，既是十八大提出的明确要求，也是社会各界的迫切呼声。 行政审批制度改革，既是提升政府效率的必行之举，也是减少寻租、预防腐败的重要手段。如今，广东成为行政审批制度改革的“探路者”。继国务院月份同意其先行先试，国家最高立法机关也有望向其放权。这些举措为广东探索更加科学有效的行政管理制度扫清了

7、障碍。以坚定之决心，以创新之态度，研究如何使政府权力真正尊重市场规则、切实遵守法制规定，这是人们对广东这个改革先锋的共同期待。先行先试不仅意味着要担当起改革先锋的责任，也意味着要承担可能的挫折和风险。鼓励创新，宽容失败，显然才是对待先行先试者的正确态度。“简政放权”是大势所趋。面对权力调整这块改革“硬骨头”，人们期望一向敢闯敢试的广东人创造出宝贵的经验，从而真正破解行政审批制度改革中的难题。放权才能简政2013年3月28日 17:15来源:东方网 作者:汪长纬 选稿:项凌 3月26日，李克强总理在国务院召开的第一次反腐倡廉工作会议上强调，要全面贯彻落实党的十八大精神和中央关于反腐倡廉建设的决策

8、部署，着力建设廉洁政府，并从六个方面对今年政府的反腐倡廉提出了要求，而六个之首便是简政放权，真可谓牵牛牵到了牛鼻子。在笔者看来，只有放权才能简政，只有简政放权的政府才会是清廉的政府。所以，放权是建设廉洁政府的首要。和李克强发表讲话同一天的人民日报评论版有一副漫画，画的是数十个官吏，人人手握一枚权力大印，团团围住一个为企业办理厂房产证的人，文字说明是：耗时4个多月，跑了10多个部门，盖了20多个公章，花了10多万元，目前仍未“备齐”办理厂房房产证所需的全部材料。这虽是一副写实漫画，表现的是一个真实事件，但却是对政府部门林立、审批关卡太多的辛辣讽刺。我们不是常常从媒体上看到一些企业家发出的“上一个

9、项目已盖了上百个公章还没盖完”的哀叹吗？每个公章代表一个衙门的权力，但每一个公章也许蕴含着这个部门的利益，每一个公章盖下去也可能是一笔权钱交易，每一个公章都是一道关卡。如此这般，连有的局中人都感叹：想不腐败都难啊！18世纪法国启蒙时代的著名思想家孟德斯鸠早就告诫人们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。而且，有权力的人使用权力一直要到遇有界限的地方才休止。”如今那些手握公权却滥用权力，或违法行政，或权钱交易，只不过是为孟德斯鸠的论断提供了活生生的现代版而已。记得温家宝在总理任上回答欧洲记者关于中国腐败根源的提问时，曾明确表示，根源在于权力过于集中。其实，过去6次的国务院机构

10、改革，都或多或少地触及了权力过于集中的问题，但由于有些领域没有真正放权，今天把机构压缩了，明天他又膨胀了，这就是总也不能真正实现精兵简政的原因。这次全国人大批准的国务院改革方案，主旨就是推进政府职能转变，把该放的权力放掉，走“小政府、大社会”的路子，使政府集中精力管好那些诸如民主法治、公平正义、公民权力和民生保障等社会建设，放弃那些本该由市场机制调控的资源配置和准入审批。权放了，才能拆庙，才能赶走神仙，还搞什么腐败？故而李克强总理称简政放权是反腐倡廉的“釜底抽薪”之策，在笔者看来，也是刮骨疗毒之法。所以，必须铁了心放权，才能简政，否则，廉洁政府的建设难见大效。放权才能简政2013年3月28日

11、17:15来源:东方网 作者:汪长纬 选稿:项凌 3月26日，李克强总理在国务院召开的第一次反腐倡廉工作会议上强调，要全面贯彻落实党的十八大精神和中央关于反腐倡廉建设的决策部署，着力建设廉洁政府，并从六个方面对今年政府的反腐倡廉提出了要求，而六个之首便是简政放权，真可谓牵牛牵到了牛鼻子。在笔者看来，只有放权才能简政，只有简政放权的政府才会是清廉的政府。所以，放权是建设廉洁政府的首要。和李克强发表讲话同一天的人民日报评论版有一副漫画，画的是数十个官吏，人人手握一枚权力大印，团团围住一个为企业办理厂房产证的人，文字说明是：耗时4个多月，跑了10多个部门，盖了20多个公章，花了10多万元，目前仍未“

12、备齐”办理厂房房产证所需的全部材料。这虽是一副写实漫画，表现的是一个真实事件，但却是对政府部门林立、审批关卡太多的辛辣讽刺。我们不是常常从媒体上看到一些企业家发出的“上一个项目已盖了上百个公章还没盖完”的哀叹吗？每个公章代表一个衙门的权力，但每一个公章也许蕴含着这个部门的利益，每一个公章盖下去也可能是一笔权钱交易，每一个公章都是一道关卡。如此这般，连有的局中人都感叹：想不腐败都难啊！18世纪法国启蒙时代的著名思想家孟德斯鸠早就告诫人们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。而且，有权力的人使用权力一直要到遇有界限的地方才休止。”如今那些手握公权却滥用权力，或违法行政，或权钱交

13、易，只不过是为孟德斯鸠的论断提供了活生生的现代版而已。记得温家宝在总理任上回答欧洲记者关于中国腐败根源的提问时，曾明确表示，根源在于权力过于集中。其实，过去6次的国务院机构改革，都或多或少地触及了权力过于集中的问题，但由于有些领域没有真正放权，今天把机构压缩了，明天他又膨胀了，这就是总也不能真正实现精兵简政的原因。这次全国人大批准的国务院改革方案，主旨就是推进政府职能转变，把该放的权力放掉，走“小政府、大社会”的路子，使政府集中精力管好那些诸如民主法治、公平正义、公民权力和民生保障等社会建设，放弃那些本该由市场机制调控的资源配置和准入审批。权放了，才能拆庙，才能赶走神仙，还搞什么腐败？故而李克

14、强总理称简政放权是反腐倡廉的“釜底抽薪”之策，在笔者看来，也是刮骨疗毒之法。所以，必须铁了心放权，才能简政，否则，廉洁政府的建设难见大效。进一步简政放权促进境外投资健康发展 2011年04月14日 14:49 中国投资专访国家发展改革委利用外资和境外投资司司长孔令龙省级部门的境外投资项目核准权限和中央管理企业境外投资项目的报备限额比原来提高了10倍。审核权限的下放将进一步促进中国对外投资的增长文/本刊记者 杨海霞为了适应新形势下境外投资发展需要，国家发改委下发通知，下放境外投资项目审核权限。这是继2004年境外投资项目核准暂行管理办法发布以来，又一次大幅下放境外投资的权限。国家发改委的境外投资

15、项目核准或备案是企业启动境外投资办理程序的第一道“关”，此次投资审核权限的下放无疑将进一步促进中国对外投资的增长。国家发改委利用外资和境外投资司司长孔令龙在接受中国投资采访时表示，“下放项目核准权限，将有助于更好地实施走出去战略，减少工作成本，提高工作效率；同时，也有利于加大中央管理企业和地方政府在境外投资管理方面的责任”。按照该通知规定，今后地方企业实施的中方投资额3亿美元以下的资源开发类、中方投资额1亿美元以下的非资源开发类境外投资项目的核准权限将下放给省级发展改革部门。中央管理企业实施的上述境外投资项目，由企业自主决策并报国家发改委备案。这比2004年10月颁布的境外投资项目核准暂行管理

16、办法的限额提高了10倍。按照境外投资项目核准暂行管理办法，地方在本次放权之前可核准的投资金额上限分别为资源开发类3000万美元和非资源开发类1000万美元。不过，孔令龙同时表示，这并不能简单理解为政府将放松对境外投资活动的监管力度。此次通知还要求地方建立境外投资项目协调机制和责任追究制度，加强对各类投资主体特别是对设在境外企业开展境外投资合作的管理。大幅放权力促“走出去”中国投资：请问制定关于做好境外投资项目下放核准权限工作的通知的依据和出发点是什么？通知的出台对于今后我国境外投资会产生何种影响？孔令龙：关于做好境外投资项目下放核准权限工作的通知于今年2月14日以国家发改委发改外资第235号文

17、发布实施，是贯彻落实国务院关于投资体制改革的决定(国发200420号)有关改革精神，简化和规范政府投资项目审批程序，落实企业投资自主权，合理划分中央政府与地方政府之间审批权限的重要文件。中央在“十二五规划的建议”中要求加快实施“走出去”战略，随着近年来境外投资规模的不断扩大，限额以上项目随之增加，也对项目核准工作提出了适当下放核准权限等新的要求。本次下放项目核准权限，将有助于更好地实施“走出去”战略，减少工作成本，提高工作效率；同时，也有利于加大中央管理企业和地方政府在境外投资管理方面的责任。中国投资：这次放权的力度如何？孔令龙：应该说，本次放权的力度是很大的。直观地看，省级发展改革部门的境外

18、投资项目核准权限和中央管理企业境外投资项目的报备限额，都比原来提高了10倍。通知发布以来，我们能切实感受到，大家对这个事情还是很关注的，各方面的反响也非常强烈。不过为数不多的特殊项目的审核权限并未下放。这些项目包括：前往未建交、受国际制裁国家，或前往发生战争、动乱等国家和地区的投资项目以及涉及基础电信运营、跨界水资源开发利用、大规模土地开发、干线电网、新闻传媒等特殊敏感行业的境外投资项目。中国投资：境外投资项目核准与商务、外汇部门相关管理程序的关系是什么？孔令龙：根据现行各有关部门职能划分的规定，发改委境外投资项目核准或备案是企业启动境外投资必须办理的程序，企业拿到项目核准或备案文件后，可以到

19、商务部门办理境外企业设立、到外汇管理部门办理外汇登记手续。项目核准或备案文件也是境外投资企业办理海关、出入境管理和税收等相关手续和享受相关贷款、保险等支持政策的依据。中国投资：请问下放核准权限是否意味着政府将放松对境外投资活动的监管力度？孔令龙：事实上，不能做这样的简单理解。的确，通过将部分境外投资项目核准权限下放到省级发展改革部门以及提高中央管理企业备案项目限额等措施，会起到加快实施“走出去”战略，进一步简化核准程序的积极作用。但同时我们也在通知中明确要求，各省级发展改革部门、中央管理企业应结合实际，建立健全境外投资项目协调机制和责任追究制度，加强对各类投资主体特别是对设在境外的企业开展境外

20、投资合作的管理，以促进境外投资健康发展。政府、企业责任进一步明晰中国投资：此次提出要“坚持政企分开”的原则，该如何理解？企业和政府的责任分别是如何定位的？孔令龙：“十二五规划纲要”提出，要按照市场导向和企业自主决策原则，引导各类所有制企业有序开展境外投资合作。深化政企分开原则要求，一方面，要进一步落实企业投资决策自主权，企业要对境外投资项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行自主决策，自担风险，自行负责。另一方面，鉴于境外投资具有不同于国内投资的特点，结合近年来出现的一些新情况、新问题，我们要求省级发展改革部门要按照境外投资项目核准暂行管理办法(国家发改委令第21号)第十八条的规

21、定，在核准过程中更加关注重大境外投资项目的外部要素，包括：符合国家法律法规和产业政策，不危害国家主权、安全和公共利益，不违反国际法准则；符合经济和社会可持续发展要求，有利于开发国民经济发展所需战略资源；符合国家关于产业结构调整的要求，促进国内具有比较优势的技术、产品、设备出口和劳务输出，吸收国外先进技术；符合国家资本项目管理和外债管理规定；投资主体具备相应的投资实力。此外，省级发展改革部门还要对境外投资项目可能发生的政治、经济、安全、法律风险等进行提示。希望通过这样一些努力，能够及时发现和解决境外投资活动中潜在的问题，更好地维护国家利益和形象，促进多双边经贸关系长远健康发展。中国投资：与以往相

22、比，通知有何制度上的创新？孔令龙：除了放权以外，我们还针对本次下放地方的核准权限，设计了地方重大境外投资项目登记制度。省级发改部门在下发核准文件前，需报国家发改委登记。国家发改委将在收到核准文件的5个工作日内出具“地方重大境外投资项目核准登记单”，经登记的项目核准文件是办理商务、外汇管理等相关手续以及享受财税、金融支持政策的依据。通过建立登记制度，有助于我们及时掌握地方企业重大境外投资项目信息，加强统计制度建设；也便于我们及时加强指导协调，防止不同省份的企业对同一个项目盲目投资和恶性竞争，促进境外投资有序健康发展。中国投资：下一阶段，国家在境外投资监管方面还会有哪些新的动作？孔令龙：近年来，随

23、着我国境外投资规模的不断扩大，境外资产权益也在增加，监管工作的难度也越来越大。下一步，我们将会同有关部门，按照构建“权责明确、政企分开、决策科学、监管有效”的境外投资管理体系战略目标的要求，健全境外投资监管体系，特别是对境外国有企业的监管体系和责任追究机制。第一，转变行政职能，推行“有限海关”。我们应按照“有限政府”的理念，一方面强化职能，集中优势资源，充分运用风险管理手段，确保对重点领域和重点部位的有效监管。比如强化法制，加强法律规范、政策应对和执法监督;加强应税货物的现场验估、价格追踪和保税货物的实际监管等。另一方面要“弱化”职能。减少微观事务管理，对内对外都要简政放权，压缩行政审批。特别

24、是涉及社会资源分配的审批，例如审批报关企业和保税仓库、决定私货处理等，应尽可能采用公开竞投、招标拍卖等市场运作，通过事后报备、自运登记等方式进行监管。第二，规范行政执法，营造“阳光海关”。加入世贸组织后，政府执法必须做到“公开、公平、公正”，海关也要按照这三项原则，营造公平、有效率的市场竞争环境。要用程序加强对行政权力的控制和约束，结合海关权力结构的特点，完善分权和制权机制，通过程序对法律规范的实施进行适时的调整。大力推行关务公开，扩展关务公开渠道，公开办事制度、办公时限，增强执法透明度。第三，坚持科技创新，培育“电子海关”。完善通关作业改革，充分利用现有网络基础整合资源，共享数据，尽快建立以

25、企业为单元的风险管理系统和执法评估监督系统，加强动态管理和分类指导，实现效能与制约的“双赢”。大力拓展电子政务，推动口岸电子执法系统建设和H2000试点工作，加快联网报关、出口加工区、IT企业联网监管、出口退税、网上支付、舱单申报、加工贸易管理、告示项目的推广应用，充分发挥现代技术检查设备的作用。推进“电子海关”、“电子口岸”建设。第四，提高效率，促进贸易便利。应当不断完善“快速通关”、“便捷通关”模式，提高口岸的工作效率，与有关部门协作，建立口岸工作联络协调机制，合力营造良好的现代物流环境，实现高效快捷的大通关。同时，应建立一种海关与商界的合作伙伴关系，不断扩大海关与商界的对话和交流，创造出

26、一套既适应企业新的经营方式需要、又满足海关监管要求的新的海关管理模式，形成海关与商界的“双赢”格局。第五，严密监管，加强边境知识产权保护。近年来，中国海关在采取边境监管措施，终止放行进口侵权商品和制止侵权商品出口方面做出了积极的努力。今后，中国海关仍将按照Trips协议的有关条款，广泛、深入地开展知识产权的边境保护，为打击侵权行为、保护世界各国智力成果所有者权益、促进科学技术和文化事业发展起到积极的作用。第六，加强培训，开发人力资源。应以长远的眼光进行大规模的投入，并且在条件允许的情况下，加强国际交流与培训，培养国际型的海关人才。公务员考试时政热点：简政放权是一盘值得期待的棋局 “简政放权”实

27、际上，让市场的归市场，社会的归社会，地方的归地方，让中央职能部门更加注重宏观管理和法制环境的创造，让一个社会的权力和权利，各安其位。 昨日，国务委员兼国务院秘书长马凯作了关于国务院机构改革和职能转变方案的说明。这个方案清晰呈现了，今后5年行政体制改革的基本思路。 “不再保留铁道部”、“组建国家卫生和计划生育委员会”、“组建国家食品药品监督管理总局”、“组建国家新闻出版广播电影电视总局”、“重新组建国家海洋局”、“重新组建国家能源局”等国务院机构改革方面的内容，自然是容易引人关注的。 而且，方案几乎用了同样的篇幅谈政府职能转变，提出“以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提

28、高行政效能”，并从减少行政审批、发挥社会力量、发挥中央和地方两个积极性等六个方面提出了10项措施。 无论是从十八届二中全会到这次的说明，均明确强调“政府职能转变是深化行政体制改革的核心”。而政府职能转变，“简政放权”是关键。相较于行政机构改革，“简政放权”是一盘更加值得期待的棋局。 现代政府应该有力地为社会提供各项公共服务，保障社会的公平和公正。同时，政府也是“小政府”。政府的权力不能无所不包，什么都管，什么都干。否则，既会抑制社会与经济的自由与活力，同时，又导致行政效率低下，问题丛生，权力寻租泛滥。 这次国务院行政机构职能改革将“简政放权”放在重要位置，可以说是对症下药，要理顺和解决政府与市

29、场、政府与社会、中央与地方的关系。从方案提出的措施来看，“简政放权”主要包含三个方面的内容，向市场放权，赋予市场更多自由；向社会放权，激发社会自我治理更大活力；向地方放权，让地方有更多自主的权力。 “简政放权”实际上，让市场的归市场，社会的归社会，地方的归地方，让中央职能部门更加注重宏观管理和法制环境的创造，让一个社会的权力和权利，各安其位。 “简政放权”之于民众的期望而言，就是今后想创业办个企业，不再需要那么多的注册资金；投资个项目，不必盖那么多的公章；想献爱心，成立个公益组织，不必要找单位挂靠；一年下来，不必看那么多“跑部钱进”的新闻，也没有必要那么多的“驻京办”论政府在市场中的地位与作用

30、改革开放已经三十多年，社会主义市场经济口号提出十十年，政府与市场关系如何协调，如何定位，仍旧是一个剪不火情理还乱的难题。越位、缺位、错位的现象比比皆是；既有物流行业中该管不管的不作为，也有出租车行业中政府过度限制的乱作为，还有公路收费上瘾的乱象出现问题的原因有多种多样：既有政府观念保守，自我改革力度不够，也有制度设计不科学政策制定不合理的因素，还有市场本身不成熟，市场主体素质低下。如何找准政府在市场中的位置是对我们政治智慧的考验。政府对于市场的地位和作用，应该根据市场类型和不同的变化有所调整，对于政府在市场中的地位，我们应该具体问题具体分析。政府要转变职能，简政放权，尊重市场规律，做好市场的服

31、务员。对于市场，政府要从监管为主向服务为主转变，从以审批为主到以监管为主改变。政府的服务主要体现在：要关注审批环节，为企业发展提供咨询，减少税费，减轻市场主体负担。简政放权政府可以什么都不管，只要收钱就可以了，这是无政府主义的极端错误观点面对市场的问题，政府不能逃避责任。政府应该主动规范混乱市场行为，政府要维护好市场秩序，做好市场的守夜人。对不同行为，规范方式不同。以物流行业为例，由于准入门槛过低，政府要做就是适度的提高准入门槛，降低恶性竞争，合理配置资源。出租车行业正好相反，过于严格的审批制度导致审批权本身成为资源，政府要做的是下放权力，降低门槛，促进竞争。对于一些扰乱市场秩序的，必须依法出

32、重拳，维护经营者的合法权益。对于市场混乱的地区行业展开专项整治，重点、全面、系统地打击欺行霸市、强买强卖、商业贿赂等行为。合理调整市场分配格局，使分配更加合理，做好市场的协调员，首先，政府要减少行政收费，尽量避免直接参与市场经营活动，避免直接从市场活动中收取费用。其次，对市场中不合理分配格局要进行调整。以油价为例，政府要通过宏观调控适当打破垄断，努力建立更加公开透明、公平合理的定价机制。要提高劳动者在市场分配中的，减少通过权力，资格等方式权利寻租的现象。汪洋同志指出，我们要以自我革命的勇气，坚决打破背离社会主义市场经济改革方向的利益格局。要按照“放权、简政、服务”的要求，着力建设精简、高效、廉

33、洁的服务型政府。行政审批制度改革的动因及国外经验借鉴董幼鸿一、行政审批制度改革的动因分析（一）从制度变迁理论和行政审批制度本身缺陷来看，行政审批制度改革有其一定的依据首先，根据新制度经济学的制度产生与变迁原理，可以推断出行政审批制度产生具有其一定的合法性和科学性。在自由主义经济思潮影响下，政府对经济的发展持放任态度，当经济发展到了一定阶段，则出现了市场自身无法克服的危机，需要政府提供制度性公共产品，确保经济发展达到均衡状态，保持经济发展的帕累托效应。政府干预市场的管理制度，行政管制制度应运而生，该制度能通过一种强制力来约束人的行为，防止交易中的机会主义行为，以减少交易后果的不确定性，帮助交易主

34、体形成稳定的预期，从而减少交易费用，但是随着制度产生的客观环境发生变化，制度原来有效的功能相对弱化，在某种情况下，该制度起到阻碍经济发展的作用，使得经济发展预期成本远远高于预期的收益，这就诱使制度发生变迁，以适应新形势发展的需要。行政审批制度随着市场经济的逐步发展和完善失去了昔日的辉煌，大量的审批成了经济发展的桓檐，多种内外因素促使行政审批制度必须变迁。但是诱致性制度变迁会碰到外部性和“搭便车”问题，由此使制度安排创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量，即制度供给不足，在这种情况下，强制性的制度变迁就会代替诱致性制度变迁，因此，政府可以凭借其强制力、意识形态等优势，减少或扼制“搭便车”现象，

35、从而降低该制度变迁的成本。因而，我国各级政府牵头大刀阔斧地对行政审批制度进行改革，符合制度在特定背景下发生变迁的原理，选择的是一种强制性变迁的路径，目的是改革阻碍市场经济发展的行政审批制度，建立适应市场经济发展和人世需要的行政审批制度。其次，行政审批制度本身存在的缺陷和不足是审批制度改革的依据。第一，行政审批制度的“滚雪球效应”，即行政审批本身的惯性造成审批的范围越来越大，最后泛滥成灾。哈佛法学院的杰夫撰写过论文对政府的管制进行了阐述：管制看起来是为支持管制本身而不是支持工业而实施的，也就是说当某管制陷入困境的时候，解决的办法往往是设立更多的管制来支持原有的管制体系，而不是追求更好的解决办法。

36、另外，这种滋生效应还源于官僚机构扩张权力的需要，由于管制往往能够给处于管制机构的官员带来晋升或寻租的机会，所以，扩张管制往往成为他们追求的重要目标，这使得管制本身在表象上来看，有一种自我累积的“上瘾”特征。从政府管制滋生效益的原理能推断出行政审批制也具有此特性，这也就验证了目前审批范围为什么呈现出过大过泛的趋势。第二，行政审批制的存在导致了寻租行为盛行。被审批主体会利用各种寻租手段去腐化、笼络审批者，利用其手中的自由裁量权为自己服务，谋取非法的利益，使得公共权力本身性质发生扭曲，异化成为部分既得利益者谋利的工具。比如我国企业在审批经济中，最实惠的追逐莫过于得到一个上市指标。让天性趋利避害、以营

37、利为目的的企业不在审批经济条件中去“寻租”是不可能的。那些企业的领导大多数从企业生存和发展角度出发，去贿赂审批中的权威主体，谋取自身的非法的利益。“康赛现象”背后掩盖的就是审批经济与市场经济交融时期企业与政府之间的“寻租行为”。可以说行政审批是腐败产生的温床。北京大学光华管理学院副院长张维迎说过，中国要搞市场经济，就得尊重个人创业的自由。如果将现行的审批制改为注册制，中国的国民生产总值至少可以提高30%，寻租现象可以减少50%。第三，政府审批是有成本的。从经济学角度看，审批成本是很高的，由于信息不对称状态的存在会产生机会成本，导致有些通过审批进行的资源配置的行为与经济规律相悖，最终会导致无效率

38、的市场准人，同时还会造成国有资产流失。由于行政权过大，缺少监督和制约，审批机关与审批对象“合谋”现象时常出现，产生腐败，导致第二层次的成本产生。当前，政府的成本问题成了全社会关注的问题。政府为此必须进行改革，将更多不必要的审批项目取消，尤其是经济方面，过多过繁的审批事项必须进行清理，将主要的精力主要放在社会公益事业上，提高政府公共服务的水平。第四，行政审批制严重影响了企业正常效率取向的行为。舒尔兹在他的文章中用一个例子对此做了逼真的描述：“索亥俄公司要敷设一条管道，把石油从西海岸输送到内地。从1975年开始，该公司与140个各级政府单位和私人机构打交道，以搞到必需的700张许可证和得到政府的批

39、准，50个月以后，到了1979年3月，该公司在无奈之中只得决定放弃这些工程。在这段时间内，公司耗资5000万美元，费尽心机也只能得到所需700张许可证中的250张。到这家石油公司放弃工程时为止，它为了办理批准等手续，每个月要花100万美金，这项工程到底还是被政府的规章扼杀了。”（二）市场经济的发展是行政审批制度改革的内在动因市场经济是一种法治经济，它的价值取向是自由、公平、公正、竞争、平等、效益等。市场经济的运行对政府提出了一些基本要求，具体如下：一是市场作为配置资源的基本手段，要求政府干预经济主要依靠经济和法律的手段而不是传统的计划和行政手段。二是市场经济是竞争经济，要求政府放松对市场的管制

40、，给市场的发展提供自由的充分的发展空间，但同时也要求政府为市场经济的健康运行创造公平公正的法治环境；三是市场经济尽管是一种自由经济，但不是一种放任自流的经济，需要政府对市场监管和服务，防止市场经济违背自身的价值取向，给社会发展带来负面影响。由此要求政府不能迷恋于过去的直接审批经济的思维，忽视为培育市场而提供必要的服务，而是必须加强对市场的监管，提供市场所需要的服务。四是市场经济是一种效率与效益并重的经济形态，要求政府在管理经济过程中，尊重市场经济的运行规律、降低政府和市场的运作成本。缘此，政府必须逐步减少对市场直接的干预，实现政府管理的直接干预向宏观间接调控转变。因而，政府应在尊重市场规律的前

41、提下，转变政府职能，使计划经济条件下的全能型政府向社会主义市场经济条件下的有限型政府过渡，使“有限型政府”成为政府处理与市场经济协调发展的最佳模式。在市场经济条件下，市场机制逐渐取代计划和行政手段在社会资源配置中的主导地位，使市场在经济发展中起到基础性作用。政府相应改变了传统体制下那种对经济与社会全面直接干预的管理方式。为此，在经济发展过程中能由市场调整的领域，政府应坚决退出；能让非政府主体或第三部门完成的任务，政府应坚决让位。因而，政府为了满足市场经济发展的要求，逐步实现从审批向不审批的转变，实现管制型经济向服务型经济转变。但目前我国行政审批存在的问题，却成为市场经济发展的制约因素之一。1、

42、部分行政审批事项依据不足，缺少法律和法规的支持。在行政审批制度中，存在部分事项行政审批权设置没有法律依据，出现审批政出多门现象，导致中央、地方、部门设定审批的权限混乱，尤其是地方一些部门为了部门的利益，随意设定审批权，几乎达到泛滥地步。审批权设置无法可依的现象严重，导致部门之间利益冲突，矛盾激化，严重损害了政府的形象，影响了市场经济的发展。2、行政审批权限过大，行政审批过多过滥。据不完全统计，国务院60多个有关部门共有审批事项4159项；省级政府行政审批事项多的也有几千项。一些经济学家在对70多个国家进行比较后发现，在中国办一个公司所需的公章、时间及费用远远高于绝大多数国家。江苏泰州市在改革审

43、批制度之前，要完成一个项目审批，需要经过28个部门、59道环节、盖55个公章，其繁琐程度使外来投资者望门兴叹。如此繁杂的审批手续败坏了政府的形象，加大了政府、社会、市场的运作成本。行政审批制度过于繁琐还会造成经济当中交易成本大量增加。比如在典型的西方市场经济国家中，一般工商企业的成立常常采用注册制，但是我们国家至今大部分仍然沿用审批制，这样，不管开办什么样的工商企业，都一样地需要跑工商，跑房产，跑验资，跑税务，跑公安等，一般要经过十几个部门的审批，盖几十个公章，历时数天才能得到最后的审批结果。行政审批的人为障碍设置过多，加大了正常行政审批的难度，限制了市场经济、社会的正常发展。3、政府的行政审

44、批自由裁量权过大，具有很大的随意性。有些政府部门的审批权力没有任何的限制，往往根据领导人自己的意愿决定审批项目、审批条件、审批权限等。一个模棱两可的审批事项可以批也可以不批，可以批给张三也可以批给李囚，可以早批也可以晚批，可以多批也可以少批，审批者有很大的自由裁量权，这种裁量权缺乏法律法规的制约和监督。在某种情况下，难免会受到金钱的影响，导致权力的腐化变质，使得政府的自由裁量权成为个别人谋私的工具，容易出现权钱交易的“寻租”现象，致使不廉洁行为和腐败问题时有发生。4、重审批，轻监管。有些政府部门揽权推责，有好处的事大家争着上，费力气的事没人管。例如，前几年发生的洋垃圾问题，涉及海关、商检、环保

45、、卫生检疫、船运交通等部门，原来都有权管，但国务院查处“洋垃圾”事件时，除了海关总署在报告中有一些自我批评外，其他几个部门没有主动承担责任。在审批过程中，由于审批责任不明确，对审批后的执行情况缺乏必要的后续监督，往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。总之，现行的行政审批制度仍然还带有一定程度的计划经济色彩，具有“大政府，小社会”的特征，行政审批的数量过多，范围过于宽泛，行政管制太多，导致行政权力过大，同时又由于缺乏有效的控制和监督机制，使得行政审批行为很不规范。政府配置资源的行政审批手段妨碍了市场机制对社会经济资源配置的基础性作用正常发挥，严重影响了市场经济体制的完善和社会生产力的发展。由于

46、政府管了很多不该管的事情，超出行政审批的依据和权限，与政府依法行政的目标相距甚远，政府审批失灵的现象时有发生，造成政府权责不明，大大降低政府的运作效率，增加政府的运作成本，损坏了政府的良好形象，使得社会、市场与政府的关系僵化，出现了企业不满、百姓不满、政府自己不满的“三不满”现象，这些与市场经济的发展是背道而驰的。（三）中国加入WTO是行政审批制度改革的外部动因WTO是一个以防止贸易保护主义，促进公开、公平、公正的自由贸易为宗旨的政府间组织。它的通行规则是开放市场、平等竞争、关税减让、非歧视、公开透明、禁止数量限制、国民待遇等，其中的市场化原则要求成员国政府充分发挥市场在经济发展中的作用，减少

47、政府对市场的干预；禁止数量限制原则就是倡导贸易的自由化，主张取消任何形式的非关税壁垒。诸如z配额、进口许可、自动出口的约束和禁止等限制。总之，加入WTO要求各成员国政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁服务保障功能。从以上分析来看现行的行政审批制度中的许多内容显然违反WTO的基本通行的规则，同WTO基本要求是背道而驰的。遵守WTO的各项规则是我国加入WTO的基本承诺。中国为了加入WT0，提高政府的管理能力和管理效力，更好地融入经济全球化的发展轨道，就必须根据WTO规则要求对政府的管理体制，尤其是与经济发展密切相关的行政审批制度进行改革，为经济的发展创造

48、良好的市场环境。2001年12月，我国加入世贸组织，成为世贸组织的成员，政府必须以此为契机，加快行政审批制度改革，转变政府的职能，建立适应我国社会主义市场经济发展的政府行政体制，从而树立高效、廉洁、规范、运转协调的良好政府形象。总之，行政审批制度改革是制度本身内部因素和外部因素、主观条件和客观条件共同作用的结果，是适应中国加入WTO和发展社会主义市场经济的需要，是符合历史发展的潮流。二、国外行政审批制度改革的经验借鉴从20世纪70年代末至今，西方国家掀起了行政改革的浪潮，这一系列行政改革以公共选择理论和管理主义为主导理论。公共选择理论与新公共管理理论的共同观点是尊重市场力量、市场作用、市场机制

49、，充分发挥市场在政府管理中功能，减少政府对市场和社会的干预。从政府改革实践来看，当代各国政府改革的普遍趋势是适应市场经济的需求，进行政府职能转变，放松管制，调整政府与市场关系，把市场机制引人公共管理领域，实行政策执行的自主化改革。西方发达国家放松管制改革的进程与成效大致如下：（一）美国对经济的管制大约自19世纪未开始，先是在铁路领域，后来还逐渐建立了各种各样的联邦特别行政机构，这些机构对各方面的经济活动，尤其是州的经济事务和国际贸易进行各种各样的审批和监督。但是过多的管制和审批严重阻碍了美国经济的发展，到了20世纪70年代，要求国内取消管制和审批的呼声越来越高，在福特总统任期内，美国政府为了发

50、展经济，赢得国民对政府的信赖，开始采用行政手段对管制和审批进行了大幅度改革，取消对经济不必要的管制和审批，比如美国完全取消了航空领域的管制、部分取消了汽车运输、天然气领域的管制，大量取消了铁路和电信的管制，加上有线电视、经纪业等领域的改革，90年代美国经济持续高速增长，从某种程度上来说是放松管制、改革行政审批制度的结果。美国的经验表明，过多的政府管制，繁杂的行政审批手续，不利于经济发展。适当的政府管制，简单有效的行政审批手续，可以解放生产力，同时也可以约束经济领域的许多不法行为，比如攫取垄断收益、不正当竞争、通过损害消费者利益，甚至是公共利益来牟取私利等行为。美国政府行政改革主要围绕着放松管制

51、展开的，经过二十多年改革，取得了显著成绩。到1990年为止美国因此而获得了400亿美元的收益。放松管制取得成就的原因是因为由此而引人竞争，减少了政府干预的成本。（二）日本对经济的管制大约是20世纪初开始的，先是在海运领域，后来也是建立了各种各样的天皇特别行政机构，这些机构依照国家法律建立，对各方面的经济活动，尤其是对外海运和捕捞事务进行审批和监控。二战后日本成为战败国，更是加强了对经济的管制，这样拥有行政审批权的机构就越来越多。行政审批权的范围也越来越大。20世纪60年代以后，日本政府开始了大规模的行政审批制度改革，日本行政审批制度改革曾先后进行过七次，行政审批项目大幅度减少，审批程序进一步简

52、化，在许多管制领域引人市场机制，这一系列的行政审批制度改革取得了明显的效果。日本经验表明，过多的经济管制，复杂的审批手续造成了资源的浪费，制约了经济的发展，使企业在发展道路上得不到优良的政府服务。根据周志忍教授的当代国外行政改革比较研究一书中关于日本行政改革的论述可以得知日本的行政改革方向主要有三种倾向。一是市场化倾向，在经济发展中充分发挥产业政策和行政指导的作用，限制对民间部门的干预；二是民营化倾向，减少政府的职能，明确政府和社会的职能分工，当公用事业、公共物品和服务由民间机构提供更有效时，就应该转移到民间机构去；三是自由化的倾向，政府放权于社会，政府的管制活动尽量减少，以使市场和民间力量充

53、分发挥其功效。在这种行政改革思想指导下，日本进行了管制缓和改革，在细川内阁时期，日本推行了管制改革。对经济性管制按照原则自由，例外管制的原则实行大幅度缓和改革，就社会性管制，最小限度地保留，并进行了彻底调整。对需要新增加的管制和审批，要严格审定将其控制在最小限度。因而日本在管制和审批中始终贯穿的一条主线就是强调市场的作用，强调通过中央政府作用来建立自立、自主、以民为主的社会经济体系，试图依托并灵活运用市场机制进行自由主义方式的改革。从日本管制和审批设置的过程可以得知日本的行政审批权几乎完全让给了市场和社会，政府留下的审批权是微不足道的。（三）英国和意大利政府在与私人企业之间的信息沟通、投融资活

54、动方面大多数是通过中介机构完成的包括各种商会、咨询公司、信托投资公司等，这从制度上减少了政府部门项目审批人员直接受贿的机会。如政府在工程管理方面，为了减少财政负担和提高经营效益，普遍实行业主责任制，一般不直接参与融资与管理。（四）回顾西方国家行政审批及放松管制改革的指导理论和改革进程的状况，可以初步归纳出西方国家行政审批改革的经验z1、明确行政审批制度改革的指导思想。行政审批改革不是完全取消行政审批，而是减少或取消不必要的审批项目，提高必要审批的质量，建立适应市场经济发展的行政审批或管制模式。即使在市场经济发达的美国还是存在审批制度的，只不过主要是在发挥市场机制作用基础上，在市场失效的时候，发

55、挥行政审批的作用。缘此，我国在审批改革中，对必须由国家监管的公共资源继续实现行政审批，提高公共资源的利用效率，弱化能由市场调节领域的审批职能。2、成立具有高度权威的领导审批改革的专门机构，加强对行政审批制度改革的领导。审批制度改革是一个系统工程，是“牵一发动全身”的总工程，涉及很多部门、组织、个人的利益问题，如果没有一个统一的权威部门，许多审批改革措施无法落到实处，审批制度改革难以取得成功。同时审批和管制改革工作的持续性和专门性也决定中央政府需要成立领导审批管制改革的专门组织。韩国在这方面的经验和教训最值得重视。韩国在卢泰愚政权时期，于1988年开始将管制改革工作纳入行政改革委员会的职责范围。

56、1990年5月决定成立由国务总理任委员长的“行政管制缓和委员会”，专门负责管制缓和的审批制度改革工作。该委员会下设两个具体负责事务操作的小委员会。一个是设在经济企划院的“经济行政管制缓和实务委员会”，由经济企划院次官任委员长。另一个是设在总务省的“一般行政管制缓和实务委员会”，由总务省次官任委员长。这两个实务委员会之间的业务协调工作由“调整协议会”负责。韩国在设立中央统一的管制和审批改革专门委员会方面的经验值得我们借鉴。我们在这方面已迈出了一步，中央和地方都成立了行政审批改革办公室，统一领导中央和地方的行政审批改革事宜，但我们的审批改办公室是一个临时的办事机构，缺乏必要的权威和长效管理的机制。

57、为此，可以借鉴其他国家的经验，提高审批改革办公室的地位，赋予它必要的权威，确保改革顺利进行。3、制定行政审批制度改革总体规划，分步实施。行政审批制度改革是一个复杂的系统工程，对它的改革必须遵循循序渐进的原则，首先进行总体规划，然后分阶段实施。日本的管制缓和推进计划和规划方面值得重视和借鉴。从20世纪70年代末开始，日本政府不断推出管制改革计划。19811983年的成立临时行政调查会，1984-1986年的临时行政改革推进审议会，1991年召开的第三次行政改革审议会，以及后来的桥本行政改革计划都将管制改革作为行政改革的核心任务对待。在过去20年，日本政府不断进行管制改革。在金融业管制改革方面，银

58、行业的不管制运动是从1981年修正银行法开始的。该法的修正不仅放松了利率管制，而且特别放松了业务管制，鼓励扩大银行业务。此外，在加入、退出、合并、转让、承受、店铺及营业时间等方面都放松了管制。1985年政府又根据“临调”和“旧行革审”的建议，公布了改善进入市场的行动纲领），进一步放松管制。1985年引进了金融市场定期存款证（MMO制度，并实现了大额定期存款利率自由化。我国的行政审批改革应根据WTO规则基本要求，进行整体规划，稳步推进，保证改革的政策的延续性，坚持按计划行事，否则改革难以取得最终成功，原来取消的审批项目还会东山再起。4、鼓励非政府组织、中介组织积极参与审批改革。公共团体、非政府组

59、织、中介组织等能够积极地帮助政府进行缓和管制和审批制度改革，通过国家和地方共同努力推进缓和管制，进行审批改革，取得显著成效。国外政府在管制和审批改革中，充分发挥公共团体、行业协会的作用，要求它们独自进行管制或依照国家法令制定管制，不断地重视地方自治、地方分权，由此缓解了政府的压力，减轻政府的负担，有利于政府进行审批改革。5、加强对行政管制和审批的行政监督和司法监督。随着行政审批制度的改革，行政体制模式向事后检查监督型模式转变，审批、管制、许可证制度等与直接管制的有关制度发生了转变。政府如何积极制定明确的规则，使行政体制从重视管制执行向监督方面转变成了政府面临的首要任务。司法机关也面临着同样的任

60、务，探讨采取适当的措施对其管制和审批制度进行重新监管显得非常有意义。美国放松管制以后，有关政府管制和行政审批的法律比较完善，对于什么需要审批、审批的条件、审批的期限等都有详细的规定，例如，美国有一项被称为总统贸易协定的“快速道飞”即“快速审批”贸易法案，一旦总统通过谈判签订了贸易协定并把这些协定提交国会批准时，要求国会必须在60天“立法期”内进行表决。同时美国的政府管制和行政审批制度需要接受严格的司法审查，审批被纳入行政程序法，强调审批的透明度和听证程序，法院可以对政府机关的行政管制行为进行有效的监督。在深化行政审批制度改革中，可以将有待于审批的项目范围、审批的内容、审批的程序、审批的责任等纳

61、入法制化轨道，通过司法程序对政府审批行为进行监督，加强对行政审批的监管，提高行政审批的科学性。地方政府行政审批制度改革的困境与对策行政审批制度与我国沿袭已久的计划经济体制密切相关。在我国经济、社会深刻转型的过程中，传统的行政审批制度已经无法满足建立和完善社会主义市场经济的客观需要，阻碍了政府职能的进一步优化。在新的历史发展时期，考察地方行政审批制度改革的现状、反思所面临的困境、进而提出相应对策，对于提高政府管理绩效、完善市场经济体制无疑具有重要意义。一、问题的提出自20世纪70年代末以来，西方各国掀起了政府流程再造浪潮，强调将企业“流程再造”引入政府部门，实施过程控制与结果导向并重的绩效管理。

62、我国也于上世纪末开始大幅度精简行政审批事项，进一步规范审批程序，设定审批时限，公开审批内容，以此推进公共服务的“流程再造”。作为广东省的重要试点，F市在精简审批事项、推进信息公开、加强审批监管、提高审批效率、改善审批服务等方面做了许多有益的尝试，但由于F市各区、各部门在改革进度上差距悬殊，改革效果也参差不齐，由此造成了审批流程再造的诸多不确定性。笔者于2008年7月至2009年3月对F市外经贸系统进行了跟踪调研。笔者认为，围绕这一主题，研究者必须探讨的问题有：“真实世界”中究竟发生着怎样的故事?“亲临一线”的实践者们究竟有着怎样的困惑?有志于脱离“非中国化”窠臼的研究应当提供怎样的解决方案?本

63、文借助F市提出的“两横两纵”的审批实施框架，梳理F市外经贸系统的行政审批制度的运行及改革状况，分析其在审批流程再造过程中面临的困境，并提出相应对策建议。二、F市外经贸系统行政审批的运行状况F市地处珠三角，现辖C区、N区、SD区、G区和SS区。作为著名侨乡，F市经济发展的外向依存度很高，有超过7000多家外商投资企业(包括港、澳、台投资企业)，共投入外资超过180亿美元。近年来，F市基于提升招商引资质量和水平、转变外贸增长方式的要求，极为重视外经贸系统行政审批工作的规范化、合理化。调研结果表明，相对于过去较为混乱、随意的状况，目前F市外经贸系统在行政审批事项的数量与分布、内部管理层级、跨部门与跨

64、层级审批流程等方面已呈现出较为清晰的工作脉络。(一)行政审批事项的数量与分布目前，在F市外经贸局设定的8个职能科(室)中，负责行使行政审批事项的科室有5个，占总科室数量的62.5%，承担行政审批(管理)事项 25项，其中行政许可事项 5 项，其它审批事项16项，日常管理事项4项。25个审批(管理)事项分布在对外贸易发展科、综合信息科、外商投资促进科、外商投资管理科、口岸管理科等五个科室，其中外商投资促进科承担的审批事项最多，其次是外商投资管理科，其余科室的审批事项则较少。根据审批事项的性质，各科室的审批事项也较独立。除了G区的“外商投资企业申请鼓励类项目确认书(初审)”主办科室是外经股，协办科室是中小企业局外，其他上报的审批事项均不涉及协办科室。调研表明，N区外经贸系统承担审批事项有35个，SD区外经贸系统承担审批事项30个，C区、G区、SS区分别为38、38和37。具体分布情况是：SD区的外经贸事项比较集中，主要分布在外经科和外贸科两个科室;N区经贸局涉及外经贸的审批事项的业务总量仅次于G区，其审批事项主要是由外商投