公务文书撰写及管理

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1、文 书 学目 录第一章 公务文书及其作用第二章 公务文书的种类第三章 公务文书的体式和稿本第四章 公文撰写的要求与方法第五章 命令、决定的撰写第六章 批复、意见的撰写第七章 请示、报告、议案的撰写第八章 通告、公告、公报的撰写第九章 通知、通报、函的撰写第十章 公文工作的任务和组织第十一章 归档文件整理规则第十二章 电子文件管理 第一章 公务文书及其作用第一节 公务文书的性质 公文是党政机关、企事业单位、法定团体等组织在公务活动中形成和使用的书面材料。公文在党和国家的各项工作活动中发挥着重大的作用，并受到领导机关和公文工作者的重视。明确这一问题，无论在理论上还是在实践上都具有十分重要的意义o

2、公文的本质属性是什么?探讨这一问题，必须将公务文书与其产生的基础条件相联系。我们知道， 公文是在各机关、单位的公务活动中形成的，反映机关单位工作的基本面貌。这便是公文赖以存在的基础，也是我们认识公文本质属性的关键所在。可以说，公文的本质属性就是它的现时执行性，亦即它的现行效用。公文的这种本质属性又主要体现在公文具有针对性、政策性、指导性等方面。 第一，正是由于公文在公务活动中形成和使用，所以，它总是针对或为解决某些具体问题而产生。公文是实际工作的总结和反映，它一经形成，就要用它特有的权威去指导实际工作。没有公务活动，公文就失去了它赖以存在的基础；不将公文结合于实际，公文就没有了存在的价值。 第

3、二，各机关、单位对每一件具体问题的处理，都必须有一定的政策依据和法律依据。而党和国家的方针政策、法律法令正是通过制发公文来实现其作用。 第三，党和国家制发的各类公文，在贯彻实施的过程中，对各种问题的解决和各项公务的办理又具有重要的指导性。因此，从这个意义上说，公文的本质属性又表现在它对问题的解决具有具体的指导作用上。上述各方面，也是我们区别公务文书与其他文字材料的基本依据。 公文的这种现时执行性，包含了两个方面的基本含义： 其一，公文一经制发，就必须认真贯彻执行，不打折扣，从而使公文件真正发挥出它的权威性和指导作用。 其二，从时间概念上看，公文的这种现时执行性是有时间规定的。那么，从这个意义上

4、说，就决定了每一份公文都有它的现时作用，但同时任何一份公文都不可能永远有效。随着形势的发展变化和时间的推移，原有的公文终究要被新产生的公文所代替，任何一份公文件，总有它现时使命的完结，或者由于其他的原因，其内容已经过时，不再有执行性了。因此，公文的现时执行性，是所有公文件的共性。但就每一份具体的公文来说，其时效的长短就不同了，没有一个统一的固定期限，要根据每一份公文的具体情况来定。如法规性的公文，长期的计划性文件，它们的执行时间就较长。而像一份一般事项的通知，在办理完毕以后，它的现时使命通常也就随之完结了。 第二节 公务文书的特点 公文本身是一种书面材料。在这一点上，它与其他的书面材料如报刊杂

5、志上的文章、作品一样，都能够表达意图、交流思想、沟通信息。但是，公文决非一般意义上的书面材料，与一般的文章、作品等相比较，又有其自身的特点。公文的特点，主要通过以下三方面来体现：一、公文由法定的作者制成和发布 这里所谓“法定的作者”，是指那些依法成立，并能以自己的名义行使法定的职能和权力，并担负一定的任务、义务的组织。党和国家机关、企事业单位、人民团体等，都是依据国家有关的法律、条例、章则、决定等成立的，譬如，各级党的组织、人民代表大会、人民政府，就是根据中国共产党章程、中华人民共和国宪法及有关的组织法建立的，在章程、宪法和组织法中，就相应地规定了这些国家机关的职能及其制定和发布公文的权限。如

6、宪法中规定了国务院可以根据宪法和有关的法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。在中国共产党章程中，也具体规定了各级党的领导机关和党的基层组织的权限与义务。 公文的作者指的是公文发文的名义。一份公文以谁的名义制发，要看公文的性质和发文机关的职责权限。如中共中央文件、国务院文件、某省人民政府文件、某县县委组织部文件、某市某局文件等，都是以不同的名义制发的。在发文的名义上，通常，公文是以机关的名义发布的，也有的公文按其性质和内容，是以机关的某一个部门的名义制发的，还有些公文是以国家的领导人和机关的首长、负责人的名义发布，如以人大常委会委员长、部队首长、学校校长的名义发文等。 在这里需要说明

7、的是，领导人的职务，有的是经过一定的选举程序产生，有的是由上级委任和比准，所以，以领导人的名义发文，并非以领导人个人的身份出现，而是代表领导人所在的机关或单位；以领导人的名义发文，是领导人行使其法定职权的一种具体体现。以领导人名义发文时，应在其姓名前冠以领导人的职务身份，如“省长X X X”、“X X大学校长 X X”等。 除了上面所讲的具有发文权限的法定的机关、组织、领导人之外，任何人都无权假冒任何机关和组织的名义发文。我国宪法规定，对于那些伪造、变造国家机关、企事业单位和人民团体公文的犯罪分子，必须依法治罪。二、公文具有法定的权威和效力公文的作者是法定的，就必然决定了公文的法定权威性和行政

8、效力。这也是公文与其他文字材料的显著区别。一般的文字材料，作者不受身份的限制，内容上可以阐述个人的观点。当然，其观点不能强加于人。而公文却不同了，公文是机关的喉舌，是代表机关发言的，体现着机关领导人的意图，代表机关行使其法定的职权，是机关间沟通情况、开展工作、解决问题的一种依据。例如，中共中央的文件，代表和传达了中央对全党和全国工作的部署。再如某行政机关的发文，也体现了这一行政机关的职能和职权范围，具有行政领导和行政指挥作用。此外，就任何一份具体的公文来说，都有它自身的特定效用，都代表和体现着发文机关的不同意图。三、公文具有特定的体式 公文的文体、结构、用纸尺寸、文件标记等都有统一的规定，这是

9、国家为了维护公文的严肃性、权威性，保证公文的效用，方便各机关的办理所作出的体式上的规定。对此，各发文机关必须严格遵守，任何人都不得随心所欲，标新立异。 公文的制发和处理也必须依照一定的程序来进行。收文有收文的程序，发文有发文的程序。如收文一般要经过登记、分办、批办、承办、催办等环节；发文一般要经过拟稿、核稿、签发、缮印、用印、传递等环节。无论是收文还是发文，各环节又有各自不同的要求和规范。任何一份公文都必须经过一定的程序才能形成；任何一份公文，也只有经过一定的程序才能发挥作用。 其他的文字材料则不同。虽然其他的文字材料也是经过定的步骤来完成的，也有一定的格式，但两者的区别关键在于：公文的体式和

10、程序是一定的，是有依据的，是由公文的性质所决定的，是不能别出心裁，擅作处理的。而一般的文字材料则无须有上述种种限制。第三节 公务文书的作用 概括地说，公文的作用表现在它可以传达、贯彻执行党和国家的方针政策及管理机关各项事务，沟通机关、单位之间的联系，处理机关、单位的各种问题。具体说来，其作用主要有以下方面：一、事务管理作用公文具有管理国家事务的基本职能，这一点，从公文产生之日起就已经表现出来。据有关学者考证，“公文”一词，最早见于西晋时期陈寿的三国志中，其中记载道：“辄白曹公，公文下郡，棉绢悉以还民。”另据后汉书记载，“但更相告语，莫肯公文。”虽然公文在其产生之初，并未冠以“公文”之称，而且各

11、朝各代对公文的称呼也不尽相同，但公文在管理国家事务中地位和作用却是伴随其产生就已表现出来。 从现行机关的运行来看，各机关对其所属的地区、系统、单位等活动实施管理，都不开公文。各机关通过制发公文来表达意图，传达组织、协调、指挥、控制等方的意向，实现其管理职能，使所属的下级机关和单位统一在一定的目标之下，形成一个目标整体，从而提高运转效率。二、行为规范作用 首先，公文是法律规范的体现形式，而法律法规则是人们的行为准则。在一个法制社会里，人人都应知法守法，各行各业都必须遵守法律规范。法律法令在保证正常的社会秩序，安定社会生活，保证人民的合法权益等方面发挥着极其重要的作用。如宪法就我们国家的根本大法，

12、依据宪法制定的其他基本法，以及相关的规定、制度、办法等，都具有其范作用。 其次，法规文件也是我们进行各项工作，开展各项活动的基本依据。文件经颁布生效后，其权威性极强，约束力极强，必须坚决执行，严格遵守。三、领导和指导作用 公文是上级机关对下级机关的工作进行领导与指导的一种工具。上级领导机关通过制公文来部署工作，对下级的工作进行具体的领导与指导。如一项指示性的通知，对下级请示事项的批复等，都体现出了这种上下级之间的领导与被领导的关系。四、公务联系作用 一个国家的管理包含着自上而下的完整体系，是一个系统的网络，而每一个机关单位就好比这个网络中的一个结点。各机关单位在处理日常事务的工作中，经常要与上

13、下左右的有关机关单位沟通联系。所以说，往来公文是各机关、单位之间进行各方面公务联系的一种必不可少的手段。五、宣传教育作用 颁发文件是宣传党的路线、方针、政策的一种重要手段，同时，也是教育广大干部和群众的一种重要方式。党和国家的各项方针政策和法律法令的贯彻实施，各项工作任务的完成，虽然离不开行政命令，但主要不是依靠行政命令。因为如果不使这些方针政策和法律法令深入人心，使广大人民群众自觉地来贯彻执行，单靠行政命令是行不通的。所以说，党和国家制发的各种指导性和领导性文件，不仅是下级机关单位重要的办事依据，同时也是很好的宣传教育工具，起着重要的宣传教育作用。 六、凭证依据作用公文的凭证和依据作用是很明

14、显的。首先，公文是各机关、单位在公务活动中形成的，所以，公文便成为各机关、单位各种公务活动的真实记录。其次，绝大多数的公文在进行公务联系的同时，都具有一定意义上的凭据作用。因为每份公在传达发文机关意图的同时，又是收文机关处理工作的依据。而且，当这些工作完成之后，围绕此项工作所形成的文件，自然就成为这项工作活动的记载，可以留作日后查考的凭证。还有一些文件如会议纪要、会议记录等，本身就有十分明显的凭据作用。而那些在程序上已经办理完毕，丧失其现时执行效用的公文，其中具有保存价值的，就成为历史文件。历史文件的凭据作用也是很突出的，是人们日后进行查考的重要资料。因此，凭据作用不仅表现在文件发挥现行效用期

15、间，而且还表现在文件能够作为档案保存的重要依据。复习思考题1. 什么是公文？公文具有哪些属性？2. 试述公务文书的特点。3. 简述公务文书的作用。第二章 公务文书的种类第一节 公务文书的分类 公文的使用范围很广，不同性质、不同类型的机关和组织单位，在其工作活动中，都会形成和使用大量的公文。但由于公文所反映的问题是各种各样的，而各机关和各组织单位又都有着自己的职能和活动范围，所以，适合各种不同机关和组织单位的各种业务活动的需要，就相应地形成了各种类型的公文，可谓数量大，内容多。为了更有效地使用和管理公文，为了保证公文处理工作更加高效和便捷，就需要从各种不同的角度对公文进行分类。当然，从不同的角度

16、出发，对公文的分类方法也不尽相同。在这里，我们主要介绍几种最基本的分类方法：一、从公文的来源上划分一个机关和组织单位所形成的全部公文，其来源是不同的。一类是由本机关、单位制发的，用来表明本机关、单位的意图，发往外机关、单位的公文。这部分公文我们可称之为对外公文或外发公文，简称“发文”。 一类是外机关、单位制发的，用来传达其意图，发送到本机关、单位的公文。如某省人民政府给某市人民政府的批复，从制发机关省政府的角度来看，是发文；而从文件送达的机关某市人民政府的角度来看，就是收来文件，即收文。还有一类公文，制发以后是在机关、单位的内部使用，如内部的工作计划，所制定的有关规章制度，所形成的各种会议记录

17、、电话记录等。这类公文材料虽然也有重要的使用价值和查考利用价值等，但通常不外发，所以我们称之为内部公文。 以上，我们从公文的来源上将其划分为发文、收文和内部公文三大类。任何一个机关和单位，根据其职能范围和业务需要，都会形成数量不等的发文、收文和对内文件。可以说，从来源上对公文进行分类，是区分公文类别的最基本、最常用的方法。二、从行文关系上划分公务文书的种类首先，我们来明确一下行文和行文关系的含义。行文，指的是一个机关单位给另一个机关单位的发文。行文关系，是指发文机关单位和收文机关单位之间的关系，亦即由组织系统、领导关系和职权范围所确定的机关单位之间的公文授受关系。那么，从收文机关和发文机关之间

18、的工作关系上看，既有相隶属的上下级之间领导与被领导的关系，也有不相隶属或平级的关系。因此，按收发文机关之间这种不同的工作关系来划分，可以将公文划分为上行文、下行文和平行文三大类。（一） 上行文是指下级被领导机关向它所属的上级领导机关的行文，即自下而上的行文。（二）下行文指的是上级领导机关给其所属的下级机关的行文，即自上而下的行文。（三）平行文是指同级机关单位或者没有隶属关系的机关单位之间的行文。 这里 需要说明的，以上所说的三种不同的行文关系，并不是仅从发文的角度而言，而是从收发文机关工作关系的整体方面来考虑的。因此，由于各种工作关系的不同，就决定了三种行文的性质和作用的不同。而不同的行文关系

19、，所使用的文种也各不相同，其写作要求也不一样。这些方面我们将在以后的章节中加以叙述。三、从公文的制发机关和公文的性质来划分 从公文的制发机关和公文的性质来看，可以把公文划分为以下几大类：（一） 法规公文法律法令是管理国家事务、调整各种社会关系和经济关系的重要工具；行政法规是国家机关关于行政措施、行政规范等方面的命令、决定、规定等。指的是由国家权力机关和行政机关制发的法律法令和行政法规。法规文件具有极强的权威性和强制执行性，它要求有关单位和人员必须坚决执行。（二） 行政公文主要是由行政机关制发的为实施领导和指挥、处理日常工作所使用的文件，如各级政府所发布的命令、通知、通报等即属此类。（三） 党内

20、公件是由党的机关制成和发布的，用以体现党的领导活动和组织建设、思想建设的文件。当然，党的文件也不是只发给党组织，有些也发给政府机关。在这里，我们主要指发给党组织或只在党内阅读的文件。（四） 报请性公文报请性公文主要是指下级机关上报上级机关请求批准和答复事项的公文，如请示，就是请求上级机关给予批准或答复的文件。从性质上看，这类公文体现了收发文机关单位之间各种不同的工作关系，在使用上是有特别的规定的。（五） 知照性公文知照性公文主要用于各机关单位用以告知事项、通报情况、进行联系的公文。这类公文适用范围很广。 对于公文种类的划分， 除上述几种主要方法外，若按公文的性质来划分，还包括各民主党派、各人民

21、团体的公文；从文件的制发机关的的性质来看，还包括凭证性文件、记录性文件等等。四、从公文的保密要求和阅读范围来划分 每一份公文都有其特定的阅读范围，有的公文又有其不同程度的保密要求，需要限定知晓范围。这样，从公文的保密要求和阅读范围来看，就可以将公文作以下划分： 从公文的保密要求上看，分为绝密件、机密件和秘密件三种。公文的密级不同，传递、阅读和处理要求也不相同。 从公文的阅读范围来看，也可将公文划分为三大类： 公布性公文向国内外和广大群众公开发布的公文，如公告、通告、公报等，都是公开发布，一体周知。 保密性公文内容涉及到党和国家的机密，或者涉及到发文机关单位的秘密，需要在一定时间内限定阅知范围。

22、内部公文其内容不涉及什么重要机密，但主要在机关内使用，不对外发布。五、从公文的使用范围来划分从公文的使用范围上看，可将其划分为专用公文和通用公文两大类。专用公文在定的工作部门和一定的业务范围内，根据工作的需要而专门使用的公文。如司法公文、外交公文、技术公文等。 通用公文是在党、政、军机关和企事业单位、人民团体等组织中普遍使用的公文，如通知、通报、请示、报告等。 以上，我们对公文只是作了大致的划分，采用的也是比较普遍的划分方法。我们相信，随着公文工作的进一步规范和发展，对公文的分类将会越来越严谨，越来越科学。第二节 专用公文一、关于文种的概念公文有若干类，这一点前面我们已经作了介绍。同时，每一类

23、公文又有若干种，每一种公文所具有的含义和使用范围各不相同，在这一方面国家有相关的规定。 所谓文种，是指具有相同特性和用途的公文的名称。换言之，各机关单位在日常工作中所使用的公文，根据其性质和作用的不同，可以分为若干种。我们给每种公文以固定的名称，就是这类公文的名称，同时也是这类公文文种的名称，简称文种。比如，上级机关所发的命令，其性质和使用范围是指：依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大的强制性措施；嘉奖有关单位和人员。即是说，“命令”就是这类公文的名称，同时也是此类公文文种的名称。再如，“各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务安员会提请审议事项”时使用“议案”，那

24、么，“议案”既是具有上述特性的公文的名称，同时也是文种的名称。其他如“决定”、 “请示”、“批复”等，同出此理。 在这里有一个关键的问题需要我们弄清楚，那就是确定文种有什么意义。总的说来，文种的作用在于它概括地表明了公文的性质、使用范围、制发机关、发文目的和处理要求，有利于收文机关的办理，便于提高机关的办文效率。 二、专用公文 前面已经介绍过，专用文种主要用于专业部门和一定的业务范围内。从大的类别划分，专用公文包括许多类，如司法公文、外交公文、计划公文、统计公文、会计公文、科技公文等等。专用公文不仅种类繁多，而且其书写格式和处理要求也不相同。以下我们以司法公文和外交公文为例给大家作一简要的介绍

25、。 (一)司法公文 司法公文是公安机关、司法机关、人民检察院、人民法院按照法定程序，在处理各种刑事、民事、经济、行政等方面的案件中形成和使用的公文。 司法公文的特点是： 1合法性。司法公文的制作必须依据有关的法律程序来进行。具体说来，司法公文应是适用法律的结果，必须充分体现以事实为依据、以法律为准绳的原则。司法公文体现的只是形式，法律才是其内容。 2制发主体的特定性。司法公文的制发主体必须是国家司法机关o 3规范性。司法公文是一种高度程式化的公文，其格式、结构等方面的要求具有规范化的特征。 4稳定性。司法公文一经生效，任何机关、团体和个人都不能随意变更和撤销。 下面我们再简要介绍一下司法公文的

26、主要种类： 1诉状类。主要包括起诉意见书、免于起诉意见书、起诉书、免于起诉决定书、抗诉书、诉状(自诉状)等。 2裁判类。主要包括判决书、裁定书、民事调解书等。 3报告类。包括立案报告、破案报告、审结报告等。 4笔录类。包括预审笔录、讯问笔录、审判笔录、评议笔录等。 (二)外交公文 外交公文是指在外事活动中形成并专门使用的公文。 其种类名称主要有： 1照会。照会分为普通照会和正式照会两种。它是国家之间往来时所使用的形式上最郑重的外交公文。正式照会主要用于重大事项的通知、重要问题的交涉和礼仪方面的隆重表示。普通照会主要用于进行一般的交涉和行政性的通知等方面的外交事务。 2，外交函件。用于政府首脑、

27、外交人员之间的交际往来。根据内容和情况，重要事项用正式函件，事务性问题用便函o 3备忘录。是外交代表机关之间使用的一种外交文书。用于说明某一事件、某一问题在事实上、立场上、法律上的细节，或者用于重申外交会谈中的谈话内容。 4国书。是派遣国元首为了派遣或召回本国大使或公使致接受国元首的正式公文。分为派遣国书和召回国书两种o 5外交声明。国家、政府、政党、团体或领导人，就某个问题或事件表明自己的立场、观点或主张时使用。 6外交电报。是国家领导人之间、外交代表之间、各部门和各机构之间表示祝贺、慰问、吊唁及进行各种事务性联系时所使用的外交公文。 外交公文在使用时应注意以下主要方面： 1外交公文是对外交

28、往的重要手段，因此，各种公文必须体现国家的对外方针政策和有关的法律规范。2外交公文的政策性很强，内容上要准确，形式上要庄重。3行文上应互相尊重，讲究礼貌用语和客套用语。以上，我们给大家介绍了司法公文和外交公文的几种主要类别，其他各种专用公文也各有其适用范围和使用特点及要求，需要我们在实践中加以学习和掌握，在这里就不一一详述了。第三节 通用公文 一、 建国以来国家行政机关通用公文的种类和名称的变化公文种类的划分与确定是由国务院根据我国实际情况而作出的，全国各级行政机关都必须严格遵守执行。中国共产党无论是过去，还是现在，一向重视国家公文建设工作。早在瑞金苏区时，中央工农政府就对苏维埃机关的公文名称

29、、行文关系作过具体规定；抗日战争时期，晋察冀边区政府专门对新公文的名称、内容和行文提出了要求，强调注重通俗化，不用陈词滥调及一切虚伪浮夸语言等。新中国成立以来，我国党政机关公文沿用了解放区的公文形式，并为适应新的形势，逐步建立了全国统一的新的公文管理制度。以国家行政机关为例，建国以来通用公文的种类和名称就经历了几次变化的过程。1951年，中央人民政府政务院召开了第一次全国秘书长会议，颁布了公文处理暂行办法，其中明确规定了所使用的7类12种公文名称，并对每种公文的使用范围作了划分。这7类12种公文名称是：报告、签报；命令；指示；批复；通报、通知；布告、 公告、通告；公函、便函。“报告：对上级陈述

30、或请示事项用报告。” “签报：为报告的另一种形式。”它是由机关或部门负责人(领导或首长)向上级负责人请示汇报工作时亲笔书写并签署的一种报告，直接送上级领导人批阅。 由此可见，新中国成立后颁布的第一个(办法)中规定的上行公文为“报告”、“签报”，没有“请示”。这说明，当时“请示”和“报告”是统一的，报告情况用“报告”，请示事项也用“报告”。1957年，国务院秘书厅对1951年规定的公文名称又进行了新的调整，调整后的公文名称仍为7类12种，分别是：命令、令；指示；报告、请示；批复、批示；通报、通知；布告、通告；函。经过这次修订和调整，删掉了“签报”、“公告”和“便函”。因为“签报”是工作人员或部门

31、负责人向机关领导人，或者机关负责人向上级领导汇报工作、陈述意见、请求指示的一种简便的工作报告，不具有公文格式，不宜作为公文种类。“便函”是联系一般事务的信函，用机关信笺书写打印，不写标题，不署文号，也不具有公文格式，所以也将其去掉了。此外，根据行文的需要，增加了“批示”和“请示”。从此，“请示”就从“报告”中分离了出来，成为独立的与“报告”并列的两个不同的文种。这是建国以来“请示”与“报告”首次分离，为充分发挥“请示”与“报告”两个文种的行文效用创造了有利的条件。 1981年，国务院办公厅颁布了国家行政机关公文处理暂行办法，其中规定国家行政机关使用的公文名称为9类15种，分别为：命令、令、指令

32、；决定、决议；指示；布告、通告、公告；通知；通报；报告、请示；批复；函。这次修订和调整，增加了“决定”、“决议”两个文种；把“通报”从通知”类里划分了出来，使其单独成为一类；同时增加了“指令”、“公告”两个文种。此外，因“批示”是上级机关转发下级机关公文时所加的指示性意见，而现在批转文件和转发文件都用“通知”行文，所以，就没有必要再保留批示了。1987年，国务院办公厅颁布国家行政机关公文处理办法， 这是建国后经过长期实践第一次发布的正式的国家行政机关公文处理办法。办法中规定公文的种类名称为10类15种，分别是：命令(令)、指令；决定、决议；指示；布告、公告、通告；通知；通报；报告、请示；批复；

33、函；会议纪要。这次主要增加了“会议纪要”，规定” 会议纪要用于传达会议议定事项和主要精神并要求与会单位共同遵守、执行。1993年，国务院办公厅重新修订和发布了国家行政机关公文处理办法，规定行政机关的公文种类主要包括12类13种，分别是：命令(令)；议案；决定；指示；公告、通告；通知；通报；报告；请示；批复；函；会议纪要。这次重新修订合发布的国家行政机关公文处理办法，比较全面地总结了建国以来，特别是1987年国务院办公厅发布国家行政机关公文处理办法施行以来国家行政机关公文处理工作的实践经验， 使其更具操作性，适应了济政治体制改革的需要，适应了办公现代化发展的必然趋势。 2000年8月24日，国务

34、院发布了国家行政机关公文处理办法，本办法自2001年1月1日起开始施行。其中第二章第九条规定了行政机关所使用的公文种类。 现行国家行政机关所使用的公文种类有：(一)命令(令) 适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大的强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员o (二)决定 适用于对重要事项或者重大行动作出安排，奖惩有关单位及人员，变更或撤销下级机关不适当的决定事项。 适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项o(四)通告适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项o (五)通知 适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，

35、任免人员。 (六)通报 适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或情况。 (七)议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。 (八)报告 适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。 (九)请示 适用于向上级机关请求指示、批准。(十)批复适用于答复下级机关的请示事项。(十一)意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。(十二)函 适用于不相隶属的机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。(十三)会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。从以上规定中可以看出，新颁布的国家行政机关公文处理办法与原来的办法相比较，主要有以下几点不

36、同： 首先，1981年以后的几次发文均是以国务院办公厅的名义，新办法是以国务院的名义发文。从中可以看出国家对公文工作的高度重视，同时也使新办法的权威性更强，行政效力更强。 其次，新颁布的办法中，删掉了“指示”这一文种，增加了“意见”o 1993年颁布的办法中规定， “指示”主要用于对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则。虽然“指示”这一文种早已被列入国家行政机关使用的规定文种中，但从实际情况来看，它在行政机关中的使用次数却很少。且从文种的使用范围上看，“指示”与“决定”和“通知”有相同之处。所以，去掉“指示”这个文种，更符合实际情况。而“意见”这个文种，过去一直未被列为行政机关的主要文种。

37、但在实践中，“意见”却被广泛地使用。按照新办法的规定，“意见”用于“对重要问题提出见解和处理办法”，这个规定与1996年5月中共中央办公厅发布的中国共产党机关公文处理条例中“意见”的使用范围一致，从而使行政领导机关在相应的范围内有了对重要问题、重大事项表明自己的见解，提出处理办法的确切文种。 再次，新办法对文种适用范围的划分和表述更加科学和严谨。这一点，我们可以把新、旧办法中对各相同文种的使用规定加以比较。 总的来说，新发布的国家行政机关公文处理办法是新时期公文处理工作的指导思想和原则基础，它必将对各级行政机关的公文工作产生巨大的推动力。 复习思考题1.公文通常有哪几种分类方法？ 试说明各类公

38、文概念的含义。2.什么是通用公文？什么是专用公文？3.上行文、下行文、平行文的概念是什么？如何理解各种不同的行文关系？4.什么是文种？为什么要正确使用公文名称？第三章 公务文书的体式和稿本第一节 公务文书的体式 何为公文的体式?概括地说，公文的体式就是公文的体例和格式。体例说的是公文的文体，格式主要是指公文的结构、公文上的各种附加标记及格式安排等方面。各种公文的撰写和印制都必须遵守统一的规定体式，不能标新立异。这样做的目的，一方面是为了提高办文的效率，同时，公文只有符合规定的统一的体式要求，才能为公文处理工作提供便利，从而保证公文处理工作的顺利进行。 以下分别就公文文体、公文结构、公文标记和格

39、式安排等方面的具体要求加以说明。一、公文的文体所谓公文的文体，是指公文的语文体式。 我国现行机关的公文文体是白话文，是兼有议论；说明、记叙三种主要表达方式的应用文体。这种文体的特点就在于：公文在表明意图、阐明观点、分析问题、提出要求时，有时需要作适当的议论，但它与议论文不同，不是以议论为主，不对问题作过多的议论；公文对有关情况需作必要的说明，但它又与说明文不同，不必要对细节作过多过细的说明；公文在反映问题时，需要对有关情况加以叙述，但它又与记叙文不同，不必要对过程展开来叙述，或作详细的描述。 可以说，公文的文体，虽然兼有其他文体的特点，但毕竟是一种特殊的文体。所以，在实践中，必须遵守公文的文体

40、要求，以维护公文的庄重性和严肃性。 二、公文结构 一份公文，是靠各相关要素组成的。公文结构主要指公文每一部分的组合及其在公文中的相应位置、书写要求等等。我国现行公文的结构，一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、公文份数序号、发文机关、发文字号、签发人、公文标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关、印刷日期等部分组成。 下面，分别讲一下公文各组成部分的作用和书写要求等规定。 (一)秘密等级和保密期限 公文凡是涉及国家秘密的应当标明秘密等级和保密期限。秘密等级和保密期限是根据公文内容涉及党和国家机密以及发文机关的机密程度来确定的，目的是确保公文的安全。公

41、文的秘密等级分为绝密、机密和秘密。1990年9月，国家保密局发布的国家秘密保密期限的规定中要求：“各机关、单位在依照国家秘密及其密级具体范围的规定确定国家秘密事项的密级时，应当同时确定保密期限。”“国家秘密的保管期限，除有特殊规定外，绝密级事项不超过三十年，机密级事项不超过二十年，秘密级事项不超过十年。”“保密期限在一年及一年以上的，以年计；保密期限在一年以内的，以月计。” 按新发布的国家行政机关公文格式的规定(GBT97041999)，公文如需标明秘密等级，应顶格标在公文版心右上角第一行；如需同时标明秘密等级和保密期限，在秘密等级和保密期限之间用“*”隔开。如：绝密*6个月；机密*5年；秘密

42、*3个月。 在公文上确定保密要求和标明密级是一件十分严肃的事情，必须认真地加以对待，准确地给予把握。 (二)紧急程度 紧急程度是指公文在处理时限上的要求。根据国家行政机关公文处理办法的规定，公文的紧急程度分为“特急”和“急件”，其中电报应分别标明“特提”、 “特急”、 “加急”和“平急”。一份公文的处理时间要求究竟如何，应根据实际情况来疋，定得过宽或过低都不利于公文的办理。公文的紧急程度应标在公文版心右上角顶格第一行。如果遇到秘密等级和紧急程度需要同时标注时，秘密等级标注在上面，紧急程度标注在下面，分两行顶格标在公文版心右上角。 (三)公文份数序号 公文份数序号是指同一文稿印制若干份时每一份公

43、文的顺序编号，简称“份号”。 标注份号便于加强对公文的管理，以明确责任。 按照新办法的规定，“绝密”和“机密”级的公文应当编制份号。编制份号使用阿拉伯数码。具体应该编多少位数通常应根据发文的份数来确定，如“000125”、“00123”等。如果发文的数量很少，应注意在编制份号时至少不少于两位数，如“l”编为“01”，“2”编为“02。 要注意，并非所有的公文都需要标注份号，并且，按照实际的需要，除“绝密”和“机密”公文需标注份号外，就发文机关而言，如果认为确有必要，也可以对不带有密级的公文进行编号。公文的份数序号应标注在公文版心左上角的第一行，顶格标注。 (四)发文机关 发文机关是指发文的名义

44、，也就是通常所说的公文的作者、署名、下款或落款。 公文应以谁的名义发文，应根据公文的性质、内容和发文机关的职责权限来定。通常情况下，属于方针政策性的、全面的、重要的文件，应以机关的名义行文；如属于具体业务和般的工作联系，可以机关内某个部门的名义行文。此外，还有一些公文，根据其职权，适宜以机关领导人、负责人的名义行文。如果公文是以机关负责人的名义行文，应注意在领导人、负责人的姓名前冠以其职务名称，如X X省人民政府发布的命令，最后署名为“省长 X X X”等。 还有些公文，其内容涉及到其他机关的职权和业务范围，需要联合行文。联合行文时，可将联合行文的机关名称并列写出，但要注意应将主办机关排在前面

45、。 在公文上写明发文机关是为了表示对公文负责，所以，发文机关应写明全称或使用规范化简称，以示郑重。 以上所讲的发文机关名称，标在公文正文之后的右下角。此外，发文机关的标识即人们所说“红头”，是由发文机关全称或规范化简称加“文件”二字组成。按照有关规定，行政机关的重要公文特别是上级的公文一般均应加“文件”二字。(五)发文字号 发文字号又可以简称为发文号或文号，是发文机关编排的发文流水号。在公文上标明公文的发文号，一是便于统计发文的数量，二是便于公文的检索和引用。 发文号是由发文机关的代字、发文年份和发文序号所组成。如“国发【2000】8号”即代表国务院2000年第8号发文，“中发【2000】2号

46、”即代表中共中央2000年第2号发文。在这里需要说明的一点是，机关代字有时只有一个层次，像上面两个例子中，“中发”的“中”字代表中共中央，“国发”的“国”字代表国务院。但机关代字也有时由两个层次组成，如“鲁政办发中的“鲁政”代表山东省人民政府， “办”代表山东省人民政府办公厅。 明确发文机关的代字很重要，它可以帮助我们了解公文的主办部门，可以帮助我们准确地对公文进行分办、查询和管理等。发文号中的年份要注意使用全称，并用“ 括起。发文号的位置，应标在文件版头发文机关名称的下面，居中排列。 (六)签发人上报上级的公文需要标明签发人姓名，以便于工作的联系和对问题的处理，便于上级机关的领导人了解下级机

47、关上报事项的负责人。签发人姓名应标在发文字号的右侧。如果某份公文有几个签发人，那么就将主办单位的签发人姓名标注在第一行(发文字号右侧)，其他签发人标在第二行，即标在主办单位签发人姓名的下面，按发文机关顺序排列。 (七)公文标题 标题是用来说明公文的主要内容的，它可以方便人们的阅读，也便于收文机关的办理及日后的查找利用。按照国家行政机关公文处理办法中的规定，“公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关”。按照上述规定，完整的公文标题由发文机关(文件作者)、友文事由和文种三部分组成。 公文标题的三个组成部分我们称之为公文标题的“三要素”。通常情况下，公文标题一般应

48、三要素俱全，用介词“关于”引出发文的事由,并对公文所用文种进行限定,将公文的三要素有机地联结起来，使人们对文件内容有个较为全面的了解，以方便人们的阅读。 标题中除对法规、规章名称加书名号外，一般不使用标点符号。 公文标题位于文件正文上端中间的位置，排列要美观大方，并注意不能把关联的词和词组分开。 (八)主送机关 主送机关是指公文的收文机关和送达机关，它负责对文件的办理。相对于“落款”来说，主送机关即是“上款”，也有人习惯称之为“抬头”。 一般情况下，公文都要写明主送机关的名称，标注在文件的标题下面，要顶格书写，以示尊重。 标注公文的主送机关时应注意标出其全称、规范化简称或同类型机关的统称。 在

49、实际工作中，公文的主送机关通常有以下几种标注情况： 1下级机关向上级机关报送的请示、报告等，因为涉及到对问题的答复和责任，为避免责任不清，应坚持只标一个主送机夫的原则。 2上级领导机关下发的文件，如收文机关属于同一类型，可使用统称，如“各省、自治区、直辖市人民政府”、“各院校”、“各企业”等，而不必将主送机关一一列出。 3.直接面向基层和广大群众的普发性文件、公布性文件，则不必标出主送机关。 (九)正文 正文是公文的核心内容，它集中表达发文机关的意图，是公文最重要的组成部分。由于文种的不同，其表述方法也不一致，但总的要求是要符合政策，实事求是，简练明确，合乎语法。 通常来说，正文的撰写结构一般

50、包括提出问题、分析问题和解决问题三部分。当然，在具体的写作中，还应根据不同的需要来灵活运用，不能生搬硬套。 关于正文部分的写作要求及有关注意事项等，我们将在撰写公文的各章节中分别加以说明，在此就不一一赘述了。 从格式上说，公文正文的标注方法和我们写书信一样，但还有有两点需要强凋的地方：一是公文中的数字、年份(用阿拉伯数码的)书写排列时不能转行。二是正文中用数字表示多层次结构时，其标识方法应为：第一层用一、二、三、四第二层用(一)、(二)、(三)、(四)第三层用1、2、3、4第四层用(1)、(2)、(3)、(4) (十)附件附件，是相当于正件而言的，如有的文件在正文之后附有图表、报表等。用命令、

51、通知颁发或批转、转发的文件，在形式上被颁发和被批转、转发的文件也是一种附件。但由于这样的附件通常已在文件的标题中被引用，所以就不必再在文尾加以注明。公文如有附件，在正文完了之后应标明附件的名称。 这里需要强调的是，公文的附件也是正文的组成部分，它与正文具有同等的效力。因此，在正文后标出的附件的序号和名称应与附件上标识的序号和名称一致。如果二者不一致，“从法律意义上讲，可以不承认该附件是正文的附件，附件便失去了其本应有的与正文同等的效力”(见国家行政机关公文格式GBT97041999)。所以，行文过程中，应将附件与正件一起装订；个别不能装订在一起的，应在附件上标明其所属的公文的发文号及“附件”二

52、字，以便阅读。 (十一)成文日期每份公文都需要标明成文日期，因为成文日期是公文开始生效的时间，缺少了这一项，公文就没有了执行效用。当然，有些文件的成文日期和开始执行的日期不同，如一些法规性的文件,往往在正文中另行规定开始执行的时间。 确定成文日期一般有四种方法：一是一般性的公文，以机关首长签发的日期为准；二是经过会议讨论通过的公文，以会议讨论通过的日期为准；三是法规性公文，以批准日期为准；四是联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准. 成文日期关系着公文的形成和生效，必须写得明确和完整，一定要写明年、月、日全称，并用汉字书写，但要注意，“零”要写成“0”。 成文日期一般应标在公文正文完了之

53、后的右下角，依印章的位置来确定。也有的公文是把成文日期写在标题的下面。 (十二)公文生效标识(用印和签署) 用印和签署是证明公文生效的标志。 印章是由上级机关颁发的，表示授予这个机关以法定的职权。印章的使用和管理都有一套严格的规定，因此，用印是非常庄重严肃的事情。用印时，印章一定要端正，印文一定要清晰。 签署是以机关领导人、负责人名义行文时，由领导人、负责人亲笔在文件的落款处签署自己的姓名或使用签名章。 印章的标识一般有以下两种情况：1.由单一机关制发的公文，应将印章端正、居中压在成文日期的上面。 2.如果是联合行文，需加盖两个印章，应将主办机关排在前面，将成文日期拉开，两个印章均压在成文日期

54、上，但两枚印章不能相压。 3联合行文需要加盖三个以上的印章时，主办机关排在前面，其他各机关依次排列，压在成文日期上。应注意：每排最多排三个。最后一排如果只余下一个或两个，应居中排列。 还有一种特殊情况需要说明：如果文件排版后所剩空白不能容下印章的位置，应采取调整行距、字距的措施来解决，不能采取以往标上“此页无正文”的方法，应使印章与正文同处一面。 (十三)附注 附注通常是指公文的发放范围以及使用时应注意的事项的说明。如有的文件标有“此件发至县团级”、“此件可见报”等说明文字即是该文件的附注说明。 附注应标在成文日期的下一行。 (十四)主题词 主题词是采用规范化的词语对公文的主要内容和归属类别的

55、概括，它便于对公文的阅读，也便于对公文的检索和查询。国家行政机关的公文主题词是由国务院办公厅编制的，其他各机关各系统也都有适合本机关本系统的主题词的使用规定。 主题词的标注方法是：根据主题词的含义由大到小，先标出反映公文内容的词，再标出公文使用种类的词。主题词一般不超过七个，各词目间应有一定的间距，不要加顿号，主题词应置于文尾抄送机关之上。 (十五)抄送机关如上图所示，在文尾处主题词的下面标识“抄送”字样，不同的抄送机关名称用逗号隔开，回行时应注意与上一行抄送机关对齐，最后一个抄送机关名称后面加上句号。 抄送机关不是公文的主办单位，不负责对公文的办理。抄送机关需了解公文的内容，以便于工作中的沟

56、通和协调。 (十六)印发机关和印发日期 印发机关不是指公文的发文机关，而是指文件的印制主管部门，通常是指机关的办公室和文秘部门。 印发日期可以进一步地反映文件的生成时间。印发日期以公文付印的时间为准，它与公文的生效日期是不同的。 印发机关和印发日期只能占一行位置，标在抄送机关下面的最后一行，同时注意，印发日期应使用阿拉伯数码。第二节 公务文书的稿本公文稿本指的是公文的文稿和文本。因公文在内容、外观式样、效用等方面不同，所以同一份公文，在形成过程中，根据文件处理要求的不同就产生了形式、内容、作用上都有所不同的文稿或文本。以下分别加以说明。一、文稿公文文稿主要有以下两种：(一)草稿草稿是公文的原始

57、稿件。草稿主要包括原始稿、讨论稿、送审稿、征求意见稿等，法规性公文的草稿又叫草案。草稿的内容和文字表述还不够成熟，只反映了公文的撰写和起草的过程，主要提供修改、讨论、征求意见、审核之用。草稿不具备正式文件的效用。 通常，一份篇幅不长的文件可能只形成一次草稿。但重要的和篇幅较长的文件，则往往需要反复斟酌、反复修改和讨论之后方能形成。如有的文件根据需要可能会形成几稿、十几稿甚至几十稿，直至完善。草稿不是正式文件，不能向外发出，主要在机关内部使用。虽然有些草稿或法规性的文件如规定、条例、制度、章程等草案，有时也向外发出，但发出的目的主要是为了征求意见，以便进一步修改，使其完善，仍不能产生实际的效用。

58、也有的法规性文件草案颁布执行，叫做试行草案。 (二)定稿定稿也称为原稿，但它不是指公文的原始草稿，而是指公文的标准稿，是经过修改审阅后由负责人签发或经过会议正式讨论通过的最后完成稿，是缮印发出所用的文件的正本的标准依据。草稿经过审核、修改、签发之后，才能形成定稿。经过对草稿的多次修改而成的文件，最后一稿经过签发即成为定稿。联合行文，最后一个机关的领导人签发后才能成为定稿。文件在印制过程中，如发现定稿有误，须经过有关签发人同意后，才能修改。二、文本 (一)正本 正本是根据定稿印制的用作向外发出的正式文本。它内容准确，文字无误，格式规范，公文生效的标识齐全，具有法定的效用，是供收文机关使用的正式文

59、本。 (二)副本 副本过去又叫抄本，按原意是指根据正本另行复制、誊抄的。由于现代印刷技术的发展，副本一般是和正本一同印制出来，因此二者在内容和形式上没有什么区别。发送给抄送机关的文件，或复制出的文件刊登于报刊的，都可以视为副本。 副本的主要作用是用来代表正本供传阅、参考、备查，便于提高公文运转和处理的效率。有时，一个机关向外发出文件时，为使收文机关阅读和处理时便利和快捷，也可以在正本之外同时发送若干份副本。收文机关也可以将收到的文件复制若干份，以便于传阅。 (三)存本 存本指的是发文机关留存的印制本，在内容和形式上与正本一样。但它的主要作用是作为向外发出的正本的样本留作存查的，留存份数可根据需

60、要来定。 (四)试行本 试行本主要用于法规性文件，是法规性文件的一种特殊形式。当制发机关认为文件内容可能还不够成熟，有待于进一步通过实践来检验，最后再作修订时，为稳妥起见先用试行本的方式发布实施。 试行本在试行期间同样具有法定效用，应当认真执行。但当有了经过修订的正式文本后，试行本则即行失效。 (五)暂行本 暂行本也主要用于法规性文件。在制发机关认为一时还来不及制定详细周密的规定时，先发一个暂行的文件执行。暂行本也是法规性文件的一种特殊形式，在暂行期间具有同等的法定效用。 暂行本在经过一定时期的经验积累之后，经修订再发布正式的文本。 试行本和暂行本都是主要用于法规性文件，都具有法定的效力，二者

61、在本质上没有什么区别。只是试行本主要是“试用”，暂行本则是强调时间。对于发文机关来讲，既然是“试行”和“暂行”，就不宜长期不动，应在其内容成熟之后，适时地制发正式文件。 (六)修订本 修订本是指已经发布生效的文件，在实行一段时间以后，进行进一步修订后再行发布使用的文本。修订本具有法定效用。(七)不同文字文本 同一份文件，在形成的过程中，根据需要有时会有两种或两种以上文字的文本。如在少数民族自治区，为了阅读的方便，发又机关往往同时使用汉文文本和少数民族文字文本，两种文字的本都是正本，具有同等的效用。在外事工作中，也由于工作需要，往往会有中文文本和外文文本。在签订国际条约、合同、协定时，为避免文字

62、解释上的争议，有时须同时规定以哪一种文字的文本为准。 中文在国际上也是一种正式语文。正式语文是指由国际组织或国际会议确定的共同使用的文字。用正式语文写出的文件在国际上具有同等的法律效力。 以上我们介绍的各种公文的文稿或文本，在理解和使用中是一个很重要的问题。因为各种稿本的不同，其作用也不一样。只有从性质和用途上认真地加以区分，才能够正确地理解，准确地使用。复习思考题1.公文的体式指什么？统一规定公文的体式有何意义？2.公文结构一般包括哪几个主要部分？各部分的作用和书写要求是什么？3.拟写公文标题的基本要求是什么？4.如何确定公文的发文日期？5.公文主要有哪几种文稿或文本？各种稿本的性质、作用是什么？第四章 公文撰写的要求与方法第一节 撰写公文的重要性一、撰写公文的重要性 公文的撰写包括