由汶川地震看应急物资的储备与管理

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1、由汶川地震看应急物资的储备与管理2008年第11期第3O卷总第173期L.ss吣T.应急物流.LOGlSTlCSENGINEERlNGANDMANAGEMENT届仞厕【由汶川地震看应急物资的储备与管理口刘宗熹.章竞(北京交通大学经济管理学院物流管理系,北京,1OOO44)【摘要】地震灾害会造成人员伤亡,财产损失,环境和社会功能的破坏.2o08年5月,我国四川汶川县发生里氏8.O级大地震,造成了巨大的人员伤亡与财产损失.文中将从本次汶川特大地震灾害出发,探讨我国如何建立一套完善的地震灾害应急物资储备与管理系统,为地震灾害的救援,重建等一系列工作提供有力的帮助.【关键词】地震灾害;应急物资储备系统

2、;应急物流;应急法制法规【中图分类号】F525【文献标识码】A【文章编号】1674_4993(2OO8)11005204ExpIOreTheStOrageandmanagement0ftheEmergencySuppIiesfr0mtheexperienceOfWenchuanEarthquake口uUzongxi,zHANGJlng(Sch0010fEconomics&Management,BeijingJiaotongUnive,Beijing100044,China)【Abstract】Eanhquakedevastate出eland,leadtocasualties,pmper

3、【ylossesandtheenvir0nmentalandsocialfunctionsinparaJyzed.1nMay,2o08,aRichter8.0eanhquakeattacktheWenchuancountqinSichuanProvince0fourcountrythatc叭sedah0耐blycasualtiesaJ1dpmpertylosses.Thispaperswiuexplore山emethodtoconstitutearelativelyped.ectst0rageandmanagementsystem0femergencysuppeS,base0盯tlleexpe

4、riencetllatweget_r0mt王1eearthquakedjsaster0fWenchuan【Keywords】eanhquakedisaster;山est0ragesystem0feme唱ency8upplies;eme玛encylogistics;lawsandregulations0feme卜gencysituation1引言应急物资是救灾资源的重要部分,它包括救灾物资,应急设备与设施.应急物资按照用途分类可分为13类,即防护用品类,生命救助类,生命支持类,救援运载类,临时食宿类,污染清理类,动力燃料类,工程设备类,器材工具类,照明设备类,通信广播类,交通运输类,工程材料类.

5、这些物资在救灾过程中和灾后重建中起到决定作用.应急救灾物资的储备,是救灾过程中实施紧急救助,安置灾民的基础和保障.灾害尤其是重特大灾害,不仅具有涉及面广,破坏性大的特点,而且具有不确定性,突发性强的明显特征.一般情况下,灾害一来,很难预测会出现什么情况,因此事先做好各种抗灾救灾的综合应变措施,加强各种资源的储备至关重要.加强应急资源储备是为了保证受灾地区应急救助的需要.一般情况下,灾民遇到普通灾害时,都能在当地政府的领导下,通过生产自救得到解决.但是,在遇到重特大灾害时,部分自救能力差的灾民就需要得到政府救灾物资或款项的及时救助,更需要建立门类齐全的应急救灾储备体系,保障及时提供抗灾的技术,人

6、力和物力的支持,从而提高抵抗大灾的应急救助水平.应急物资的种类和需求是由灾害自身的特性决定的.重大的灾害中,地震灾害是群灾之首,它的特点是突发性和不可预测性,以及频度较高,持续时间长,影响面广,并易产生次生灾害,对人类社会影响很大.地震后,就需要从非灾区紧急调集救援人员和救灾物资,如食品,帐篷,衣物等,需求面大,种类繁多.在供应时不仅要调动中央级应急物资储备体系,还要有地区级应急物资储备基地的保障,另外还需全国的部队,部门,个体和海外救助团体的支援.地震灾害由于其重大而特殊性,需要强大的应急救灾物资的储备与管理体系来支撑.这个体系反映了这个国家抗震救灾能力的水平.今年5月12日14时28分04

7、秒,我国四川省汶川县发生里氏8.0级大地震.此次地震震中位置为汶川映秀镇,地震波及范围之大,30多年来罕见.汶川特大地震灾害发生后,在政府和广大人民群众的共同努力下,救援工作迅速展开,救援人员克服重重困难,极大限度地挽回受灾群众的生命和财产损失.此间,中央政府,民政部,商务部,救灾部队等立即行动运送大量的救灾物资到灾区.但是从调度,筹措,运输这些物资,可【收稿日期】20081012【作者简介】刘宗熹(1988一),男,湖北宜昌人,北京交通大学经济管理学院物流管理专业本科大三学生.章竞(19(;4一),女,湖北人,北京交通大学经济管理学院物流管理系讲师,研究方向:物流管理,绿色物流等.第11期刘

8、宗熹等:由汶川地震看应急物资的储备与管理以看出我国的应急救灾物资体系还是比较薄弱的,存在一些问题.由于缺乏忧患意识和良好的应急体制,灾前一些预防性的工作做的不到位,为我们灾后的救援工作带来了不少麻烦.本文通过汶川地震,就应急救灾物资储备和管理体系存在的问题进行研究和分析,提出建立良好的应急物资储备和管理体系的一些建议.2汶川地震中应急物资方面存在的问题2.1应急物资数量不足在这样的自然灾害面前,由于缺乏必要的思想准备,也缺乏必要的物质准备,震后急需的物资数量明显不足.为了安置无处安身的灾民,民政部5月12日地震发生后当天,就发出调令,从合肥,郑州,武汉,南宁四个物资储备库调拨救灾帐篷4565O

9、顶.5月13日,民政部再次向各地发出指令,要求迅速调运中央直属库所有帐篷.仅仅两天,民政部设立在哈尔滨,沈阳,天津,郑州,合肥,武汉,长沙,南宁,成都,西安等10个城市的中央级紧急物资储备库灾前库存的约18万顶帐篷就被全部调空.然而,为安置川,陕,甘三省无处安身的灾民,共需300多万顶帐篷,仅绵阳一市,就至少需要帐篷60万顶.如绵阳民政局的现有库存棉被2o0多床,帐篷不到200顶.在上百万人受灾,400余万人需要转移的绵阳,这些救灾物资储备简直是九牛一毛.另外中央储备库数量不足,致使灾后多种物资缺乏,尤其是帐篷,食品,饮用水,部分药品,生活用品等,而且救灾物资运距过远,运输时间长,影响了救灾工

10、作的时效.2.2应急物资种类不足我国目前的应急生活必需品储备有食糖,肉类,边销茶,粮食,食用油等.但灾后的防疫,医疗器械,救生器械不足.如医疗卫生应急所需的消毒,全麻,抗生素等药品和器材物资的匮乏,由于灾区居民居住分散,转送接诊困难较大,野战手术车也严重紧缺.而且水(如矿泉水)比血缺,灾后的生活必需品缺,如妇女儿童用品,衣物等.此外一些救生器具也奇缺,照明器具等物资尚无储备.参照5月17日获得广元市抗震救灾物资需求表(表1):2_3筹措仓促.仓库准备不足中央储备库规模小,储备物资少,数量分布不均等问题.例如,在离本次汶川地震灾区最近的成都储备库,帐篷数量就明显不足.现有的10个中央储备库因建设

11、资金不足,使库的大小及标准都不高,仓库的建设及配套设施均不完善,这10个仓库中只有天津和郑州库规模较大,仓储面积1万余平方米.武汉和西安库为租借的,其余的库均较小.标准救灾物资仓储面积应当在2万余平方米左右,比较适宜.由于仓库建设未得到中央资金的支持,基本由地方自筹解决,由于资金量的限制,使库的大小及标准都不高,仓库的建设及配套设施均不完善,难以完成救灾储备物资的管理和调拨任务.各地特别是中西部贫困多灾地区,地方财政困难较多,对救灾投入较少,救灾物资仓库建设缓慢.初步论证,我国至少应建立1517个中央储备库,对于中央级救灾物资调运较为适宜.表15月17日广元市抗震救灾物资需求表物品名称需求数量

12、要求运送地点一,帐蓬衣物类帐蓬棉被衣物行军床及棉垫二,设备类电视转播车压缩式垃圾车酒水车抽水设备发电机越野车辆电筒蜡烛雨衣靴收音机电视机光纤应急灯卫星电话手提电脑三,燃油类汽油柴油四,用具类塑料彩条布塑料薄膜绳子炊具五,食品类矿泉水方便食品大米面粉,面条罐头饼干火腿肠牛奶食用油食用盐六,药品类消毒药品感冒药防中暑药防泻药5O万套3O万套2O万套2O万套1台6台4台15台/套55O台套1O辆17Ooo个3万盒5ooO套30O0o台2oo0台50o吨10oO盏5O部12台680吨187O吨l2O万平米80o吨120o把2ooO套快运快运快运快运广元广元广元广元快运广元快运广元,青川快运广元,青川快

13、运剑阁,青川快运广元,青川,剑阁快运广元快运青川,苍溪,剑阁快运利州1万,苍溪2万快运青川,旺苍快运广元快运广元,青川快运广元快运广元快运快运快运剑阁,旺苍,朝天快运剑阁,旺苍,朝天,苍溪快运青川1oo万皿苍簇,朝天快运苍溪快运旺苍,朝天快运广元,青川l5o0件快运loooo吨快运6O0o吨快运60oO吨快运1O万件快运5O万件快运30万件快运3O万快运6万桶(5KG装)快运45吨快运00件00件oo件oo件快运快运快运快运元坝,利州广元,青川广元,青川广元,青川广元广元广元广元青川青川广元,青川广元,青川广元,青川广元,青川广元,青川(资料来源:,四川新闻网,20O8年5月18日)物流工程与

14、管理第3O卷表2中央级救灾储备物资统计表(资料来源:王丰,姜玉宏,王进编着应急物流.中国物资出版社,2o07:57)由表2可以看出,在我国的中央物资储备库中存在着储备物资种类少,数量少的问题.此外,据商务部提供的资料,除北京,上海等少数地区外,大部分地区没有建立应急生活必需品储备,就是建立储备的地区,储备品种也非常有限.如我国的许多经济薄弱省份,医药储备规模较小.一旦发生灾害和疫情,总是急待救援;就是经济较发达的地区,如上海,广东,浙江等省市,救灾,防疫药品储备也处于杯水车薪的尴尬境地.而中西部地震活动强烈,却库房少,规模小,储存物资少.因此,救灾物资储备远远不能满足灾害性地震事件应急工作的需

15、要.2.4现有救灾物资供应体系的缺陷首先,目前我国救灾物资实行的是多部门管理,衣被,帐篷等生活类救灾物资的储备由民政部门负责,而药品,车辆,粮食等其他救灾抢险物资分别由物资,交通和粮食部门负责.这种救灾物资分散管理,分散储备的直接后果是导致救灾过程中救灾物资需求信息传递速度慢,物资供应调度困难,救灾物资运输车辆需求大,救灾保障成本高.这种灾害管理体制,造成资源不能适时的,合理的储备,应急资源得不到科学的优化配置,极易造成救灾物资种类和时间上的失衡.灾害应急资源的管理工作一直处于分散无序的状态,没有从统一,整体的角度来充分考虑多种灾害而配备应急资源.其次,应急救灾资源的管理低效,缺少对资源配置绩

16、效的评价和管理标准.资源流动凝滞,大多是事后紧急筹集,调动救灾资源的传统做法,使各种已有资源不能实现有效整合,资源只能简单相加而无法产生系统作用.如到了震中后期,有些物资达到饱和,仍源源不断地运来,而有些仍然奇缺,这样资源调配不当,积压甚至浪费的现象时有发生.2.5运送受阻.信息不畅抗震救灾难度大,物流不通畅.灾害造成了四川全省有21条高速公路,15条干线,2756条农村公路的路基路面桥梁结构受损,损毁的里程超过2万公里.震中汶川县海拔1325米,周围有茶坪山脉,邛崃山脉等众多山体围绕,地形复杂,交通不便,震后道路,通信中断.而救灾部队驻地分散,灾区市场几乎瘫痪,道路时断时续,联络不畅,后方市

17、场资源调度困难等实际情况.加之常常是阴雨天气,给物资运输造成很大困难.信息不流畅.以中国移动公司为例,地震使其成都地区的570个基站中断,1064皮长公里光缆,35座铁塔,103套传输设备受损.通信中断后外界不能深入了解灾区状况,不明白灾区需求,使得人员和物资准备不充分.尤其是灾情严重时,仍不太了解灾区需求,常常物资短缺,只能紧急生产和采购.3建立良好的应急物资储备和管理体系的建议3.1做好应急物资的筹措与采购工作要确保紧急状态下筹措到所有物资到所需物资,必须建立高效,规范和安全的应急物资筹措系统.一般来讲,应急物资的筹措有以下几种方式:动用平时储备,直接强制征用,市场紧急采购,组织突击研制和

18、生产,组织社会捐赠,争取国际援助等.这次地震,已经应用了这几种方式,只是比较紧急和散乱.因此应建立好的应急物资筹措系统,将采购与供应渠道有效地联结起来.相关部门须积极主动,多法并举,多渠道获取需求与资源信息,了解当前和中后期可能的物资需求,并据此编制采购保障计划表和实施方案,向物资采购机构下达预先采购号令.根据各责任区生产企业供货能力,救灾机构部署和道路通行情况,对物资资源进行优化配置,划分保障范围,制作供应商资源配置和采购供需对接表,通过短信,电话,传真和直接送达等方式,确保救灾机构能够找到门,认到人,最大限度地畅通需求与资源信息渠道,提高应急采购保障反应速度.因此要由单一采购向统筹救灾物资

19、的生产,采购,仓储和调运转变,由单一储备救灾物资向储备救灾物资与应急生产能力相结合转变;做到及时采购,政府与供应企业要建立长期的合作关系,健全现有的储备制度,或者在紧急情况下先征用,后补偿.争取在第一时间启动应急采购保障预案,采集融合信息资源,建立联动机制,组织实施精确配送.3.2加强应急资源的储备与管理救灾物资储备与管理,是紧急救助,安置灾民的基础和保障.为了切实保障灾害发生时救灾物资的供应投放,建立系统的救灾物资储备管理系统,一是在全国范围内新建一些救灾物资储备中心,储存专项用于紧急抢救,转移,安置灾民和安排灾民的各类物资.另外还包括灾后重建的物资.二是从灾害应急搜救,紧急转移安置,物资调

20、运和能够保障受灾群众的基本生活需求出发,加强这些救灾物资的储备.并负责将筹集和储备的生活救助物资及时组织调运到所需灾民的手中.在物资管理方面,必须以高度的责任感强化救灾物资的储备管理.同时,保质保量供应,做好物资的购置,入库,保管,出库,维护等方面的管理工作.要按照分类管理,管理科学,进出规范的原则,引入现代化管理手段,把救灾物资管好管实.此第11期刘宗熹等:由汶川地震看应急物资的储备与管理外把好救灾物资的调拨利用.救灾物资是灾民的救命物资,必须严格按照有关制度,程序,做好救灾物资的调拨管理,加强管理检查,完善使用审批程序,严防意外贪污挪用现象的发生.3_3健全灾区交通运输网.增强运输装备力量

21、首先应合理规划运输路线.救灾物资从哪里调运,调运的线路规划,必须由地震救灾中心统筹安排,合理布局.形成较为固定的交通运输网络.其次在规划好线路后,还要对运输力量进行合理安排,如采用陆,水,空运力征用的方法.第三,应合理安排运输的货物.运输货物需分急需运输,网络运输,网络恢复和分批运输.最后是原有运输网络的修复,主要是航道,铁路和公路网络的修复.另外,也要建立良好的反馈机制,即在交通瘫痪的情况下做出应急选择,如这次地震,部队部门立即采取预先配送,直达配送,接力配送,直接前送等方式,第一时间组织实施精确配送.道路建设方面.加强对地震灾害中易受损的轨道,桥梁,交通枢纽等交通系统的抗震标准,尽量降低这

22、些设施在地震灾害中的损失;加强城市出入口,指挥中心,医院,机场,应急避难场所等关键性救援设施的交通系统的可靠性;将城市道路广场规划与城市应急疏散空间结合起来,使广场在平常生活中作为居民娱乐,休憩的空间,灾害来临时可以作为应急避难,临时安置,疏散和救援组织的空间.另外,物流运输装备也应达到精良水平,以提高快速救灾能力.现代救助物流新技术应逐渐向物流自动化技术,可视化技术,信息化技术方向发展.如在应急物资的储存,分拣环节,物流技术趋向于自动化;在物资的调度,运输环节,物流技术趋向于可视化;在救灾物资的监控,管理环节,物流技术则偏重于信息化.因此,现代救灾物流新技术需包含射频技术,条形码技术,cIs

23、地理信息系统,cPS全球定位系统,物流跟踪,GsM无限传输等技术.3.4建设通信应急系统.清除灾时通信盲点汶川大地震发生以后,大量通信基站被震毁.因此,为了解决基站抗毁,大容量通信和灾毁数据存储难题,各大通信运营商应当加紧建设网络基础设施,优化网络信号,增强网络承载能力,扩大信号覆盖范围,尽快消除通信盲点,从而确保灾时拥有一条畅通无阻的通信生命线.与此同时,政府也应当拥有一套独立于公众通信网络的应急指挥调度系统,以便在公众网络瘫痪时,政府仍然能够有能力指挥救灾活动.此系统还应与辖区的各个运输部门,专用救灾车,普通仓库进行连接,以便各物资管理部门之间相互了解多种信息,包括救灾应急物资,设备,人员

24、情况,运营情况,运输能力,库房容量,主要业务等,这样可以更合理地安排好应急物资的筹集,采购,流通和配送等各项工作.3.5完善法律保障机制.制定相关规范制度法律保障对处理地震灾害有着至关重要的作用.地震应急物流保障中涉及的法律机制实际上是一种强制性的保障机制,如在地震灾情发生时,政府有权有偿或无偿征用民用或军用建筑,工厂,交通运输线,车辆,物资等,以解抗灾,救灾,赈灾急时之需.目前有关应急救灾物资方面的法律有国家自然灾害救助应急预案(国办函200534号),国务院办公厅关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知(国办发200839号),民政部,财政部中央级救灾储备物资管理办法(民发20o21

25、93号),民政部救灾捐赠管理办法等.但我国在地震灾害的法律保障方面还存在着一些问题有待改进,如:有些法规仅限于部分环节,缺乏整体规划,各体系协调不到位;行政法规多,立法层次低;法治化水平还不够,执法水平有待进一步提高等.因此,应借鉴先进国家的各项应急法规,进一步完善法律保障机制;协调好国家,政府,各部门,各企业之间的关系,制定统一的应急规范制度.为应急物资的筹备,储备与发放,以及应急物流系统的建立,提供良好的法律与政策环境.4结束语地震灾害具有难以预测性,不可抵抗性,对公共秩序,民众生命和财产安全,环境和社会功能有着重大威胁.拥有良好的地震灾害应急物资储备与管理系统,可以最大限度地减少自然灾害

26、的影响,实现物资的及时,快速供给.目前,当务之急是加快建立一个完善的地震灾害应急物流系统,首先做好物资的需求分析工作,然后加强筹措,储存,运输,配送和使用的全过程管理,为灾中的救助,灾后的恢复和重建奠定重要的物资基础.参考文献【1】王丰,姜玉宏,王进编着.应急物流M.北京:中国物资出版社,20O7:4766,104127.2王绍玉,冯百侠编着.城市灾害应急与管理【M】.重庆:重庆出版社,2005,115123.3中国社会报.汶川地震对宁夏民政工作的启示【N】.2O08一O701.4】高建国.中央级救灾物资储备仓库在地震紧急救援中的作用】.国际地震动态.2o04,(8).【5】http:/www.gov-cn/j/200601/12/contenL156986.httn【EB/oL.中央政府门户网站.国家地震应急预案.【6】ht印:/w,.四川新闻网.2O08,5,18.