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1、综合园区存量土地集约利用方法探索以无锡新区为例 【文章编号】 ? ? ? 潮滞博静综合园区存量土地集约利用方法探索? ?以无锡新区为例孙明芳 陈 华 无锡市规划设计研究院,江苏无锡,【摘要】工业园区存量土地集约利用是国家和地方关注的重点,但目前缺乏全方位引导园区存量土地集约利用的方法研究。本文以综合园区为对象,在分析其空间特征的基础上,从分析挖掘、类型总结和利用途径三方面探索存量土地集约利用的方法,并以无锡新区为例进行分析。文章认为综合园区存量土地可从建设情况、供应程序、集约程度和规划引导四个角度展开分析,并总结为已供未建用地、低效利用土地和结构改造用地三类,进而结合每类用地的特征、成因提出集
2、约利用的具体途径。【关键词】存量土地;集约利用;综合园区【中图分类号】 . 【文献标识码】 和建成一片、纳入一片、再建设一片的开发历程,其自 年国务院出台相关文件要求各地按照空间建成度相对较高,但土地利用存在以下问题:一节约集约原则,充分利用现有建设用地,大力提高建设用地利用效率后,国土资源部紧接着出台了加强 是建设强度不高,开发区早期工厂建设密度和容积率较低,工业用地容积率为 . . ,形成了一批开发区用地管理、促进节约集约用地的通知。而目前我国基础较好的开发区,特别是沿海地区的国家 “花园式厂房”,且纳入园区的乡镇工业用地建设强级、省级园区,经过一定时期的积累大多进入调整转 度更低。二是开
3、发过程不集约,土地批租以大地块型期,向功能综合、配套完善的综合园区或新城转变 为主,如新区早期工业地块面积约有 公顷,少数杨东峰等, ,如无锡、扬州开发区等。本文以 更是超过了 公顷,企业入驻后仍有空余用地。三这种转型中的综合园区为研究对象,分析其空间特 是用地混杂,城中村“插花式”地分布在工业用地内,城镇生活配套区则被工业用地包围、挤压,各类征,并以无锡新区为例,探索综合园区存量土地集约利用的方法与途径。 用地交相混杂,影响了环境质量、降低了综合效益。. 面临升级产业、完善配套等空间需求综合园区的空间特征在国家发展转型的背景下,长三角地区的重点综合园区建立之初,多为几到十几个平方公里园区大多
4、承担着转型发展的任务,包括改造、置换传的工业区或开发区,发展过程中逐步纳入周边镇、村 统产业,培育新兴产业,大力发展生产性服务业;完以扩大范围。伴随空间扩张与城市发展,开发区在 善公共服务设施、基础设施,改善整体环境质量和优城市中的定位也由单纯工业区,向功能综合的新城化居住条件等,项目建设的空间需求增大。同时,由转变。如无锡新区自年批准成立无锡国家高于周边地价的上涨、土地出让变为拍卖,土地成本又新技术产业开发区后,先后吸纳梅村、硕放、鸿山等 逐步上升。这些都给转型发展中的园区带来强烈的镇,面积 从 原 来 的 . 扩 大 到 现 在 的存量挖掘诉求。. ,功能定位也从成立之初的单一工业园存量土
5、地内涵与集约利用方法区向当前的“创新型国际化科技新城”转变。. 存量土地内涵. 存在建设不集约、用地混杂等现实问题鉴于综合园区建设之初“单纯工业区”的定位 存量土地,广义上,泛指城乡建设已占有或使用城市发展研究 卷 年期 。.。.崤 睦 孙明芳等:综合园区存量土地集约利用方法探索?以无镭新区为例的土地;狭义上,指现有城乡建设用地范围内的闲置存量土地分析与类型总结未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地,即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。其中的 . 存量土地分析闲置未利用土地即闲置土地,属存量土地中最为突 建设情况分析。即分析建设用地与非建设出的一类,指土地使用者依法取得土地使用权后,未
6、用地的比例、分布概况,为分析存量土地提供基础。经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限未 已建设用地需要通过集约利用程度分析来判断、挖动工的建设用地。掘存量土地。 塞否一一一一地一一一一筹敷戤一一一向妨一集约利用即通过合理布局、结构优化、增加投入 供应程序分析。即分析土地供应和建设之间等对土地进行合理利用,以实现良好的社会、经济和的关系,已经供应但还未建设的,是需要加快建设的存环境效应 曲福田等, 。量土地;未供应但已建设的用地则属违法,是需要改造本文主要以狭义存量土地为研究对象,重点探 的存量土地。此外,已经征用但尚未供应的,可作为储索综合园区存量土地的挖掘途径和集约利用方法。 备用地并注
7、意供前利用,本次不作重点研究。. 存量土地集约利用思路 集约程度分析。即分析已建用地的集约程现有相关研究主要集中于两方面,一是特定城度,分析角度主要有开发程度 包括土地开发率、土市盘活存量土地的具体方法,二是城市或工业园区 地建成率 、利用强度 包括综合容积率、建筑密度、土地集约利用的一般策略或评价体系。对综合园区 建筑质量等 和用地效益 包括投入产出、产业链环存量土地的分析及有针对性的集约利用缺乏研究。 节、生命能力、排污能耗等 。对无锡新区的分析为了应对综合园区的复杂性,更全面、有序地引导其 含全区和工业用地两个层面。在全区分析中发现,集约建设,本文将从存量土地的挖掘、分类和集约利部分工业
8、厂房和大量城中村混杂于生活区,影响了用途径三个方面进行探索 如图 。 这些地区的开发率和利用强度。在工业用地分析中发现,部分工业地块开发率和利用强度不高,如无锡高新 区 位于新区中央,是早期经济开发区所在地 ,受早期“花园式厂房”思想和批租地块较大的影响,已建设用地仅占企业地块的一半左右 如图,具有继续开发建设的条件;部分企业则排污强度较大 早期企业门槛低 或投入产出效益较低 逐渐不适合市场需求 ,需要改造和淘汰更新。图 综合型园区存量土地集约利用方法探索存量土地的挖掘,即根据本文存量土地的内涵和综合园区的一般特征,参考开发区土地集约利用评价规程,可以从建设情况、供应程序、集约程度和规划引导四
9、个角度,对土地建设与否、供应与否、开发强度、利用效益和未来引导方向等进行交叉分析,从而判断、梳理和挖掘存量土地。存量土地的分类,即通过以上四个角度的综合分析,总结存量土地的大致类别及其成因、特征。集约利用途径,即针图 无锡高新 区“花园式”厂房对每类存量土地的特征、成因与发展需求等研究集要 量 苎撕 。下文从以上四个角度,以无锡 规划引导分析。即根据规划条件和转型发。展需 城市发展研究卷年期.孙明芳等:综合园区存量土地集约利用方法探索?以无锡新区为例 鞫 嫡 掩墩凝鞭关规划和新的发展条件,无锡新区需要建设交通枢 纽、综合服务或生活配套发展区的地区,改造途径则应根据其具体现状用地情况而定。纽 空
10、港、城际铁路、轨道站点等 、公共服务设施和优质住区等新的职能区共 处 如图 ,需要对所典型类别存量土地集约利用途径在区域进行结构性改造。每个区域的土地利用现状影响着改造思路:建设散乱、效益低下、品质不高的 存量土地利用应遵循优先利用已供未建用地、应全力改造升级;现阶段或从局部看问题不明显,但 低效利用土地、逐步利用结构改造用地的总体原则;面对全区综合效益最大化的目标要求,需要从全局 每类存量用地的集约利用途径则与其特征、成因、国家法律法规和地方经验等相关。角度进行结构性改造。. 已供未建用地结合国土资源部出台的闲置土地处置办法和无锡市新区关于节约集约用地盘活闲置土地的意见,可根据已供未建时间,
11、分为 年以下、 年和 年以上三种情况处理。 年以下的。一般已供未建达 个月即应根据国家和地方等规定核发促进建设通知书,促进其加快建设,强化建设核查与监督。 年的。首先,应判断是否属于开发建设准备时间较长或建设有难度的项目,如果是则旺硅路金融科技商务区 城际铁蹄站甫商嚣诞可延长开发时间,但最多不超过一年。其次,应分商璧核心区 瞄空科拄商蟹区坊蔚片区 酶艘衡遗商务商嚣这析未建原因。对于政府原因导致未建的,政府应辕油特铜犒.龌区 梅星古镶为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建图 无锡新区结构性改造区域设用地,或按企业实际交款额供应企业相应比例的土地;因企业原因导致未建的,应根据具体情. 存量土地
12、类型总结况,通过变更用地的开发性质、使用者、时间或区根据以上分析,可以将新区存量土地总结为以位来促进用地集约利用:一是因企业希望变更用下三类,它们对于综合园区具有一定的代表性和普地性质且符合规划并经政府批准的,可以办理相遍性。关手续、变更用地性质后继续开发;二是原项目开 已供未建用地:已经供应但尚未建设的用发难以进行,政府或其他企业又需要临时使用建地,空间布局相对分散、用地类型多样,需要加快建设用地的,可以安排临时使用;三是原土地使用者设,尤其是已供未建设超过一定时间的闲置土地。无法继续使用,政府按照招标、拍卖等方式确定新 低效利用土地:以工业用地与村镇居住的土地使用者;四是土地使用者向政府交
13、还土地用地为主。工业用地包括两类,一是存在较大续使用权,需要使用土地时,政府交还协议约定供应建空间的工业企业用地,即待续建工业用地,如等价土地。 年以上未动工建设的,应当按照各地无锡新区高新 区部分企业用地;二是因效益较具体规定缴纳闲置费。低、生命力不强或环境污染严重、能耗较大等需 年以上的。由政府无偿收回土地使用者要淘汰更新的工业企业用地,它们通常集中在外的使用权,将土地纳入储备,进行公告,并优先利用围乡镇地区、少量分布在核心区。村镇居住用地这类闲置土地进行开发建设;暂时无法利用的安排或穿插于建成区内、或分散分布于外围边缘地耕种或绿化。区,土地利用不集约。 . 低效利用土地 结构改造用地:从
14、充分利用现有资源、抓住 待续建工业用地发展条件、促进园区转型优化发展等角度出发,需要 低效利用土地中的待续建工业用地,根据无锡引导某些地区进行结构性改造,特别是作为交通枢 新区的具体经验,可以通过追加投资、回收利用、开城市发展研究卷 年期 . . 鳓蛹 孙明芳等:综合园区存量土地集约利用方法探索?以无锡新区为例放共享等方法进行集约利用:一是兑现承诺。这类善配套与环境。城市外围的村镇居住用地则应在鼓企业大多属于园区早、中期的招商项目,一般园区在 励城市化的基础上,根据地块开发集中安置。招商过程中均规定企业的投资总额、注册资本、到位. 结构改造用地外资和地块容积率及相关优惠条件,可由招商部门结构改
15、造用地是基于园区转型发展目标而进行逐项检查并责成其实现承诺条件;二是鼓励投资。改造的用地,不仅仅是因为这类用地自身用地不集企业已经享受优惠政策并且兑现了承诺条件,但仍约而存在,其改造成本较高,难度较大,需要多方面有较大地块未建设或可分割利用时,则鼓励企业追综合考虑、逐步改造。加投资或建设新项目,并继续享受招商优惠政策;三 强化宣传。对于结构改造用地,应通过规是洽谈收购。当项目在规定时间内无法竣工投产、划公示、舆论宣传等,使地块主体明确改造的重要企业无法完成招商时的相关承诺,或已完成承诺但性,使原本符合规划的地块主体在思想上接受改造,没有追加投资意向时,政府可进行洽谈收购。前两不符合规划的地块主
16、体明确其不合法性,主动配合种情况先动员其退回土地,政府再按出让价格进行规划改造。回收,后一种情况则由政府按相应价收购土地另作 逐步储备。随着园区交通条件优化和空间他用,或由企业直接转让给新的企业使用,同时接受结构调整,规划功能更新区内的存量土地再开发需政府奖励;四是共享绿地。部分企业内部的可利用 求逐渐增大,应服从规划对用地方向、人口与产业布土地,作为公园或体育运动场地存在时,可以通过相局的引导,按照时序进行成片改造和储备开发。当关政策鼓励其开敞化,由政府补偿运营费用,增加土出现其中部分用地本身属于需要淘汰更新的工业用地和公共设施使用效率。地,或项目建设滞后的闲置用地时,应当优先对其进此外,根
17、据闲置土地认定标准 ,待续建用地中行改造,并纳入用地储备。的闲置土地,处置方法参照相关办法:有建设需求优先安置。一般情况下,综合园区结构性改的,由政府敦促其进行建设;没有建设需求或能力造用地中的城中村和工业用地比例较高,除城中村在的,由政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用 改造过程中应先安置后改造外,经淘汰更新后留存下者并给予补偿; 年以上的项目,原则上由政府无偿 来的企业也应给以安置用地,并给予相应补偿。回收土地。集约建设。改造区域的建设发展,应在规 淘汰更新工业用地划设计、土地供应、拆迁安置、建设过程中遵循集约根据具体情况淘汰更新用地的集约利用主要有利用原则。一是在规划设计中适度利用现
18、状减少拆三个途径:一是改进工艺。效益尚可且前景良好但 迁,优化空间设计提高建设效益;二是土地供应过程排污、能耗较大的企业,则由相关部门责令其改进生 中建立全面的监管机制防止产生新的浪费;三是拆产工艺;二是促进转产。目前有一定效益但处于产 迁及建设过程中改造一片建成一片,防止四面出击业链或生命周期末端的企业,则引导其向产业链上 降低效率;四是创新城中村与工业改造的方式,因地游或具有生命力的相关行业转产;三是腾笼换鸟。制宜选择政府主导、半市场化、市场化等多种改造方经济效益低下或产业生命周期衰竭的企业,以及环式,盘活存量土地,提升城市功能与形象。境污染严重的企业,坚决淘汰迁出,企业迁出后将用结论与讨
19、论地腾挪给周边企业效益好、生命力旺盛的企业,或引进新的朝阳企业,促进土地二次利用。针对综合园区发展历程、空间特征、阶段任务 村镇居住用地和存量土地的复杂性,可以从建设情况、供应程村镇居住用地中的城中村,其利用途径可分为序、集约程度、规划引导四个角度寻找、挖掘存量异地迁建和就地改造两种方式 应四爱, 。就土地。综合园区的典型存量土地主要有已供未建综合园区而言,异地拆迁是主要改造方式,应先安置用地、低效利用土地和结构改造用地。它们的集后改造。特定情况下也可采取就地改造方式,在原约利用应注意先挖掘存量后利用增量,强化和规有区位上由政府改造为保障性住房社区 闫小培、范土地供应管理和建设过程监督,多方位提高现魏立华等, 或作为企业打工人员公寓等,并完有建设用地的投资强度、土地产出和地区建设的 城市发展研究 卷 年期 。. 。.
综合园区存量土地集约利用方法探索以无锡新区为例
