全国治安管理处罚法理论与实践学术研讨会综述

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1、全国治安管理处罚法理论与实践学术研讨会综述2008年第3期(总第103期)福建警察学院学报J()URNALOFFUJIANP()LICEACADEMYNO.32008SerialNo.103全国治安管理处罚法理论与实践学术研讨会综述熊一新,李富声(福建警察学院,福建福州350007)摘要:全国治安管理处罚法理论与实践学术研讨会在福州召开.来自全国各地公安实践部门及各公安高等院校的近5O位代表出席了研讨会,并就治安管理处罚法的总则,处罚的种类和适用,违反治安管理的行为和处罚,处罚程序,执法监督等5个方面的内容,以及治安学相关理论与实践问题进行了全面,深入,系统的探讨与交流.关键词:治安管理处罚法

2、;学术研讨会;综述中图分类号:D631.4文献标识码:B在中华人民共和国治安管理处罚法(以下简称治安管理处罚法)及新的公安机关办理行政案件程序规定施行1周年之际,由福建警察学院主办,晋江市公安局,福州市人民警察培训学校协办的全国治安管理处罚法理论与实践学术研讨会在福州召开.中国人民公安大学博士生导师,福建警察学院院长熊一新教授,河南省公安厅副厅长华敬锋等来自全国各地公安实践部门及各公安高等院校的近5O位代表出席了研讨会.参会代表就治安管理处罚法的理论与实践问题进行了深入的探讨与交流.研讨以主题发言,点评与自由发言相结合的方式进行,25位参会代表分别就治安管理处罚法的总则,处罚的种类和适用,违反

3、治安管理的行为和处罚,处罚程序,执法监督等5个方面的内容作了主题发言,代表们接着就主题发言内容进行点评,自由提问或探询交流,取得了圆满的成功.熊一新教授在作研讨会总结时指出,本次研讨会具有目标明确,议题集中,研讨认真,形式创新,成果显着的特点.与会代表认为,在治安管理处罚法施行1年之后,该法的重要作用以及有关的理论与实践问题开始显露出来,在此时适时召开”治安管理处罚法理论与实践学术研讨会”十分必要,也非常有意义.华敬锋副厅长希望这次研讨会的成果能够反映到有关部门,推动公安执法实践的发展与完善.参会代表同时希望研讨会能够形成制度,成立”治安管理处罚法研究论坛”,并加强在”治安学术论坛”(http

4、:/bbs.zaajcc.corn)上的学术研讨与交流,将治安管理处罚法的理论与实践问题学术研究不断推向深入.与会代表的研讨议题主要集中在治安管理处罚法的前五章:一,治安管理处罚法第一章”总则”关于治安管理处罚法立法宗旨及名称,有代表认为,治安管理处罚法的立法宗旨既然已经确定为”维护社会治安秩序”,从建设和谐社会的角度看,治安管理处罚法的名称应在以后适当的时候收稿日期:2o08一O3一O5作者简介:熊一新(1951一),男,中国人民公安大学教授,博士生导师,福建警察学院院长,研究方向:治安学,警察法学.47全国治安管理处罚法理论与实践学术研讨会综述进行修改,借鉴国际有关经验,改为社会秩序维护法

5、比较合适.有较多代表对治安管理处罚法与有关法律的关系问题进行了探讨.有代表分析了治安管理处罚法与刑法之问的关系,认为既有法与法之问的衔接问题及立法本身不足的问题,也有法与法之间的协调,冲突问题;关于治安管理处罚法与道路交通安全法,消防法之间的关系,一些代表发表了完全不同的观点:有代表认为治安管理处罚法与道路交通安全法,消防法之间是一般法与特别法的关系,另有代表则认为它们之间是平行关系,不能理解为一般法与特别法的关系.与治安管理处罚法和有关法律之间关系的问题密切相关的是代表们对治安管理处罚法第3条规定即治安管理处罚的程序适用的探讨.代表们对此也有不同的观点:有代表认为治安管理处罚法之外的法律所规

6、定的违反治安管理行为,应当适用治安管理处罚法规定的处罚程序;另一些代表则认为,对此应当适用行政处罚法规定的处罚程序.治安管理处罚的理念及基本原则的探讨是治安管理处罚法理论与实践学术探讨的重要组成部分.有代表认为治安管理处罚法规定了尊重和保障人权原则,体现了公权力与公民权平衡的原则.在治安管理处罚法的实施中,应当全面理解人性化理念.人权保障既要体现在违反治安管理行为人方面,也要体现在执法民警,受害人,证人等方面.实践中应注意探讨如何以柔性的方式解决问题,如何平衡公权力与公民权,如何处理公平与效率的关系,以及如何强化警察的执法能力.关于教育与处罚相结合原则,有代表对其进行了辩证分析,并针对实践问题

7、提出了建设性的制度完善建议.关于治安管理处罚法第6条规定的社会治安综合治理方针,代表们也交换了不同观点:有代表认为此条规定是治安管理处罚法的亮点,对于治安管理处罚的执法实践,对于如何更好地维护社会治安秩序,具有重要的作用;也有代表认为该条规定主要还是宣示性的条文,其实际作用不大.48关于治安管理处罚法第9条规定的治安调解,与会代表在肯定其重要作用的同时,主要探讨了治安调解的范围问题,包括等内,等外问题和民问纠纷的理解问题.二,治安管理处罚法第二章”处罚的种类和适用”关于收缴,追缴的适用,是代表们关注和集中探讨的一个问题,讨论的主要内容是民警在遇到无违反治安管理行为却有违禁物品等收缴范围内物品的

8、情况,能否适用收缴.参与讨论的代表认为,还是应当适用收缴,但在规定上应当进一步明确.关于行政管束问题,有代表治安管理处罚法只规定了对醉酒人的行政管束,而没有对其他需要管束的情形进行规定,不能满足民警维护社会治安秩序的实际工作需要,应当进一步扩大行政管束的范围,把走失老人,迷路幼童,精神病人等对象纳入进行政管束的范围.在扩大范围的同时,还需要增加行政管束的具体操作性规定.关于有两种以上违反治安管理行为的处罚适用问题,也引起了很多代表的关注.有代表认为当两种以上的违反治安管理行为出现区域,时问,业务上的”跨度”时,公安机关为了节省执法资源,提高效率可以合并办理.有代表对此持反对意见,认为这种做法虽

9、然可以提高执法效率,但缺少法律依据.另有代表则认为可以通过公安机关办理行政案件程序规定中规定的居住地管辖来解决.对于有两种以上违反治安管理行为的分别决定,合并执行,其中的行政拘留处罚合并执行最长不超过20日的规定,参会代表有的认为这20日期限只适用于治安管理处罚法规定的违反治安管理行为,也有的认为不限于治安管理处罚法规定的违反治安管理行为.分歧的主要原因是对违反治安管理行为的理解不同.前者认为违反治安管理行为特指治安管理处罚法规定的违反治安管理的行为;后者则不赞同将违反治安管理行为局限于治安管理处罚法的规定,认为其他规范性法律文件规定的违反治安管理的行为也是违反治安管理行为.2008年3期(总

10、第103期)福建警察学院学报JOUfRNALOFFUJIANPOLICEACADEMYNO.32008Seria1No.103有代表提出,治安管理处罚法第18条虽然规定了对单位违反治安管理的处罚,但并未将单位明确规定为责任主体,因此不能据此把单位视为独立承担治安处罚责任的主体.治安管理处罚的目的是为了纠正行为人的违反治安管理行为,治安管理处罚法设立的治安管理处罚种类是否与行为人的违反治安管理行为的种类相适应?有代表认为,除了申诫罚,财产罚,资格罚,自由罚之外,还可以借鉴国外的经验,增加”工作罚”,责令行为人无偿为社会提供一定的服务工作.三,治安管理处罚法第三章”违反治安管理的行为和处罚”正确认

11、定,有效处理违反治安管理行为是正确实施治安管理处罚法的基本要求,对于治安管理处罚法第三章规定的”违反治安管理行为及其处罚”,与参会代表提出在实际办案过程中违反治安管理行为认定,处罚难的问题:1.有些违反治安管理行为构成条件不明确.例如,非法携带枪支是否可解释为动态的持有?噪声扰民的噪声范围是否只限于生活噪声?多大的赌资构成赌资较大?收购赃物怎么理解,定性?2.有些违反治安管理行为的处罚方法有效性差.例如,以滋扰的方式乞讨怎样有效处理?3.有些违反治安管理行为难以取证.例如,怎么对噪声进行鉴定,取证?盐浴中的卖淫嫖娼行为如何有效查证?4.有些违反治安管理的行为处理时效有困难.例如,”艾滋针”问题

12、处理时期限上怎样对待?5.有些违反治安管理的行为民警介入处理困难.例如,家庭暴力警察是否介入?怎样介入?在多大程度上介入?等等.应当如何解决上述问题?一些代表认为应当通过出台更详细的实施细则来加以规定;一些代表认为应对违反治安管理行为的既遂,未遂等形态进行规定;也有代表认为要形成违反治安管理行为的独立的证据体系,明确违反治安管理行为的证明标准;还有代表认为要注意区分违反治安管理行为的构成问题及治安案件的构成问题四,治安管理处罚法第四章”处罚程序”治安管理处罚法专章规定处罚程序,在处罚程序的各个环节上都有很大的进步,但有关处罚程序的许多理论与实践问题仍然是代表研讨的热点.与刑事案件相比,治安案件

13、具有证据较难获取,且容易毁坏,灭失的特点,实践中的”扒窃”,”伤害”等违反治安管理的行为公安机关往往难以有效取证.如何解决治安案件取证难的问题?有代表认为关键是要形成治安案件自身的证据体系;有代表认为必须解决治安案件证明标准不清的问题;也有代表认为必须充分重视快速反应机制在治安案件受理和调查中的重要作用;还有代表认为要在社会治安防控体系建设上考虑证据的取得,固定环境,并加强治安民警调查取证能力.证人证言是治安案件的重要证据之一,治安案件往往在人民群众眼皮底下发生,但是实践中,知情群众因为担心打击报复,往往退避三舍,不愿提供证人证言.如何为证人保密?如何保护证人?有代表认为应当尽快完善证人保密,

14、保护制度,切实肖除证人的后顾之忧,使证人能够勇敢作证.关于行政拘留执行的问题,也引起了与会代表的热烈讨论.有代表认为治安管理处罚法规定的折抵执行是个进步,但折抵范围太小,应当把除刑事拘留,逮捕之外的所有强制措施中的限制人身自由的时间一并规定进折抵范围;也有代表认为拘留的具体起算,计算方法要进行合理的规范,以促进行政拘留的规范执行;还有代表继续对行政拘留合并执行不超过20日的规定是否只限于治安管理处罚法中规定的违反治安管理行为进行了探讨.很多代表对治安管理处罚法中规定的作出行政拘留处罚决定应当及时通知被处罚人家属的执行问题交流了观点.一些代表认为行政拘留处罚应及时通知家属的规定体现了对被处罚人家

15、属知情权的尊重,一些媒体把它狭隘地理解为是对嫖娼人员的一种”特殊处罚”是错误的.代表们同时认为,行政拘留通知家属的规定有许多具体操作问题需要解决.例如,在什么时间,以何种方式通知家属?通知什么内容?通知家属的范围,顺序如何确定?被行49全国治安管理处罚法理论与实践学术研讨会综述政拘留人无家属或家属无行为能力又当如何执行这一规定?如何避免通知家属后可能引起的不良后果?等等.这些问题都需要进一步加以研究并规范.有代表对公安机关经常运用的”统一行动”中的“清查”是否具有法律依据进行了研讨,很多代表认为”清查”在法律上依据不足,需要加以规范.公安机关在实施治安管理过程中,在特定情况下对公民的人身自由进

16、行一定的限制是必须的.有代表对包括治安案件查处在内的整个治安管理过程中有关限制人身自由的基本问题进行了理论分析,探讨限制公民人身自由的法理准则,认为限制人身自由应有法律依据,采取”限制人身自由”措施应符合法定程序要求,”限制人身自由”可参照”比例原则”执法.关于公安实际工作中存在的治安案件数与刑事案件立案数倒挂的问题,较多代表对此进行了研讨.一些代表认为治安案件办理程序上的”复杂”是规范执法和规范办案的需要,不能成为不办案的借口,应加强对民警进行”转变执法理念,端正执法思想,规范执法行为,严格,公正,文明执法”的教育,还有一些代表认为公安机关应在执法条件,管理措施等方面不断健全完善,以解决治安

17、案件办理中的一些实际困难或问题.治安管理处罚法规定了办案期限,在实践中,一些案件的鉴定,如”艾滋针”案件中的鉴定需要较长时间才能得出鉴定结论,如何处理鉴定时间与办案期限之间的关系?有代表认为应当在法律上对特定案件的办案期限的具体计算进一步加以规定.有代表对治安管理处罚的法律救济问题进行了探讨,认为提高执法质量需要充分重视法律救济的50作用,民警要加强法律救济意识,不能把法律救济视为工作的”麻烦”或”障碍”,而应在执法办案中积极帮助当事人了解法律救济的权利,途径及具体方法.五,治安管理处罚法第五章”执法监督”治安管理处罚若缺少执法监督,必然会出现不严格,不公正,不文明办案的问题.治安管理处罚法第

18、五章规定了台安管理处罚的执法监督体系,这是我国治安管理处罚法制的进步和完善.但与会代表认为,还应增强执法监督的操作性,才能更好地完善治安管理处罚的执法监督.有代表探讨了内部监督中的执法检查问题,认为公安机关内部监督中的执法检查是治安管理处罚的重要执法监督方式,发挥了很重要的作用,但在实践中存在执法检查中提出不合理检查要求的问题,既影响了执法监督的效果,对执法办案产生不利影响,又使得治安管理处罚法不能得到正确实施.除与会代表在研讨会上的对治安管理处罚法实施1年来的理论与实践问题进行了广泛,深人,系统的研讨之外,有些专家学者或公安执法办案部门的同志积极投稿参加研讨.有作者从”沙堆效应”视角解读治安管理处罚法;有作者对公安机关办理行政案件中传唤的法律适用进行专门分析;有作者研讨治安检查权的运用;有作者对委托管辖制度在治安案件查处中的实践进行探讨;有作者对治安管理处罚法如何实现社会效果最大化进行探讨;有作者探讨网上办案的理论基础;有作者对当前治安案件统计存在的问题进行分析并提出对策;也有作者对如何提高治安部门台安案件执法质量进行了探讨.(责任编辑:黄小芳)