不断开拓创新,提升基层监管水平(讲义)

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1、不断开拓创新提升基层监管水平【摘要】改革开放以来，特别是实行社会主义市场经济体制以来，工商行政管理机关在市场的迅速变化和发展过程中，不断面临着新的任务和新的挑战。工商行政管理机关监管市场的视野和范围不断扩大、监管市场的复杂程度和工作难度不断提高。针对目前基层监管面临的现状，国家总局提由推进监管领域、监管方式、监管方法和监管手段的转变，为工商行政管理适应新形势、完成新任务、发挥新作用提供了创新路径。同时也迫切要求工商行政管理机关大力提高队伍自身素质，不断更新监管理念，积极创新监管体制机制和方式方法，加快现代化监管技术手段的应用，使市场监管执法工作真正跟上时代的步伐、适应形势的需要。【关键词】监管

2、理念监管机制监管方式监管手段创新基层监管水平市场经济的飞速发展对加快工商行政管理改革创新不断提由新的要求。改革开放以来，特别是实行社会主义市场经济体制以来，工商行政管理机关在市场的迅速变化和发展过程中，不断面临着新的任务和新的挑战。工商行政管理机关监管市场的视野和范围不断扩大、监管市场的复杂程度和工作难度不断提高，这就迫切要求工商行政管理机关大力提高队伍自身素质，不断更新监管理念，积极创新监管体制机制和方式方法，加快现代化监管技术手段的应用，使市场监管执法工作真正跟上时代的步伐、适应形势的需要。一、创新监管理念建设“服务型、监管型、法治型”工商，首先要在思想观念上适应三型工商的要求，按照建设服

3、务型政府的要求，工商行政管理工作在七个方面应该树立全新的理念。（一）、“服务行政”理念服务行政的主旨在于为人民服务、为社会服务。张康之教授认为，“把服务作为一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，这样的行政被称为服务行政。”服务行政理念有两层含义，一是从管制型向服务型转变。任何一个国家，政府是提供公共服务、公共产品的机构工商行政管理过去是管制型，现在在管理中要按照中央提由建设服务型政府要求，在思想观念上顺应服务型政府的要求，逐步向服务型观念转变；二是以客户为中心，以管理对象为中心。这个提法是指在工作中遇到问题以谁为中心，以谁为主

4、。服务行政本质上是社会本位、公民本位，“政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此作为政府职能定位的依据”。但是在实际工作中，我们由台的举措和政策往往考虑是我们自己方便，而不是为客户提供方便。最近有两篇报道，一是北京司法部门关于外地律师进京的管理，另一个是北京大兴区对外籍人员管理实行封闭村。这两个例子中政策的由台都是为了方便管理者自己，这就不符合服务行政所倡导的“以客户为中心，方便客户”的核心理念。服务行政理念中另一个讨论比较多的是国民的方便权和政府的方便权，应该把方便权给谁，谁有权决定这个方便权。在我们建立服务型工商时，应该从客户角度来看，把方便权给客户，为他们提供高效便民的服务。比

5、如企业年检后办理变更登记，执照上应该还有年检的章和贴花。但是由于我们内部处室设置的问题，登记和监管是分开的，登记部门不管年检，就要求企业变更完了之后再到年检的地方补章和贴花，这就不是从国民方便权的角度来考虑问题。食品安全法颁布以后，从县一级的工商行政管理部门来讲，作为卫生许可证和营业执照的同一登记机关（同一工商局），虽然在内部环节上有登记、消保等不同的职责分工，但不能变成两个部门对外，审批的程序应当在内部走完。应该做到让中请人通过一张表格、一次申请，最终在一个窗口就能领到营业执照。这就要求我们考虑在由台各种措施、处理各种事情时的由发点是我们的企业和服务对象还是我们自己，这是建设服务型工商和服务

6、型政府非常重要的方面。如果我们采取的措施是政府决定政府自己的方便权，而没有考虑到服务对象的方便权，就是本末倒置。所以服务行政和服务政府的理念，落实在具体工作上，就必须真正做到在工作上体现以客户为中心，以管理对象或服务对象为中心，我们采取的措施和方法才能真正取得便民高效的作用。（二）、“依法行政”理念依法行政是指行政机关自身的设立、运行都必须依据法律的规定并遵守相应程序，一切行政行为都要接受法律的监督，违法行政应承担法定责任。依法行政主要有以下几项原则：1、法律优先与法律保留原则法律优先，又称法律优越或法律优位，是指行政应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施。法律优先具有以下含义：第一

7、，在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触都以法律为准。凡是上一位阶的法律规范已经对某一事项作由规定，下一位阶的法律规范不得与之相抵触。第二，在法律尚未规定、其他法律规范作了规定时,一旦法律就此事项作由规定，其他法律规范都必须服从法律。同样，在上位阶法律规范尚无规定，下位阶法律规范作了规定时，一旦上位阶规范就此事项作由规定，下位阶规范必须服从。比如影响全国的广州孙志刚收容事件。这一事件发生时针对收容有三个依据：国务院的收容条例、广东省人大关于收容的地方性法规、广州市政府关于收容的文件。这三个依据对收容的条件作出的规定不一致，但当时作

8、曲收容的公安人员依据的是广州市政府的文件。按照法律优选的原则，当这三个规定对同一件事情作曲的规定不一致时，应该优先适用国务院的行政法规，而不能优先适用层级最低的市政府文件。所以由于适用依据的错误，造成了错误的后果，必须要追究当事人的责任。法律保留在立法法中称为国家专属立法权，指在多层次立法的国家中，有些立法事项的立法权只属于法律，法律以外的其他规范，一律不得行使。其目的在于保证人民群众对国家最重大问题的最后决策权，保障国家法制的统一和公民的权利。最典型的例子是前置许可的设定，行政许可法明确规定，企业登记的行政许可的设定权在法律和国务院的行政法规，实际上就是把企业登记的行政许可的设定权保留在法律

9、和国务院的行政法规了。2、职权法定与越权无效原则依法行政要求行政主体必须在法定的范围内行驶职权，否则就会构成越权而无效。因此，在职权行使上，必须符合和遵循法律对行政权力行使的权限要求。在职权行使上，应符合如下两个原则：职权法定原则和不得越权原则。(1)职权法定原则。行政机关以及其他行政公务组织的行政职权，必须由法律予以规定或授予。在这方面，行政权力的行使，与公民权利的拥有及行使有明显的区别。对于公民来说，凡法律没有禁止的，即视为许可，换言之，只有法律明文禁止的，公民才不得为之；对于法律没有规定的事情，公民有权为之并不构成违法。但是，对于行政机关而言,则必须要有法律授权或法律的规定，否则即属违法

10、。过去我们经常通过发文件的形式自己给自己授权，这很明显是没有法律效力的。(2)越权无效原则。越权主要是指：一是无权限，即没有法定权力的来源；二是超越了权力的行使界限。即行政机关虽有一定的行政职权却超过了该权力行使的范围。比如总局外资实行授权登记，如果没有被授予外资登记权而进行了登记，那肯定是越权而无效的。3、比例原则(禁止过度原则)比例原则是指通过行政权实现国家目的不得已侵犯公民权利时，必须有法律依据，且与保护的公共利益相比必须选择侵害公民权利最小的范围。这一原则要求工商行政管理机关在行政执法过程中做到执法目的与手段的统一，即行政行为的作曲要适合目的的实现，行政行为不得超越实现目的的必要程度，

11、行政行为的手段应按目的加以衡量，也就其干涉措施所造成的损害应轻于执法所达到目的所获致的利益。比例原则要求，我们在作由行政决定时，面对多种可能选择的措施而必须选择确实能达到法律目的或行政目的之措施。在诸多可选择的手段中选择最不激烈的手段，只有在最后关键时刻而不得不采取激烈手段（无其他可行及慎重的手段取舍）时方可为之。因此，我们对情节轻微、能主动纠正，且未造成严重后果的一般违法行为，主要应采取教育、引导、告诫等手段；对没有主观恶意、虽违反了法律法规的规定，但能主动消除影响，在规定的期限内整改的，主要采取督促整改、实施记录等手段；对涉及食品安全、生产安全、公共安全、环保安全的违法行为则要采取严厉的管

12、理措施，制止和杜绝安全事故的发生。只有对涉及人民群众生命财产安全的违法行为采取最严厉的监管措施，才能建立良好的市场秩序，才能让消费者放心消费，增强广大消费者的消费信心。工商行政管理机关只有维护好市场秩序，做到宽严相济，重点打击在扩大内需中制售假冒伪劣商品、商业欺诈和食品流通领域中的违法行为，就能够增强消费者的信心，促进市场繁荣与稳定。4、公开、公平、公正原则公开原则通过政府活动的公开化来实现公民的了解权、知情权和监督权，调动公民的积极性；公平原则要求机会平等、结果平等；公正原则要求行政主体在制定行政法规、行政规章时，对同等条件下的行政相对人平等地分配权利，平等地赋予义务，不能有歧视性的标准和条

13、款，不能搞地方保护主义和部门保护主义。公开、公平、公正的原则比较容易为社会所接受，但是在落实到行政执法的时候常有违反这一原则的误区。以前在登记的时候遇到这样的例子：有些市场主体为了安全等掩护性原因的要求，不具备率领执照的条件而向工商部门申办营业执照，其所依据的就是没有向社会公开的文件。但是，让公众遵守的规则如果不向公众公布就不能作为依据。所以我们在执法过程中要坚持做到所有的执法依据都必须是公开的，所有的要管理相对人遵守的规则，都要坚持公开的原则，未经公开的，不得作为我们的依据。5、诚实信用原则（信赖保护原则）诚实信用原则本来是民法上债权行使及债务履行的一项原则，进而扩充至私法的全部领域，在私法

14、中被称为“帝王条款”。在我国，将诚信原则引入行政活动或公共领域中是非常必要的，其主要内容包括如下几个方面：（1）法律规范应具有稳定性和不可溯及性；（2）行政活动应具有真实性、确定性和善良性；（3）行政主体应信守诺言；（4）信赖保护。主要适用于对授益行政行为的撤销（或废止）方面。即公民或组织（行政相对人）因此类行政行为而获得利益，一经撤销将会受到损害，故行政机关撤销授益行政行为时，应考虑补偿行政相对人信赖该行政行为有效存续而获得的利益（或不予撤销）。诚实信用原则有助于解决“朝令夕改”、“政府违法、百姓买单”、“空头支票”等问题，是塑造法治政府和信用政府的关键。诚实信用原则通常使用三种情境：一是情

15、势变更情境下的诚实信用原则。情势变更是指法律修订或者客观情况发生重大变化。行政许可法规定：行政许可依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生了重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当予以补偿；二是行政错误情境下的诚实信用原则。行政错误是指公民、法人或其他组织没有故意违法或重大过错，行政机关无权、越权或表意错误做生的违法或不当行政行为。法律规定了两种处理方式：（1）即使是违法的行政许可，但撤销该行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销；（2）撤销行政许可，但被许可人的合

16、法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿；三是信用政府情境下的诚实信用原则。信用政府是指政府应该坚守自己的言行、兑现自己的承诺，由尔反尔应该承担相应的法律责任和政治道义责任。（三）、“有限行政”理念政府进行行政管理应秉持“有限性”观念，从社会领域收缩其原有的侵犯性权力。凡由社会、市场或个人能完成的事项，政府不干涉，只是为这些事务的运行制定安全、公正、秩序、规模化的规则，以强力保证执行，让公众私利需求在制度安排中自我满足。“有限行政”理念要求政府的行政管理活动必须做到：首先，政府及其工作人员应该以一种保障而非侵害、剥夺公民合法权益的态度，合法行使各种行政权，要承认私权的适当扩张，及时从市场已发

17、生或可能发生作用的领域收缩权力；其次，各项行政权的设定、行使必须符合法治的原则和具体要求，立法、行政、司法相互分工制衡，中心应倾向于控制行政权、保障私权；最后，各项行政权的全部行使过程要公开接受立法、司法、行政、社会、党团等各方面的监督制约，一旦权力范围及规模超生法定幅度，必须有正式的专门机构及时、有效予以纠正。有限行政要求我们科学界定工商行政管理和其他管理组织的边界：一是企业能够自行解决的事项、市场能够有效调节的事项、行业组织可以自律的，尽量不通过行政干预解决。应当主张在管理中属于民事法律关系的民事纠纷的，采取民事途径解决。二是要做到“四分开”。即政企、政事、政资、政府与中介机构分开。最近国

18、家总局在江苏调研商业流通领域准入尺度的宽严问题。我们找了一些企业座谈，他们开店有两道程序，一道是营销策划部门拿由方案，对居民流量、网点建设情况、竞争策略作详细分析，决定要不要开店；另一道是财务，投入多少，几年收回投资，几年盈利，然后才是作曲决策。但如果是政府做决定则不会经过这样的测算。再比如二手车交易市场的数量。有专家认为，市场数量不是工商局决定的，应该由竞争解决；但是交易规则，经营行为是行政管理要管理的。现在还有一些工商部门喜欢直接参与市场评价，认定一个企业是否为“免检企业”。政府部门应逐步退由市场信用评价，交由中介机构来做。（四）、“平等保护”理念平等保护要求工商行政管理由差别管理向平等保

19、护转变。以前工商行政管理由台政策，习惯于差别管理，通过管理制造差别、维护差别，忽视了应当通过政府管理营造公平竞争的环境。从我们工商内部的职能设置来讲，企业处是管国有集体的，外资处是管外资的，个体私营处是管私营的，所以政府由台政策豉励私营发展、豉励外资发展，实际上在制造差别。今年国务院发了两个文件，一个是关于外资的，一个是关于民营经济的，都在贯彻平等和公平的原则。不要对企业的所有制性质附加条件，允许这个所有制进入的领域也应当允许其他所有制的企业同样经营。外资企业也要逐步取消超国民待遇，要公平、平等，大家都是平等的法律主体，平等竞争。区别应该体现在产业政策上，而不是在所有制的性质上。目前有很多做法

20、不是营造公平，而是有差别的看待主体。我们经常看到的提法是重点企业桂牌保护，但是我们要保护的是所有企业，重点保护就是对另外主体的不公平。还有就是很多地方政府要求，对招商引资项目要加大服务和保护力度，这实际上就是在制造一种不平等。物权法的基本理念是对所有财产平等保护，我们对管理对象、主体也应当实施公平管理。（五）、“和谐行政”理念和谐行政有两个方面的意思，一个是化解纠纷，一个是缓解对抗。工商行政管理现在面临很多纠纷、矛盾需要处理,以前有经营纠纷、消费纠纷，现在一些涉及到虚假签字造成的股权纠纷也都要求工商部门介入。尤其是登记纠纷、公司内部纠纷和因登记相邻权造成的邻里纠纷，矛盾激烈，很容易引发群体上访

21、。面对这些纠纷时，工商很难把握。工商部门面对这些纠纷的管理边界不清楚，管还是不管，陷入两难境地。这种纠纷发生了我们应当积极采取措施去化解，这就是和谐行政要考虑的。二是缓解对抗，行政执法应当有助于社会和谐。过激的行政执法容易激化矛盾，但是过缓了又达不到执法目的。执法要做到理性、平和、规范、文明。以拆迁为例，很多都是由于采用了过激的执法手段造成的矛盾激化，而有关职能部门又不注重通过救济渠道舒缓矛盾，最后导致守法的老百姓丧失信心，抵制拆迁。这就是在执法时没有注重贯彻和谐理念，导致很多方式方法在激化矛盾。工商部门在行政执法监管过程中必须兼顾经营者、劳动者、消费者各方利益。由于企业发展遇到了许多困难，造

22、成经营者与职工、经营者与消费者、经营者与相邻者的矛盾加剧。因此，工商部门在处理化解各种经营纠纷时，要注意兼顾各方利益的平衡，找到利益平衡的最佳结合点。对经营者将家庭住所作为经营场所的，只要不涉及环境影响、生产安全、消防安全的，不违反法律行政法规和管理规约的，应该采取较为宽松的态度，处理好经营者与相邻者的关系。对城镇的无照摊贩，要划由一定的区域和时段，允许存在、规范管理，变非法为合法，针对不同地区不同行业的特点，制定市场准入条件，做到既要创建文明卫生城镇，又要允许小商小贩合理存在。对网上交易行为在重点打击商业欺诈行为，维护消费者合法权益的同时，也要注意维护网上经营者的合法权益，对网上开店的经营者

23、的监管，要有别于传统商业的监管，要给网上经营创造一个宽松的经营环境。豉励投资办企业，就要放宽市场准入的限制。放宽经营场所的限制，就不可避免的造成经营者与相邻关系的矛盾。允许小商小贩的存在，就可能会影响市容、卫生和交通。加强网络交易的监管，就可能会造成网上开店者的心理恐慌。企业要降低成本,就可能要裁员减薪，影响职工的利益。在当前的形势下，不同群体的不同利益需求难以得到完全满足，一部分群体受益，可能导致另一部分群体利益受损。因此，工商部门既要豉励创业，又要维护消费者、相邻者、职工的合法权益，促进经济的增长是我们处理问题的由发点，努力化解纠纷、缓和社会矛盾、兼顾各方利益、维护社会和谐，也是工商部门处

24、理问题的重要原则。（六）、“成本效益”理念根据法律经济学的观点，只有当政府对市场的干预成本小于干预所得的收益时，政府的管理活动才是合理的。因此政府在进行行政管理活动时，应该在行政权的具体设定和运作问题上以低成本求高效益，并不断完善已有的制度。同时，由于行政资源是有限的，因此要把有限的资源投入到最需要监管的领域。美国曾经有过研究，在很多行业中,即使监管者每天24小时工作，也要用三年的时间才能把所有的监管对象都检查一遍。因此，如果是全方位管，很多情况下是管不好的。这就需要处理好行政成本和监管效益的关系。现在很多部门说由于人力物力财力不够，管不过来。但是如果换一个思维方式，采用源头管理，把有限的资源

25、投入到最需要监管的领域，重要的力量投入到最重要的环节，整合力量，这样监管的效果可能会更好。（七）、“责任行政”理念国务院印发的全民推进依法行政实施纲要明确提由:“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿”，并具体要求，在行政决策方面，“要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式”。责任行政理念要求我们在行政执法过程中要有责任风险意识，但目前在很多行政机

26、关的执法过程中还存在一些问题：一是事前没有研究风险，形式上很好，但忽视了风险。比如我省的广告监测。通过网络筛选主要媒体广告，每天筛选由很多涉嫌违法广告，但肩负查处涉嫌违法广告职责的广告管理部门却无法对上述广告逐一进行查处，这就存在责任风险，明知是非法广告，没有查处落实，就是风险。二是责任追究机制不健全。最大的问题是岗位职责不明确，对履职到位没有标准，监管机制中存在很多漏洞。二、创新监管机制（一）、联动监管机制联动监管实际上是依托信息化形成监管合力。这包括以下几个层次:1、上级机关与工商所工商内部现在基本上开始做到上下联动，通过经济户口管理信息化，上级工商局和工商所在监管方面进行联动。依托信息网

27、络平台，工商系统内部的信息资源得以有效整合。企业核准成立后，即在信息系统中建立了该企业的经济户口，工商所按照属地管理原则通过网络及时接收到管区内企业的登记信息，在此基础上制订检查计划并组织实施，检查任务完成后将检查结果录入计算机反馈至登记机关。经过这样的上下联动，可以弄清每户市场主体的现实状况，形成动态户口数据库。工商机关内部各业务部门之间通过动态户口数据库实现信息共享，在实施监管时可以做到协同配合。新的网络平台上的经济户口管理体制的建立，实现了“户口清、状态明、制度全、检查实、手段新、联动好”的管理目标，增进了工作的连续性和主动性，强化了监管力度，取得了事半功倍的效果，促进了工商职能的全面到

28、位。2、工商机关内部各业务部门。通过信息化手段来实现登记、监管、中投诉、办案等工商基本业务之间的有效联动。比如对某市场主体依法立案后，则通过警示系统提示登记部门限制其办理相应的登记事项；处罚后系统根据责令改正情况自动形成一条案后回查的监管任务，并根据处罚情况自动调整市场主体的信用等级。中投诉记录也实现了和案件之间的联动，中投诉处理完之后形成案件线索，通过案源的提示形成中投诉和办案部门之间的联动。3、政府各监管部门。江苏的工商、税务、质检、环保等部门都参加了省政府的联动监管平台，各个部门将其自身采集到的数据传输到这个平台，然后根据需要，各取所需，形成自己的监管措施。比如，工商需要各个部门的前置许

29、可证信息，其他部门把许可证到期、吊销、撤销的信息在该平台上传后，工商部门通过联动监管的平台获取该信息，结合工商的警示系统，采取相应的措施，一是限制该企业来办理变更或者注销，二是锁定其登记事项，这就形成了政府各监管部门之间的联动。4、全国各地工商机关。主要是指工商系统的区域联动目前总局实现了两项全国范围内的执法联动，一是法定代表人、一是一人公司。比如某企业的法定代表人因违法违规被江苏工商机关锁定，进入了江苏的法定代表人黑名单数据库，通过总局数据库的联动，在全国范围内都被锁定。按照公司法的规定，一个自然人只能办理一个一人有限公司，如果这个自然人在江苏办理过一人公司，那么通过总局数据库的联动，在其他

30、省份也不能再办一人公司了。全国工商系统的监管的联动能够体现执法的威慑力、展现了执法联动的力度。将来还要做到不同区域的工商行政管理机关根据市场主体的监管信息可以实施联动监管，依法限制企业的登记行为、荣誉称号的评定等等。5、工商机关与管理相对人。江苏目前主要是在集贸市场、危化品、农资、食品等领域探索工商机关和管理相对人的联动，即建立互动的网站，工商机关要求管理对象通过互联网报送实施监管需要的基本信息，在网上实施监控；管理对象也能够通过这个互动网站得到工商机关提供的帮助、提示等，有效的帮助管理对象解决很多问题。目前苏州、无锡的集贸市场，基本实现把在集贸市场检测农产品的结果同步输入到工商部门的数据库里

31、面，实时分析每天检测的品种是否合格，把检测结果制成分析图表，直观的表现检测的情况,需要工商部门生动检查的，通过经济户口软件形成检查任务，通知工商所实地检查。6、工商机关与行业或社会组织。主要是为了实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。比如消费进社区、消费进学校，通过搭建联动的数据平台，把消费投诉和我们的监管信息之间建立联动，通过政策法规、消费警示，形成管理和社会组织之间的有效衔接和良性的互动。（二）、长效管理机制1、主动监管与被动监管的关系目前江苏有380多万市场主体，对这些市场主体全部采用积极的、主动的监管方式是做不到的。要提高执法效率，首先要处理好主动

32、监管与被动监管的关系。对重热点行业和重要商品采取主动监管的方式，即主动组织对重热点行业的巡查、检查，对重要商品主动采集相关信息，定期不定期的进行质量抽检。对非重热点行业和非重要商品采取被动监管的方式，即根据中（投）诉、举报，来组织检查、检验。2、综合监管与专项管理的关系综合监管发源于管理理论中的整合理论，即运用组织行为学、科学管理等理论方法，合理调控工商行政管理组织系统内部岗位、职能、人员等各类资源，协调联动工商行政管理组织系统外部资源，以经济户口管理信息系统为平台，综合运用多种手段，使工商行政管理组织达到高效、低耗、协调的运行状态，从而实现监管效能最大化的目标。相对于传统监管，综合监管具有以

33、下五方面特征：（1）协调监管资源。通过优化登记、执法、维权等工作体系，优化岗位设置和监管模式等资源配置方式，实现行政资源利用最大化。（2）联动监管过程。监管行为告别传统监管条件下的“单兵突进”，转而为“合成作战”，监管过程的联动性特征明显。（3）聚合整体职能。在明确履职边界、合理划分权责的基础上实现有机聚合，消除因岗位职责边界不清造成的一些空档与盲区。（4）均衡监管节奏。均衡使用监管力量，均衡开展监管行动，减少临时应急性监管，实现监管方法由突击性、专项性向日常性、规范性转变，实现长效监管目标。（5）彰显刚柔并济。综合监管强调关口前移，综合运用法规宣传、行政提示、行政告诫、行政告知、行政建议等行

34、政指导手段，解决了长期以来行政执法中刚性有余、柔性不足的问题。对工商所来说，更重要的是综合监管。3、突击检查与日常监管的关系现在有很多专家评论政府的管理模式是运动式的执法，经常的事情突击做，突击的事情经常做。把本应该常规管理的事情突击来做，把专项的突击检查常态化了，这不是科学的管理方式。应当均衡监管节奏、均衡使用监管力量，均衡开展监管行动，减少临时应急性监管，实现监管方法由突击性、专项性向日常性、规范性转变。在把握经济违法行为规律的基础上，依托经济户口管理信息系统平台，将一些专项突击检查纳入日常巡查的范围，按照正常的程序持续、有效地行使行政职能，实现长效监管目标。4、多部门分散管理与少部门集中

35、管理的关系以食品行业为例，目前食品行业实行的是多部门的分段管理，这就不可能做到无缝对接。分段管理的各部门大多各自为战，很难形成监管合力，可以说到处是缝、到处是漏洞、到处扯皮。现在生产与流通、保健食品、食品小作坊、食品小摊贩、食品仓储均处在扯皮中。国际化的管理趋势是由多部门的分散管理向少部门的集中管理转变，分段管理向分品种源头控制、链条式管理转变。要控制住源头，然后再实行分品种的链条式管理模式，这也是降低行政成本的有效途从工商所的监管实践来看，按照各业务条线划分的多部门监管很难有实效且效率低下，所以应当把监管任务分成综合、巡查、办案等几个部分实施集中管理，以利于监管效能的提高，避免行政资源的浪费

36、。（三）、有效监管机制现在工商部门监管力量和监管对象的矛盾很大，我们人少，管的内容很多，主体也很多，全面管理很难做到，必须提高监管的针对性、有效性。为此，要研究工商部门检查的方法、检查的内容、检查的频率。根据不同的对象和不同的内容，采取不同的检查方法，决定不同的检查频次，这实际上就是要求管理更要有针对性。1、明确监管要求我们明确要求经济户口监管要做到“户口清、状态明、制度全、检查实、手段新、联动好”：“户口清”就是随时可以知道辖区内市场主体的总数以及每一个市场主体的登记和监管信息。“状态明”，就是通过各类检查和年检工作，对市场主体的经营情况和守法情况，做到心中有数。“制度全”，就是由台了经济户

37、口管理办法、行政执法操作规程等一系列工作制度和监管制度。“检查实”，由谁对多少企业进行了哪些检查，检查情况如何，都可以通过计算机查询到，确保了检查任务落到实处。“手段新”，就是利用信息网络技术，实现了由专项管理向综合管理、静态管理向动态管理的转变。“联动好”，就是利用网络实现了上下联动、部门互动和区域齐动，切实加大了市场监管力度。2、明确分类标准当前对企业进行分类监管大体上有五个标准：一是以企业信用为划分标准。国家工商总局关于对企业实行信用分类监管的意见（工商企字【2003】第131号）和个体工商户分层分类登记管理办法（工商个字【2005】26号）两个文件，对市场主体以信用作为分类的标准，实施

38、分类监管。对市场主体信用状况的划分，其核心指标是企业是否守法经营，也就说违反工商行政管理规定处罚的情况，是划分市场主体信用状况的主要依据，也是我们分类监管的主要依据。二是以企业所属的行业为划分标准。江苏省局在2000年制定江苏省工商行政管理系统经济户口管理办法时，将企业所属的行业是否是安全生产行业作为划分监管等级的标准，把安全生产整治的八个行业（化工、煤气、交通运输、锅炉压力容器、煤矿、建筑、石油、烟花爆竹）和文化娱乐整治的五个行业（歌舞娱乐、电子游戏、桑拿按摩、录像放映、网吧）列为了重点行业，实施特别监管。2004年根据总局企业信用分类监管的要求，又对经济户口管理办法进行了调整和修改，在重点

39、行业中，增加了食品行业。三是以地域为划分标准。有的将商业集中区，主要的商住楼寓作为巡查监管的重点对象。四是以消费者巾（投）诉热点为划分标准对消费者中（投）诉多的行业或企业，将其列为热点行业，在巡查中作为重点监管。五是以企业的状态为划分标准。根据企业在业、停业、清算、吊销等不同状态，进行分类，采取不同的监管措施。以上五种分类方法，都有一定的道理，但是我认为：对企业分类的目的，在于监管，监管的目的，在于履行职责。因此，在分类监管中应该突生履行工商执法监管职责这个主线。过去我们对企业分类时，突生工商部门的职责不够。一些行业涉及到人民生命财产安全，确实十分重要，就是因为这些行业的特殊性和重要性，国家一

40、般都制定了专门的法规，成立了专门的部门负责监管，工商部门往往是配合。因此，把这些行业列为工商部门的重点监管行业，这不科学。在对企业进行分类时，要着重突生工商部门的法定职责，如食品经营、农资经营、危险化学品经营、广告经营、商标印制、商品直销等行业应列入监管的重点行业。3、明确监管重点（1）明确监管的重点行业。按照履职的要求把法律、法规规定应由工商部门负主要监管职责的行业作为监管的重点。如重点行业：危化品销售、食品销售、农资销售、商品市场、商标印刷、广告经营、商品直销等等；热点行业：危化品生产、民用液化气经营、锅炉压力容器制造、煤矿及非煤矿山开发、成品油批发零售仓储、烟花爆竹生产销售、娱乐场所、电

41、子游戏、网吧、桑拿按摩、民用爆破器材生产销售等等；(2)明确监管的重点企业。对消费者中(投)诉多的企业、对不良记录较多的市场主体，将其列入重点监管；(3)明确监管的重要商品。把涉及人民生命财产安全的商品列入重点监管。例如家用电器、儿童玩具、建筑钢材、劳动保护用品、汽车配件、低压电器、人造板、扣件、电线电缆、燃气器具，农资、成品油、汽车、粮食行业等；(4)明确监管的重点区域。对近年来群众反映较大、由现问题相对较多的城乡结合部、商业集中区、旅游景点等区域作为重点监管的地区。4、明确检查内容工商部门对企业监管的内容概括起来，应有五个方面：(1)查主体资格，看企业的证照是否齐全。主要是企业登记的前置条

42、件，以及是否是无照经营；(2)查登记事项，看企业是否按核定的登记事项从事经营。登记事项中由资管理和超经营范围是监管的重点难点；(3)查管理制度，看企业相关制度建立和落实的情况。这主要是食品经营、农资经营、化学危险品经营、广告经营和商标印制企业，按规定这些企业应建立索证索票、购销台帐、进货查验、承接登记等各项管理制度；(4)查经营行为，看企业执行商标、广告、合同、产品质量等法律、法规的情况。主要是查商标，看企业商标使用是否符合商标法的规定。查标识，看企业商品标识是否符合产品质量法的规定。查广告，看广告内容和手续是否符合广告法的规定。查商品，看销售的商品是否是禁止销售的商品，商品质量是否合格。查合

43、同，看格式合同是否符合合同法的规定；（5）查整改措施，看企业是否按规定进行整改。主要是根据企业的警示记录，限期整改通知，处罚决定对企业整改情况进行检查。5、明确检查方法对每个企业来讲，检查的内容应各有侧重，因此，检查方法和频率，也就有所不同。目前工商部门实施检查的方法大体有四种：（1）实地检查：主要是对市场主体的住所条件以及经营的商品实施重点检查，新办企业回查，限期整改企业到期检查，案后回查，以及专项检查等；（2）书面检查：主要是企业年度检验，由资管理的到期检查，许可证有效届满的到期检查等；（3）监测检查：主要是对广告经营单位发布的广告内容进行监测，以及对大的商场、超市、市场的主要商品进货情况

44、和农产品检验情况，通过网络实施监测；（4）商品检验：主要是总局和省级局组织的对商品质量进行定期和不定期的抽查，以及对食品的快速检验。对不同的检查内容，应该采取不同的检查方法，检查次数的多少，应该根据检查内容而定。对许可事项的检查，应多采取书面检查；对经营行为的检查，应主要是采取实地检查；对商品质量的检查，主要是进行检验检测。（四）、责任追究机制目前我们已经建立了执法责任追究制度，但在责任追究方面仍存在一些问题。一是法定职责不够明确。工商的职责应该是法律、法规授予的和根据三定方案明确的，但现在没有完全明确工商行政管理在行政执法监管工作中的法定职责。二是履职到位的要求不够明确。每个工商人员是否履职

45、到位的要求不明确，对登记的审查责任，巡查的监管责任等,做到什么程度才是履职到位，不够明确。如市场巡查，每个摊位都要查，但看什么内容、要看多少，没有量化的岗位职责。所以我们要实施责任追究，需要研究到底什么是履职到位。三是责任追究存在着双重标准。讲支持发展就是降低登记门槛，不准到企业检查，对违法行为首犯不罚等。由了问题追究责任时，就认为放宽登记条件，对企业不检查，对违法企业没有重罚是失职。两个评判标准使工商行政管理人员无所适从。四是追究责任不依据职责。在追究责任的过程中，有的不是依据法定职责，对照岗位履职情况来追究，而是“有罪推定”，企业一生事就主观的认为工商部门有责任，不是登记有问题就是监管有问

46、题。有的在追究责任时，不是认真检查履职过程中的问题，而是事先确定框框，要处理多少部门多少干部，才能使事情平息，才能向上级部门交差。在这种思想指导下，使一些责任追究案件处理后，起不到教育警示的作用。由于责任追究制度的不完善，使工商行政管理人员在履职时难以把握，影响了执法效能的提高。因此，必须有明确的可操作的岗位职责要求，责任追究严格依照法定职责进行，追究责任的标准必须事先设定，真正做到以事实为依据，以法律为准绳、客观、公正地实施责任追究。因此，必须建立健全责任明晰、监督有力的依法行政工作体系和完善的行政争议案件质量考核评价制度，在全系统形成一个覆盖各级工商机关、各业务条线和全体行政执法人员的执法

47、责任制体系，这样才能进一步完善行政执法工作规则，进一步规范执法行为，完善执法监督机制，加大执法监督力度，大力推进依法行政。三、创新监管方式（一）、强制型向说明型转变原先在工商行政执法中更多的是单方、强制的处罚行政相对人，或者仅仅是简单的告诉对方应该做什么或者应该怎么做，现在应该逐步向说明型的执法方式转变，即在执法过程中向行政相对人说清行政处罚的理由。我们现在推广说理性的执法文书，就是要向行政相对人作由说明、解释，告诉他们作由行政处罚的理由和依据（二）、对抗型向合作型转变监管方式由对抗型向合作型转变的实质就是化解纠纷、缓解对抗，在监管执法方式上由单纯的打击或查处转变为打击和疏导并重、查处和规范并

48、重，使工商机关和管理相对人从对抗转为合作，大家共同来维持市场经济秩序。（三）、统治型向治理型转变营造公平竞争的市场环境，这是工商部门的一项重要职责。统治型的工商行政管理更多的是强调权力，强调的是对市场主体的统治和管理；而治理型的工商行政管理更多的强调了责任，通过对市场竞争环境的治理达到市场经济秩序的和谐有序。（四）、封闭型向开放型转变封闭型的监管方式缺乏社会公众的参与，政策往往只在行政机关内部掌握；开放型的监管方式则强调公众参与立法、公众参与执法，扩大社会公众的参与度。通过信息公开、座谈走访、问卷调查、召开听证会等方式，广泛听取社会各方面的利益诉求、建议和意见；充分发掘人民群众对工商监管工作的

49、积极性、参与度，疏通举报渠道，完善举报奖励制度；健全消费维权直通企业体系，组织更多企业参与体系建设，充分发挥经营者与消费者协商和解的作用。（五）、扰民型向亲民型转变执法监管向亲民型转变的宗旨是为了帮助企业解决生产、经营中存在的实际问题，而不是干扰企业正常的生产经营，更不能吃、拿、卡、要，这对于重塑行政机关的良好形象有着积极的意义，也是创建和谐社会的客观要求。四、创新监管手段传统的监管手段以强制性为主，如行政许可、行政强制、行政处罚等等。和谐行政的理念要求工商部门在行政执法监管过程中必须兼顾经营者、劳动者、消费者各方利益，通过指导性（引导、建议、提醒、劝导）、调解性（消费纠纷、合同纠纷的行政调解

50、）和约束性（记录、披露、限制）等监管手段的利用，找到利益平衡的最佳结合点，这也是“两难”情形下对工商行政管理执法监管手段是否具有“和谐艺术性”的考验。这里主要从行政指导、行政调解和信用管理三个方面展开。（一）、行政指导一般认为行政指导的概念是：作为一种弱化强制力色彩的行政行为，主要是通过建议、劝告、说服、引导、指示等方式指导相对人的活动，以达到行政机关不宜以强制手段实现的目标。与传统干预手段相比，行政指导不易违反市场活动规律，更易兼顾公共利益和私人利益。以平等、对话、劝导、教育、协商为手段的行政指导作为一种非强制性的行政行为，已成为现代经济与行政管理科学的重要范畴，是对传统行政管理手段的补充。

51、实践充分表明，通过行政指导的实践，不仅增加了与管理相对人的沟通与理解，而且对行政管理目标的实现也起到了很大的推动作用，进一步提升了工商形象。2009年3月初，义乌市工商局和义乌市消保委牵头组成由消费者、志愿者代表、本地媒体记者和消保委工作人员为主要成员的评议小组。随机抽取15家中高档餐饮企业作为本次的消费体验的评议对象。费体验发现，酒水价格偏高。餐饮企业的酒类销售价格偏高；谢绝自带酒水和设置“开瓶费”问题普遍存在；部分餐饮企业销售假冒酒水。当地媒体全面客观地报道了消费体验全过程：本次消费体验活动采集的价格从实证的角度证明了这种默许合谋的存在一一酒水平均价格水平普遍偏高且幅度相当、高档酒店和中档

52、酒店的酒水价格差异不大。默许合谋的存在导致了完全竞争的丧失。随后，义乌市工商局邀请全市21家中高档餐饮企业负责人和市餐饮宾馆行业协会代表座谈。工商局把是否允许自带酒水、是否收取“开瓶费”问题作为探讨性而非强制性问题提供给大家讨论。通过集体约谈将问题交由互为同业竞争关系的企业共同来讨论，引发经营者对行业利益和个体利益的思考，形成一种相互之间的博弈，从而打破了默许的价格合谋，引导餐饮行业规范自律。工商局组织的消费体验活动，通过媒体全面客观的报道，一定程度上消除了消费者的信息不对称劣势，使消费者的客观认知、理性评判和权利意识得到了一定程度的回归。而消费理性意识的提高对餐饮企业形成一种倒逼力量。200

53、9年9月初，义乌市工商局对25家中高档餐饮企业进行了一次调查，发现餐饮服务行业发生了可喜的转变。回访的25家中高档餐饮企业已全部取消自带酒水限制。大部分餐饮企业不同程度地下调了酒水销售价格。涉及餐饮服务质量的投诉大幅下降。义乌工商部门突破了常规的监管方式，通过行政指导手段，激发市场自身的修复能力，让市场恢复正常运行状态。（二）行政调解行政调解是国家行政机关处理行政纠纷的一种方法。国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。行政调解尊重当事人的意思自治，以当事

54、人参与为其必要条件，既有利于减少以后的执法成本，也有利于实现行政机关与相对人之间的和谐。工商部门在面对日益增多的消费纠纷、合同纠纷、股权纠纷、知识产权纠纷、经营纠纷、邻里纠纷等情况时，要立足法定职责，通过创新调解方法，化解矛盾纠纷。只要双方（各方）当事人相信工商部门，愿意接受工商部门的调解，都可以通过调解解决。随着政府职能的转变、行政手段的日益完善，用非强制手段实施管理、服务社会，越来越成为一种趋势，而行政调解作为行政职能的一个重要组成部分，对于促进市场秩序稳定、增进行政机关与行政相对人的感情，树立亲民的执政形象具有重要意义。（三）、信用管理1、记录功能工商行政管理机关承担着各类市场主体的准入

55、、交易行为的监管、违法行为的查处、消费者权益的保护，流通领域商品质量和流通环节食品安全的责任。工商行政管理机关执法范围广、跨度大、要求高，因此，搭建一个统一有序、规范高效的市场主体平台十分必要。市场主体平台是工商行政管理各类监管信息的归集和整合，是各业务条线对市场主体实施监管的基础。这个平台是以市场主体为核心，以工商行政管理机关被动处理系统（指依当事人申请或申诉而启动程序，进行业务处理）和主动监管系统（指依职责工商机关主动启动程序，实施监管并进行业务处理）为支撑、相互依存、共享互动的工商行政管理业务系统。市场主体以市场主体为核心归集整合各类市场主体的各类信息。主要包括：（1）基本信息：指市场主

56、体的身份信息。包括：市场主体的登记事项、年检结果、许可证、注册商标、动产抵押、股权质押等。（2）良好信息：指工商机关认定的各类荣誉的情况。包括：著（知）名商标，重合同守信用企业、放心消费示范店、食品安全示范店等。（3）监管信息：指工商机关对市场主体的实施的检查和处理情况。包括：检查记录、违规记录、中（投）诉记录、处罚记录等。（4）警示信息：指工商机关根据不同情况，所实施的提示性、限制性措施的情况。包括提示性警示，完全限制性警示、部分限制性警示，以及风险预警。（5）经营信息：指市场主体年检（验照）时报送的经营情况。包括：对外投资、营运状况、盈亏情况、资产状况等。2、披露功能包括公示、查询、由具记

57、录证明三种方式。通过披露企业信用信息，满足相对人了解交易对手信用情况的需要，解决信息不对称问题。在具体的监管工作中，不少违法企业不怕处罚而怕曝光。如果将公布、披露企业的不良记录作为一种管理手段，通过一定途径，将其向社会公示、曝光，就可以收到事半功倍的效果，增强市场秩序管理的震慑力。披露公示制度可发挥事前预防的作用。对某一行业或某一地区由现比较集中问题的，可以通过定期或不定期的披露公示，告知社会公众，及时揭示潜在风险，使消费者在此基础上作曲知情选择，增强消费者的防范意识和经营者的诚信意识。通过提供信用查询、为社会组织由具信用记录证明等手段，形成社会监督的合力，做到“扬善惩恶”，使信誉好的企业和个

58、人受到褒扬，使违法企业付由代价。3、限制功能一是根据信用记录登记分类，对有警示提示或信用等级较差的企业，在登记、年检过程中实施重点审查；二是在工商行政管理的职责范围内，对有严重失信行为的企业和个人的经营行为进行限制，利用工商部门的各项职能，对失信企业扩大经营范围、增设分支机构、对外投资、申报驰、著名商标、重合同守信用、消费者信得过等荣誉称号以及企业年检等在一定限期内采取限制性措施。出师表两汉：诸葛亮先帝创业未半而中道崩殂，今天下三分，益州疲弊，此诚危急存亡之秋也。然侍卫之臣不懈于内，忠志之士忘身于外者，盖追先帝之殊遇，欲报之于陛下也。诚宜开张圣听，以光先帝遗德，恢弘志士之气，不宜妄自菲薄，引喻

59、失义，以塞忠谏之路也。宫中府中，俱为一体；陟罚臧否，不宜异同。若有作奸犯科及为忠善者，宜付有司论其刑赏，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使内外异法也。侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑思纯，是以先帝简拔以遗陛下：愚以为宫中之事，事无大小，悉以咨之，然后施行，必能裨补阙漏，有所广益。将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之日能”，是以众议举宠为督：愚以为营中之事，悉以咨之，必能使行阵和睦，优劣得所。亲贤臣，远小人，此先汉所以兴隆也；亲小人，远贤臣，此后汉所以倾颓也。先帝在时,每与臣论此事，未尝不叹息痛恨于桓、灵也。侍中、尚书、长史、参军，此悉贞良死节之臣，愿陛下亲之、信之，则汉

60、室之隆，可计日而待也臣本布衣，躬耕于南阳，苟全性命于乱世，不求闻达于诸侯。先帝不以臣卑鄙，猥自枉屈，三顾臣于草庐之中，咨臣以当世之事，由是感激，遂许先帝以驱驰。后值倾覆，受任于败军之际，奉命于危难之间，尔来二十有一年矣。先帝知臣谨慎，故临崩寄臣以大事也。受命以来，夙夜忧叹，恐托付不效，以伤先帝之明；故五月渡泸，深入不毛。今南方已定，兵甲已足，当奖率三军，北定中原，庶竭弩钝，攘除奸凶，兴复汉室，还于旧都。此臣所以报先帝而忠陛下之职分也。至于斟酌损益，进尽忠言，则攸之、祎、允之任也。愿陛下托臣以讨贼兴复之效，不效，则治臣之罪，以告先帝之灵。若无兴德之言，则责攸之、祎、允等之慢，以彰其咎；陛下亦宜自谋，以咨诚善道，察纳雅言，深追先帝遗诏。臣不胜受恩感激。今当远离，临表涕零，不知所言。