创新理念,破解城投公司融资难题

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1、创新理念，破解城投公司融资难题作者： 丁伯康近年来，全国各地各种类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等政府城建平台相继成立。这些服务于地方政府城市建设投融资的存在平台，为各地城市基础设施的开发和建设，完成了大量的融资，对各地方经济和社会发展，对提升本地城市形象做出了重大的贡献。与此同时，这些平台积极跟随政府职能转变和我国投融资体制改革的变化，积极创新融资方式、勇于探索融资渠道、大胆进行市场化的改革实践，创造了一批在全国有影响、可借鉴的城市基础设施建设融资的先进经验，像通过土地出让和运作筹资的方式、BT、BOT、TOT的项目融资方式、发行债券、发行信托还有城建资产的资产证券化（

2、ABS）融资方式等债权和股权融资，都在全国范围内产生了积极的反响。但是，作为跟随和推动市场经济改革的产物，目前城建投融资平台的运作仍然面临着一些问题和困难。（1）城建国有资产经营管理主体，承担授权国有资产保值增值的责任，且主要手段是资本运营。问题是，城投公司作为城市基础设施的投资、建设、运营管理单位，根据“谁投资、谁收益”的原则，就应该利用政府背景、政策优势和国有资本的雄厚实力，实现这些功能，逐步构造自己的核心能力，实现可持续发展。但是情况不是这样的。从国内城建投资项目决策的一般流程，可以看出，（1）是决策主体与投资主体脱节；投资主体与受益主体脱节，严重背离了“谁决策、谁投资、谁受益、谁管理”

3、。（2）为追求业绩，不考虑城市建设资金供给能力，必然造成城建项目投资需求和融资能力失衡。（3）长期运作会造成城建资金供给和需求结构性失调，导致城建年度建设计划难以执行和城建投融资平台债务高，融资能力枯竭。因此说，目前这种城建投融资体制是投资决策与融资能力脱节、投资决策与融资主体脱节、资金供给与融资需求脱节的环境，非常不利于城投公司的生存和发展。这个问题，需要结合投融资体制改革、国有资产管理体制改革和政府行政管理体制改革的推进不断解决。财务风险主要体现在资金流转方面。由于大部分城投公司的资产状况并不是非常好（指赢利能力），负债率也比较高（基本在75以上）。政府财政投入有限、经营收益微不足道、建设

4、投入持续加码，银行贷款不断加重，利息支付压力很大。受这些因素的影响，城投公司的资金流转经常处于“借新债还旧债”的模式之下，偿债能力也受到影响，有的城投公司甚至出现当年资金流入不够偿还银行利息的情况，不断用公司的有效资产填补缺口，加剧有效资产不断缩水的风险。也给城投公司主体的运作带来巨大的财务风险。城投公司作为政府的投融资平台，打捆贷款和政府土地综合开发是其最为常用的融资方式，通过这两种方式融资获得的资金占到了其代融资总额的70。但是五部委通知、国六条和九部委意见，给城投公司的融资两大招术套上了枷锁。由国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五部委联合发布的，旨在规范地方政府担保贷款的文

5、件，关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知中明确规定，金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动。通知严肃要求，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者是变相担保。同时，在该通知中，将成为政府担保是否有效的分界线。这份文件重申了财政部对地方政府担保问题的规定，以前地方政府对贷款所做的担保有效，在这个日期以后的政府担保将不再有效，并且严肃规定“严禁地方政府再提供任何形式的担保或者是变相担保”。通知将城投公司的常用的融资方式逼近了死胡同。国六条和九部委意见在土地开发利用、信贷政策、税收调整上作了许多重要的规定，如“加大对闲置土地的处置力度。土地、规划等有关部门要加强对房地产开发用地的

6、监管。对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权”等。这对城投公司通过运作土地进行融资是一个重要的束缚。根据我们对一部分城投公司当年资金支出所进行的分析，其中7080用于公益性城建项目投入，这部分是没有盈利可言的，像城市道路、广场、公园、环境整治；1020用于准经营性项目，这部分盈利能力不确定，像水厂、污水厂、垃圾处理厂等的建设项目、投资回收期很长；810用于支付累积的贷款利息。往往政府财政拨款仅仅略高于累计利息支付，但是有的地方有时还倒挂，无法形成对债务偿还的有效支撑。城投公司巨额的债务，往往由公益性城建

7、项目投入太多造成。它大大减低了城投公司的引血、造血、输血功能，必须对政府公益性项目和其授权范围经营性、准经营性项目和资产，进行分类重组和管理。通过分类重组和管理，可根据不同项目、不同资产的特点，进行融资创新和资本运作，使城投公司的资产财务状况得到改善。这不仅有利于城投公司财务风险控制和管理，还有利于政府公益性重点工程的顺利推进，并为多元化融资格局构建打下了基础。分类重组的理论依据就是两条，第一，公共财政理论。对政府公益性项目，必须由政府买单财政承担，资金投入或偿还应纳入公共财政预算的范畴。公益性项目的投资强度，应当与财政拨付的程度成正比；债务偿还机制应建立在政府财政体制下、跨部门运作基础之上的

8、公共项目偿债基金。决不能以平台融资代替财政投入，以平台替政府还债，最终是运行不下去的。第二，市场经济理论。对其授权范围内经营性、准经营性资产，可以按照市场化原则，在提高投资效率、经营效益、管理水平、服务水平等方面下功夫，大胆改革，不断实践，优胜劣汰。因此，对城建项目和资产进行有效的分类重组和管理，不仅可以明显改善城投公司的资产负债状况，创造了多元化融资的条件，同时也便于使城投公司自身从混沌的谜团中解放出来。城投公司的可持续发展，必须要有相关的产业支撑和稳定的利润来源。一般情况下，债务融资有赖于企业资产、资信和盈利状况，而项目融资、股权融资、包括信托融资、股票融资等几乎都是建立在项目或公司的未来

9、盈利能力上。为此，城投公司应当从长远发展的角度，考虑如何打造城投公司的产业基础、利润中心，一定要做到“有所为、有所不为”，寻找一条适合自己的、稳定的、可持续的发展道路。（1）首先是“突出重点”。通过对南京、上海、北京、武汉等地城投的调研和城投公司资产状况分析，我们认为，房地产业务对各集团的利润贡献非常大，应成为各城投公司的主要盈利产业。同时房地产和城市基础设施建设具有一定的关联性，城市开发、基础设施的建设，都离不开城投公司投入，但是地价的提高，周边物业的升值，城投公司得到的收益微不足道。因此，城投公司可以利用是政府国有独资企业的优势，结合城建项目的投资，将政府相关资源和配套政策转换为现实的经济

10、回报。（2）“抓住基础”。通过对城投公司授权经营性、准经营性国有资产在规模化、协同性、赢利能力、盈利周期的分析后，我们认为可立足于城市资源特许经营的特点，创造条件，逐步将城市供排水、城市公交、燃气、旅游、城市空间资源等相关业务作为城投公司基础性产业，来经营、开发和利用，以构建起城投公司稳定的业务和利润来源。（3）“甩掉包袱”。对于一般性竞争业务，如设计单位、工程施工、监理、养护单位、宾馆酒店等，应逐步退出，通过做好国有企业改制工作，将这些企业的资产和人员进行剥离。负债与偿债动态平衡，与负债与偿债静态平衡相对应。负债与偿债静态平衡是指在合理的资产负债结构下，每年用于偿债的资金能够支付债务利息。负

11、债与偿债静态平衡是假设未来没有负债增量。负债与偿债动态平衡是指在合理的资产负债结构下，每年用于偿债的资金不仅能够支付债务利息，而且能够撬动增量负债，同时不会使资产负债结构失衡。在合理负债融资结构下，每年用于偿还代政府融资债务的资金不仅能够偿还以往负债的利息，而且在不影响合理负债融资结构下，能够撬动增量负债。作为政府城建投融资平台，公益性项目的融资、建设和管理主体，城投公司承担了大量的地方政府公益性项目代融资任务，可以向地方政府申请相关的资源扶持和政策支持，通过经营和孵化城市基础设施资源性项目或特许经营项目，如城市停车场、城市空间资源、广告设施，成熟一个，以市场化的方式变现一个，以筹集资金；同时

12、，努力做大城建项目基金，积极争取财政预算内和预算外资金、土地收益等，增加财政的转移支付，以及通过不断注入新的资产，增大城投公司的资产规模，逐步放大其负债能力等。城投公司在严峻的宏观调控和融资压力面前，如何稳步发展？如何卓有成效的开展工作？已成为摆在我们大家面前的难题。我认为国家正逐步从行政性推动城投公司融资到依靠市场体制推动城投公司融资的转变，城投公司应该顺应国家对于城市基础设施建设的投融资体制改革的变化，顺势而为，谋求城投公司良性发展的新途径。目前国内BOT、TOT、BT、股权/长期转让融资、信托融资等融资方式已经相对比较成熟，在国内城投公司准经营性和经营性资产融资中已经有很多成功的实践。但

13、是PPP、ABS（也可称“准债券”）融资及公用事业企业债券、“一对多”委托贷款、城市资源资产化等融资方式，在国内城投公司的融资运作中还不多见。尤其是市政债券，市政债券分为以企业平台发行的企业市政债和以政府为平台发行的市政公债。在西方市场体制比较成熟和完善的国家，政府市政公债，尤其是地方政府公债是地方政府城市建设的主要资金来源。在美国的债券市场，市政债券占整个债券市场的70以上。在目前我国城市基础设施领域投融资改革中，中央已同意部分城市开始进行市政债券的发行试点，如北京市2008年奥运会场馆建设、上海2008世博会项目等。因此，我们需要关注和超前研究，从准市政债企业市政债券地方政府市政公债，他们

14、之间的联系和运作模式。一旦按照这种模式运作，在前面提及的城投公司代政府融资的公益性项目建设所形成的债务，完全可以置换为地方政府公债。改革的动力往往来自于对利益的判断，创新的阻力往往来自于对工作目标的不理解。我们说，公用事业企业的改革势在必行，公用事业项目的市场化势在必行，是基于对我国经济体制改革深化和行政管理体制改革发展走向研究分析而做出的。纵观中国改革开放二十多年，无论是政策环境还是法律环境，都是越来越严，越来越完善，对改革的参与者而言，也是早改革早收益，政策前紧后松。因此要善于抓住机遇，大胆实践和创新，应用新的工具和手段为自己服务。比如在项目融资上，城投公司可以根据每个项目的特点，灵活采用

15、BT、BOT、TOT、PPP及ABS等方式，进行融资；另一方面可积极运用公司融资，通过股权转让、产权转让、合资合作、重组上市、发行企业债券等方式，解决发展的资金问题。城投公司不仅可以自己进行债券融资、股权融资，还可以通过成立其它下属产业平台，进行负债融资、股权融资、杠杆融资。不仅可以争取政府财政预算内投入，还可以积极争取预算外及其它政策支持；不仅可以争取国内一般商业银行贷款，还可以积极创造条件，争取国际及国家开发银行的优惠贷款；不仅可以争取国内的社会资金投入，还可以争取海外的产业投资、基金的投入。资产证券化，是指发起人将预期可获取稳定现金收入的资金收入，组成一个规模可观的“资产池”，然后将这一

16、“资产池”出售给专业操作资产证券化的“特殊目的机构”（special purpose vehicle,简称SPV），由SPV以预期现金收入为担保，经过担保机构的担保和评级机构的信用评级，向投资者发行证券，筹集资金，并将日后收到的现金流支付给投资者，从而实现发起人筹集资金、投资人取得回报的目的。资产证券化作为企业的一种创新融资工具，越来越得到监管层的鼓励；与发行企业债、银行信贷和股权融资相比，资产证券化这一融资渠道对企业而言更为实用；一些不够资格发行企业债和上市的企业也有了新的融资机会，而且发行规模不会受太多限制。南京城建污水处理费资产证券化项目的推出是南京城建集团创新意识的一个体现。南京城建集

17、团成立三年多来，为南京市政府承担了大量的市政公用基础设施融资和建设任务。像中山陵环境整治、秦淮河治理、玄武湖湖底隧道工程、南京城东快速内环线建设等，都是单个融资2030亿以上的项目。至今，南京城建集团已通过各种方式为城建项目融资200多亿元。而正如我前面所讲，偿债机制在建立当中，政府财政拨付力度太小，目前根本达不到静态平衡。如果不是加快融资创新，那么南京城建项目将面临很大的资金问题。南京城建集团的领导十分重视对新生事物的研究和探讨。2004年9月，南京城建集团董事会正式聘请我公司作为战略发展顾问。随后委托我们做了南京城建集团投融资战略专项研究。在对南京城建集团有关产业、资产、项目进行调查分析的

18、基础上，我们于2005年7月提出了以BT、BOT、TOT、ABS等方式对南京城建资产进行分项融资的建议。于是，从2005年底开始，一个以南京城建污水处理费收益权为资产、支持证券发行的中国第一个水务行业的ABS融资项目正式启动。经过半年左右时间，终于于今年7月成功实现，从而建立起南京城建多元化的融资格局。“南京城建污水处理收费资产支持收益专项资产管理计划”的具体状况是：南京城建集团以未来4年的污水处理收费收益权为基础资产，发行规模为7.21亿元的专项计划受益凭证，预期收益率2.9%至3.9。该专项计划各期受益凭证获得了上海远东资信评估有限公司给予的最高评级。专项计划受益凭证的流通转让通过深交所大

19、宗交易系统进行。A、目前，我国的市政公用事业面临较大的发展，但是资金问题始终存在，需要开拓新的融资渠道，打开新的思路。从资产收益出发，开拓新的可以利用的工具。通过资产重组，将收益稳定的那部分资产拿出来，使之证券化，然后筹得资金，这是解决资金问题的有效方式之一。B、资产证券化是以未来可预见的现金流为支撑的，而利用市政公用基础设施进行资产证券化融资，比较适合。因为，市政公用基础设施资产量一般比较大，负债率也比较高，单一向银行贷款或者上市融资都存在困难，同时，整体资产赢利不高，投资回收期较长，这也属于先天不足。但是，市政公用基础设施中，有一部分具有稳定的现金流，通过将这部分资产进行组合，采用资产证券

20、化方式融资就能有效解决这些问题。C、资产证券化还有一个优点是可以降低融资成本。城建项目通常采取的是银行借贷的方式，融资成本较高。通过资产证券化融资，融资成本比从银行贷款利息要少2个百分点以上。除了污水处理费，自来水费、公园门票收入等也都可以资产证券化，还可以把不同类型的资产进行组合运用。当然，每一种融资方式都有风险存在，资产证券化也不例外。我国的资产证券化还处于初始阶段，在具体的操作过程中，首先要注重进行完善的方案设计，同时还要注意避免出现两种风险：信用风险和市场风险。信用风险：银行会不会把不良资产打包卖给投资人？这个需要监督管理。市场风险：现在中国的投资者对这种融资工具还很陌生，市场能不能认

21、同？这些都是需要慎重考虑的。另外，选择融资工具要根据实际情况，资产证券化不一定适合所有的资产类型和企业，要根据企业的资产和债务实际情况来选择合适的融资方式。重庆市城市建设投资公司关于“项目捆绑土地”的探索与实践 重庆市城市建设投资公司在近几年投融资体制改革实践中，始终坚持在市委和市政府统一领导下,不断创新工作思路，因势利导，运用重庆市政府和区县政府分灶吃饭的财政体制和市政府对城投公司给予的“按规划、带项目、批土地”的政策，成功地推行了“项目捆绑土地”的运作模式。在改善全市区域交通环境的同时，有效地解决了市区政府对城市基础设施投资建设存在的长期资金瓶颈问题，建立起了一条城建项目与资金运作紧密结合

22、的链条，同时，这种以土地储备整治为主的资源配置和有效的市场运作，也实现了自身的成长壮大。一、 “项目捆绑土地”的发展历程 重庆市城市建设投资公司是1994年4月经重庆市人民政府批准成立，授权筹集和管理城建资金的国有独资公司。公司的主要职能是多渠道筹集城建资金，管理城市基础设施国有资产，参与城市建设有关的经营，以努力扩大资金总量，优化投资结构，确保城建计划的实施。 2000年到2001年这段时间，城投公司曾经是一个非常困难的公司。城投公司作为代表市政府对城市基础设施建设实施投融资的主体，在计划经济向市场经济转变的夹缝中，艰难地履行着为重庆城市基础实施建设筹融资的主要任务。然而观念僵化、体制不顺、

23、公司原有的主要职能难以落实到位，使城投公司的运作举步维艰，面对每年约20亿元城建资金的需求，而财政性城建资金年仅2.5亿元左右（连支付到期债务的利息都不够）的来源，近10倍之差的缺口，公司虽竭尽全力，年运作资金10亿元左右投入主城区市政基础设施建设，但难以完成市政府和上级有关部门下达的城建筹融资任务。 如何改变这一状况，公司领导班子在反复分析研究的基础上，提出了公司改革发展的思路方案，得到市政府的高度重视和大力支持，并确立了城投公司“三总”职能的发展战略定位，即：“城市建设筹融资的总渠道；主城区路桥建设的总账户；城建资金筹措所需要土地的总储备。”这为公司的发展制定了坚实的、可操作性的政策基础。

24、 于2002年底成立了重庆市城市建设土地储备整治中心，其主要职能是受市政府委托，代表市政府建立土地储备库，根据“按规划、带项目、批土地”的操作程序，负责授权范围内土地收购、储备，整治等具体工作，并按规定对储备的土地进行统一的招标、拍卖和挂牌出让。经过几年的运作，土地储备作为筹集城建领域建设资金的重要来源，实现了城投公司作为重庆市城市基础设施建设的总融资平台，同时，围绕土地储备、项目建设积极开展多项工作，土地一方面有储备抵押和贷款融资的功能，另一方面，土地的深度开发是土地资产增值的主要渠道。二、“项目捆绑土地”的实践 随着投融资体制的不断改革深化，公司年度的投融资能力不断增强，年度投资量不断增加

25、。“十五”期间就实现投资200亿元，平均每年投资40亿元，建成了石桥铺立交、四公里立交、石坪桥立交、大坪循环道、长江路改扩建、石中路改扩建、一号桥排危改扩建、学府大道改造及巴南区李九路、渝南大道C段、石板坡长江大桥复线桥及南引道拓宽改造、菜园坝长江大桥、嘉华嘉陵江大桥、牛滴路等一大批重点市政项目和重庆国际会展中心、重庆市规划展览馆等重庆文化基础设施项目。朝天门长江大桥、鱼洞长江大桥等工程项目将在今年年底建成投入使用。这批项目的建设极大地改善了重庆基础设施的配置状况，为完善重庆的城市功能、提升城市形象、增强城市竞争力和经济社会发展做出了重要贡献。 取得上述的成绩是在多方的努力和共同配合下完成的，

26、核心工作是利用土地资源拗动建设资金，实际的操作中需要根据不同的情况采取不同的建设模式和与市、区级政府的合作。项目建设主要模式有：代理业主制、总承包、BT模式、BOT模式等。针对建设项目与土地资源的对应，运用不同的方式操作：有与区政府合作成立项目建设公司，按照风险同担，利益共享，共同完成项目建设和项目建设所配置土地的储备，如与巴南区政府合作城立重庆市城南建设投资有限公司，成功建设李九路项目，与沙坪区政府合作建设双碑大桥与双碑隧道项目等；有与区政府合作以项目换土地，如与南岸区政府合作建设四公里立交、南山植物园，与九龙坡政府合作，区政府划1万亩给城投公司，城投公司负责筹集资金建设九龙坡辖区内的九滨路

27、、凤中路、水碾立交等；有采取市区共建工作方式，区政府负责项目的拆迁工作和资金，城投公司负责完成项目的建设任务，如石板坡复线桥及南引道拓宽工程、石坪桥立交等；有市政府统一安排建设任务由城投公司完成的，建设项目所需资金由市政府行政配置土地资源解决最终资金来源，到2007年末，已挂牌出让储备土地12000亩，实现成交总值近100多亿元，城投公司逐年解决以前年度市政基础设施筹措资金的还款问题和在建项目资金的筹措，以滚动建设、滚动储备和滚动还款的方式保持资金链的良性发展。三、面临的困难和问题 （一）土地资源在时空上的错位和总量的不足难以满足年度投资量的需求 根据“按规划、带项目、批土地”的原则，到200

28、7年底，公司经市政府批准储备的土地存量为近9万亩，其中主要为城乡结合部的农地。为实现公司“十一五”发展目标，五年间必需确保不低于4.5万亩土地的整治变现，每年出让9000亩，每亩的增值收益达到50多万元才能弥补资金缺口，而实现这样的目标还必须要确保每年要有9000亩的农地转用指标。由于国家实施了严厉的土地政策，进一步收紧了审批权，农地转用指标是否能得到保障，是公司必须面对的现实问题，无论是土地变现还是以土地进行融资，其难度将不断加大。 （二）财政性城建资金的配置和城市基础设施投资规模不相匹配。 市级城维费从2003年开始每年均以02年市级城维费的60%为基数，按10递增补充公司资本金的政策到去

29、年已到期。当初确定的财政性城建资金的配置基数和增长幅度已经不能适应公司不断增长的投资量。而且，随着市财政的不断增长，公司使用城维费占财政收入的比重已经从2003年的1.2下降到2007年的0.5，这与公司承担的基础设施投资量的增长幅度是极不对称的。 （三）市区利益的分割有时制约着工作的推进 市区共建模式是近年来我市加快市政基础设施建设行之有效的模式，即由我司代表市政府负责项目建设的费用，项目所在区政府承担项目的拆迁工作和费用。采取市区共建有利用调动市区两级政府的积极性，减少市财政压力；区政府负责拆迁，其手段、措施更有力，有利于拆迁成本的控制，工作效率高；由我司负责拆迁，市政府的重点公益性项目就

30、会演变成为企业行为，被拆迁人往往高标准要价，且配合难。在项目建设实践中，项目凡落实和坚持市区共建原则较好的，实施则比较顺利；反之，则不能顺利推进，甚至影响了一些重要项目的投资平衡和建设进度。 重庆城投公司从2002年前一个非常困难的公司发展到现在，其中很重要的原因就是公司坚定不移的贯彻执行市委、市政府关于投融资体制改革的决定，并在改革中进一步明确了公司的职能和发展战略，使公司一改就活、浴火重生，逐步发展成为重庆市重要的城市基础设施建设筹融资主体。过去几年的发展已经为我们奠定了坚实的基础，我们将在市委、市政府的正确领导下，进一步解放思想，扩大开放，贯彻胡锦涛总书记2007年对重庆发展的总体部署，

31、落实科学发展观，努力发挥城市基础设施建设的投融资主体作用，圆满完成各项重大基础设施的投资建设任务，为改善重庆面貌、提升城市形象作出应有的贡献。重庆市城市建设投资公司在近几年投融资体制改革实践中，始终坚持在市委和市政府统一领导下,不断创新工作思路，因势利导，运用重庆市政府和区县政府分灶吃饭的财政体制和市政府对城投公司给予的“按规划、带项目、批土地”的政策，成功地推行了“项目捆绑土地”的运作模式。在改善全市区域交通环境的同时，有效地解决了市区政府对城市基础设施投资建设存在的长期资金瓶颈问题，建立起了一条城建项目与资金运作紧密结合的链条，同时，这种以土地储备整治为主的资源配置和有效的市场运作，也实现

32、了自身的成长壮大。关于我市交通建设融资体制改革的思考 宋晓云近年来，在科学发展观的指导下，我市交通系统按照市委、市政府的要求，抢抓机遇，加快发展，交通基础设施建设实现了量的增长和质的提升，基本形成了以铁路、高等级公路、干线航道为主轴线，农村公路网络为延伸，长江港口、客运站场等枢纽为节点，“公、铁、水”协调发展的立体化区域交通枢纽，为常州经济社会发展提供了强有力的交通基础设施支撑。 随着城市化进程的进一步加快，大交通框架的全面拉开，交通建设的需求和压力逐步增加，如何认真实践科学发展观，抢抓国家扩内需、保增长政策机遇，积极拓展交通融资渠道，加强融资平台建设，实现我市交通建设的快速发展、科学发展、持

33、续发展，是亟待研究和解决的重大问题。 一、我市交通建设融资渠道及融资平台建设情况 交通基础设施加快建设，资金缺乏始终是存在的主要问题。近几年，政府和交通部门创新发展思路、深化体制改革，积极尝试多元化、市场化的融资渠道，并逐步构筑了以常州市交通产业集团有限公司和常州市公路管理处为主体的交通投融资平台，为交通建设提供了坚实的资金保障。 当前，我市交通建设资金资金来源及融资渠道主要有以下五个方面： 一是上级补助，包括部、省补助及每年约7000万的政府财政贴息。 二是各级地方政府配套，主要是地方前期征地拆迁和农村公路建设配套。三是银行信贷融资，这是目前我市交通建设资金筹集主渠道。市交通产业集团依托政府

34、信用和土地资源，通过与29家银行合作，形成了以国家开发银行为重点，四大国有商业银行为主导，其他股份制银行为补充的信贷融资渠道。市公路管理处通过“贷款修路、收费还贷”方式进行收费权质押贷款也是公路建设资金的主要来源。 四是盘活存量融资。对存量交通经营性资产进行重组和整合，通过股权转让、资产出售等方式，吸引社会资本加入，在实现国有资产保值增值的同时，有效盘活存量交通资产，为增量资产投入赢得了新的资金来源。 五是BT融资。即建设-移交的融资模式，在项目建设完工前不投入资金，项目中标者筹集资金建成后，交通系统按协议赎回项目并支付资金回报，近几年主要是在运河桥梁、录安洲港区、常州客运中心及配套工程项目开

35、展了BT合作建设，有效缓解了短期建设资金压力。 作为政府的交通融资平台，交通产业集团自2003年8月整合交通系统企业改制后存量国有资产组建成立以来，紧紧围绕交通建设投融资目标，不断加强投融资平台自身的建设，为多渠道筹集建设资金提供了较好的平台支撑。一是夯实企业资源。向市政府申请注入土地资产，先后完成三批8000余亩土地的注资工作，有效降低了资产负债率，增加了融资资源，提高了融资能力。二是按照“存量土地平衡利息、增量土地平衡本金”的思路加强土地运作。为平衡交通基础设施建设贷款利息，市政府将有关市区经营性用地委托融资平台进行一级开发，五年来交通产业集团累计出让土地1700余亩，实现毛收益近10亿元

36、，确保了资金链正常运转。三是依托重点交通基础设施建设项目，搭建多元化融资平台。成立常州城铁铁路建设发展有限公司，形成市级铁路融资平台；积极协调由我市为投资主体建设、运营西绕城高速公路，打造新的融资主体，拓展融资方式和运作空间。四是立足自身运作，加大资源整合力度，集中资产、资金、资源培育一批主业突出、竞争优势明显的项目，增强自身造血机制，逐步形成以交通建设投融资、港口建设开发、土地收储开发、交通国资监管为主业的交通基础设施投融资平台、交通经营性基础设施开发平台和交通国有资产经营管理平台。截止2008年底，交通产业集团资产总额已达160亿元，拥有下属控股企业11家，参股企业8家。据统计，2003年

37、至2008年，我市交通基础设施建设累计投入311亿元，其中争取部省补贴和地方自筹229亿元，市公路管理处贷款20亿元，交通产业集团融资62亿元，相当于交通每借一元钱，就能带来三元钱的外部投资。 二、当前面临的突出问题及矛盾 虽然在交通发展过程中，交通建设资金渠道逐步拓宽，市场化融资方式不断创新，融资平台作用得到有效发挥，在一定程度上缓解了建设资金压力，但对照科学发展观的要求，还存在以下四方面突出问题及矛盾： （一）债务负担较重，还本付息机制运转困难 根据我市城市建设和交通发展规划，后五年交通建设计划总投资352亿元，其中铁路项目130亿元，按现行交通建设投资体制，除部、省补助和地方政府配套资金

38、外，市级需筹集资金超过200亿元。目前，交通产业集团存量贷款已进入还款高峰期，随着负债规模的逐步攀升，今后每年还本付息额将超过20亿元。由于受土地市场低迷、运作周期较长等因素影响，市区存量经营性土地每年收益约为2亿元左右，不仅无法平衡贷款利息，还占用了相当大比例的资金用于土地一级开发投入，而成立之初计划通过项目沿线增量土地运作平衡本金的设想也因种种原因未能付诸实施，还本付息机制运转难度较大。此外，市公路管理处国省干线公路建设20亿元贷款尚未纳入省公路局批准的收费站还贷范围，每年需支付近2亿元的贷款利息，也加重了交通的债务负担。 （二）融资渠道单一，多元化融资方式受限 由于地方政府财力有限，配套

39、资本金不能足额到位，交通规费返还比例较小等情况，当前我市交通资金筹措主要依靠银行贷款，融资结构不尽合理，信贷融资空间有限，加之受交通融资平台规模等条件限制，很难实现企业债券、中期票据、资产证券化等多元化融资方式。同时，随着燃油税政策的实施，我市公路管理部门依托“贷款建设、收费还贷”的公路建设融资方式也已没有进一步运作空间。此外，交通基础设施建设具有投资大、建设周期长、投资回报率低等特点，利用民资和外资领域较窄，社会资本参与度较低。 （三）资产质量不高，融资平台可持续融资能力差 交通产业集团作为政府的交通融资平台，无主营业务收入，公益性项目投资比例较大，所属控股企业又大多规模较小或正处于建设期，

40、收益少，现金流薄弱，利润呈负增长态势，唯一收入来源的土地收益因种种问题又无法体现为经营性收入，在自身负债不断增加，又无稳定政府资金、资源注入的情况下，可持续融资能力大幅下降，筹资形势趋紧。 （四）政府配套资金无来源，严重影响项目贷款的落实 按照贷款发放流程，一般只有资本金到位之后，银行才会根据资本金到位的情况，配套相应比例的信贷资金。交通建设项目以前年度资本金大多来源于部省补贴，而高速公路、铁路项目一般采取省市共建、地方配套入股的运作模式，高速公路项目投资收益不仅在短期内难以实现，还需背负资本金的债务。根据项目资本金比例不得低于35%、且不得使用银行贷款的规定，融资项目的配套资本金无法落实，资

41、本金的缺乏又给项目融资带来了巨大困难。 三、建议与思考 当前正值我市加快推进综合交通运输体系建设的关键时机，国家实施适度宽松的货币政策、出台扩大内需、加大基础设施建设投入的政策措施给交通投融资工作带来了前所未有的机遇和挑战。交通建设在任何情况下都离不开政府的投资。但在加快基础产业、政府公共财力不足的情况下，要按照科学发展观的要求，交通建设资金的筹集渠道除继续争取政府的财政投入外，充分发挥各方积极性，进一步拓展投融资渠道，因地制宜地探索加强融资平台建设途径，加大建设资金筹集力度，为我市交通基础设施建科学发展、持续发展、跨越发展提供资金保证。 （一）理顺交通建设投融资体制，调动各方积极性 要根据国

42、务院实施成品油价格和税费改革，以及省管县体制改革的推进，理顺我市交通建设投融资体制，落实辖市（区）政府的铁路站场、干线公路、航道整治建设主体责任。随着省管县体制改革的推进，为减轻市级财政和交通部门的压力，建议参照南京、无锡、苏州、南通等周边城市的做法，按照“责、权、利”统一原则和“事权、财权一致”要求，落实各辖市（区）地方政府的建设主体责任，明确干线公路建设的职责分工。在将现隶属市公路处的武进、金坛、溧阳公路管理机构划归辖市（区）交通主管部门管理的同时，理顺关系，整合资源。今后，除部省补助资金外,辖市、武进区干线公路建设的责任主体由辖市、武进区政府承担。同时，积极指导所辖市（区）加快交通投融资

43、平台建设和发展，发挥交通建设二级投融资平台的作用。 （二）改革交通建设投融资运作机制 针对当前用于融资抵押的土地资源有限、各大银行纷纷要求采取政府信用模式进行融资的实际，建议政府借鉴周边城市建设投融资管理模式，进一步深化城市投融资体制改革，由市政府成立投融资领导小组，根据各职能部门上报的基础设施投资计划，讨论确定本年度投资的建设项目及财政投入额度，并视资金缺口情况在各融资平台之间进行协调、平衡，分解下达贷款任务书，投融资平台据此向银行申请贷款，财政、人大出具批复性文件，改善目前建设资金筹集主要依托土地抵押的现状。同时，建议围绕融资目标的实现，建立财政、土地、规划等部门共同协调和责任机制，为交通

44、市场化融资创造必要的政策和项目条件。 （三）探索建立项目捆绑土地运作机制 交通基础设施建设所带来的更多的是社会效益和间接经济效益，如促进沿线地区土地升值、区域经济发展等，可借鉴上海、杭州、重庆等城市的成功运作经验，充分利用交通基础设施建设在国土开发中的先导和反哺作用，积极争取相关政策和社会支持，按照“存量土地平衡利息，增量土地平衡本金”的思路，由项目实施主体在项目沿线带征一定数量地块由融资平台进行运作，把交通基础设施建设与土地资源开发利用结合起来，利用土地资源筹融资，利用土地收益弥补投资缺口，实现项目资金平衡。同时，通过建立土地和项目的联动机制，逐步构建土地收益偿债的良性循环机制，以基础设施建

45、设带动土地资源的合理开发，提升土地价值，实现可持续发展。 优化土地资源配置，吸引社会资本，以土地换得资金投入。这是世界上许多国家的通行做法，也是国内一些省份交通建设迅速崛起的成功经验。如果投资者参与交通基础设施建设，政府以土地出让，出让金及土地使用费等形式作为偿还其工程支出，规定土地经营开发的使用期限，由投资者自主进行开发，到期将土地使用权归还。政府将土地收益直接用于交通基础设施建设的同时，还可以根据交通总体规划的要求，通过制定优惠政策，支持交通基础设施配套建设与房地产开发联合运作，从而间接增加交通基础设施的投入。 （四）加大资源整合力度 投融资平台的融资运作和可持续发展有赖于资产规模、现金流

46、和利润的支撑，建议政府在资源配置及政策安排上给予一定扶持，并通过股权划转或增资扩股等方式将分散在不同部门的城市优质资产归集到投融资平台，增加现金流量，调整财务结构，充实净资产及利润指标，增强平台融资能力，达到企业发债规模，从而实现政府资源最大化利用及交通基础设施建设的自我积累和自我发展。同时，要根据综合交通运输体系建设重点，筛选一批符合国家产业政策导向的重大项目，由融资平台作为项目法人立项，精心策划包装并实施融资运作，解决项目资金来源。 （五）进一步拓宽融资渠道 进一步拓宽工作领域，努力建立政府引导、社会参与、市场运作的多元化融资渠道。一是密切关注产业振兴规划及部省扶持政策，加强策划研究，积极

47、争取部省资金；二是继续运用好信贷融资渠道，大力拓展与国开行及各金融机构的合作，推行贷款品种多样化，继续开拓银团贷款、权益质押、配套资金搭桥、存单质押、土地储备贷款、联合贷款等多种贷款。三是充分发挥政府在交通基础设施建设中的引导作用，根据项目具体情况给予一定优惠政策，并通过BT合作、招商引资、参股合作等方式，广泛吸引民资、外资参与交通基础设施建设，盘活交通存量资产。四是及时研判、把握国家相关政策的变化和调整情况，积极开展债券、信托、资产证券化等融资方式的比较研究和策划工作，努力创造条件争取多渠道筹集建设资金，实现间接融资向直接融资转变。 （六）积极争取政府资金投入 交通基础设施政府的公益性决定了

48、政府必须发挥其不可替代的作用，由于政府财力不足，且政府部门不能融资，交通融资平台承担起公益性项目融资任务，并且为此承担巨额债务是理所当然的，但政府必须在能力允许范围内尽可能加大投入。一是给予贴息和政府资金注入，解决项目融资所需的资本金及还本付息问题；二是积极探索并争取将土地出让收益纳入当期损益并解决涉税问题，形成相对稳定的经营性现金流，提高信用等级；三是协调相关部门将交通基础设施建设所形成的营业税、盘活存量资产所涉及的税费返还交通用于基础设施建设，降低相关运作成本。 （七）充分利用交通基础设施的衍生经济建立区域经济对交通的反哺机制 交通基础设施对周边地区的地产、商贸、物流等产业具有极大的牵引和辐射作用。随着融资平台融资压力日益增大，需要充分依托交通基础设施，汲取港区、高速公路、运河等项目的衍生价值，以物流园区、集贸市场、物业开发等地产运作方式强化融资平台的稳定性及再生性。因此，要积极探索产业集团与投资公路所在区（市）县共建产业园区的方式，加强交通基础设施周边的地产运作及产业积聚，提升融资平台的可持续发展能力。10