论突发公共安全事件应急管理体系之构建

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1、论突发公共安全事件应急管理体系之构建我国是世界上灾害频率最高、灾害种类最多，且受破坏最严重的少数国家之一。各种突发事件的频繁发生，给人民群众的生命财产造成极大危害。2008年5月12日四川汶川发生的8.0级大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震灾害。这次突如其来的大地震，让我国各级政府的应急管理能力接受了全民乃至世界的检阅。据国务院应急管理专家组专家介绍，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件每年造成非正常死亡人数超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿元人民币，表明了在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下，社会突发

2、公共事件已由非常化的偶发转变为常态化的频发，成为政府在社会管理中不可回避的重大挑战。因此，如何建立和完善保障突发公共安全的应急管理体系，提高政府应对公共危机的能力，成为构建和谐社会的重大课题。一、我国突发公共安全事件应急管理中存在的主要问题国务院2006年1月8日发布了国家突发公共事件总体应急预案。总体预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件4类。“突发公共事件”是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件，具有不确定性、突发性和破坏性等基本特征。现阶段我国处于经济高速发展期，随着信息化、工业

3、化、全球化进程的不断推进和城市的数量及规模迅速扩大，突发公共事件又表现出连动性、并发性和综合性的特点，从而加剧了破坏力，增加了应对的难度。目前，国家已经将公共安全视为与人民生命财产安全、国家安全和环境安全并列为影响国家稳定与持续发展的重要因素。在这种大背景下，对各类突发事件进行有效的应急管理是政府的责任和义务。2003年SARS危机之后，党和国家高度重视应急管理体系建设，以“一案三制”为代表的应急管理工作取得了显著进展。2007年11月，中华人民共和国突发事件应对法颁布施行，这是我国针对突发事件颁布的第一部法律性文件，填补了我国应急管理“龙头法”的空白，充分体现了国家对政府应急管理工作的重视。

4、这些工作的开展，提高了各级领导干部乃至全社会对应急管理工作的重视和突发公共事件的应对意识，增强了整个国家应对各种突发公共事件的能力，同时也降低了各种灾害给人民生命财产带来的损失。但是，2008年以来，12月份的冰冻雨雪灾害、5月份的汶川地震以及89月份的奥运安保工作，都向国家和地方的应急管理体系提出了严峻的挑战。在党和国家坚强有力的领导下，我们成功地应对了这些重大灾害和安全威胁，但同时，我们当前应急管理体系中的一些局限性也暴露出来。1.政府应急管理体系不完善、综合协调不够现代减灾其实就是综合减灾。现在，我国各种信息源仍分散在各个部门，采取的是“一个部门为主、其他部门配合”的模式，但是，实际工作

5、中协调的难度很大。另外，各个部门的应急预案各不相同，缺乏统一规划。体制上，我们还沿用着分部门、分灾种的分隔管理方式；但任何大灾大难都是综合性地对整个政府的考验。由于我国目前对单项突发事件的处理研究比较多，而对突发事件之间的联动性没有引起太大重视，致使单项突发事件快速反应能力比较强，面对综合突发事件处理起来就显得效率比较低。因此非常有必要建立处理各类突发事件之间的协调机制，同时处理好现行行政体制中条与块的关系，适当把一些决策权下放到以块为主的地方政府，以确保他们能及时对突发事件作出快速反应，迅速处理。2.政府官员问责机制不健全从我国目前情况看，突发事件发生后，很少把责任人承担的责任与其对事故的预

6、防所作的投入联系起来，很多时候的问责是一种无规范的问责，后果严重迫于民意压力就问责，后果不严重就不问责；有的地方领导可能出于这样那样的考虑，瞒报、漏报、缓报甚至隐匿不报的现象还常有发生。同时监督机制也存在漏洞，表现为缺乏对突发公共事件应急处置工作实施的责任追究机制，缺乏对作出突出贡献的集体或个人给予表彰和奖励的机制，尤其缺乏对谎报、迟报、瞒报、漏报灾情，以及在应急管理工作过程中失职、渎职行为的惩戒机制，不能依法对相关负责人给予行政处分，甚至追究其刑事责任。3.信息公开机制亟待改进应急指挥信息系统是应急救援力量体系建设中重要的基础保障，我国目前的信息公开力度尽管比以往有所扩大，但仍存在一些问题。

7、我国个别地方政府为保社会稳定和自身官位，对突发公共事件信息，往往对上级、下级部门或公众有所保留，导致政府层级间信息不对称，封锁一些重要的信息，常常采用“捂盖子”，或者欺上瞒下、谎报虚报情况等愚民手段，不但延误了宝贵的救灾时间，还导致政府公信力下降；公众也在不了解突发事件缘由的情况下陷入了重重担忧之中，产生了一些不稳定的因素，如在“非典”期间人们对板蓝根和食醋的抢购，就充分说明了政府信息公布制度的不完善，媒体报道的不周全带来了更深层次的危机。这种不重视公众的知情权，谎报消息的行为，给危机事件扩大化提供了一个温床，使得人民利益的损失人为扩大化了，政府应急处理也陷入了更为困难的局面。4.法制建设不健

8、全法制建设是应急管理体系建设的基础和保障，也是开展各项应急救援活动的根本依据。虽然此前我国已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，例如应对自然灾害的防震减灾法，应对事故灾难的安全生产法，应对公共卫生事件的传染病防治法，应对社会安全事件的集会游行示威法等法律法规，为我国在应对突发事件、加强危机管理方面，基本做到了有法可依，但是仅仅针对不同类型的突发事件分别立法，相对分散、不够统一，难免出现法律规范之间的冲突。而且其中大多数是各部门根据各自行业内的应急和救援工作特点专门制定的，其法制化程度还不高，法律效力也偏低，相互之间缺乏沟通和协作，难以有效规范和保障国家统一、综合的应急救援力量体系的科

9、学运作。5.危机意识薄弱，安全教育不足在汶川大地震面前，生命是那样的脆弱。在防灾面前，人们没有丝毫的防范意识和抗险能力。我国对公众的危机教育不足，民众的危机意识非常的欠缺，社会的警觉性较差，民众缺乏自救、救护的防灾意识和能力。在这一方面，我国与发达国家的差距十分明显。此外我们还应更加具备全球化的视角和开放理念。对突发事件的威胁的过高估计以至于惶恐不安都是错误的，但不设防的社会是不堪一击的。当今世界上任何地方发生的危机事件都有可能扩散到我国，而中国国内的任何重大社会问题都有可能在世界上产生一定影响。二、我国政府突发公共安全应急管理体系的构建公共安全是国家可持续和和谐发展的重要保障，维护公共安全是

10、政府的重要职责和基础性工作。进入2008年以来，国内相继发生多起重大突发事件，包括年初的南方冰雪灾害和“512”汶川地震等重大自然灾害，以及以山西尾矿库溃坝事件为代表的一系列重大生产安全事故、以“三鹿奶粉事件”为代表的公共卫生突发事件、以贵州瓮安“628”打砸抢烧事件为代表的群体事件。这些事件的发生一次又一次地提醒我们建立旨在保护国家安全、社会稳定、反应迅速、应对有效的应急管理体系是非常必要的。构建有效的应急管理体系主要应从以下几个方面来考虑。1.整合救灾救援力量，建立和完善常设性综合协调部门与决策体系在现代社会特别是大中城市环境中，突发公共事件涉及面广、危害性强，其影响往往超出某级政府或部门

11、的管辖范围，客观上要求多级政府或多个部门相互配合、联合行动、共同应对。而反思我国政府历次突发事件应急处理过程，我们会发现，我国各级政府没有一个常设性的应急管理机构，每次应急管理机构都是暂时性的，这就使得政府面对突发事件爆发时处于十分被动的局面。在中央政府设置综合应急救援管理部门方面，可以借鉴美国联邦应急管理局（FEMA）的经验。具体到我国实际，应急指挥体系的建设，应当在众多的行业、专业性、部门化指挥机构的基础上，成立一个常设性综合协调管理机构，进行横向联动、纵向整合，以理顺职责、形成整体，规避“多龙治灾”的种种弊端，开展对重大灾害的预测评估、辅助决策和紧急救援等工作，从而形成现代化、综合性的危

12、机治理系统，切实提高国家应对突发事件的整体应急救援能力。2.强化和完善政府官员问责机制当前，在问责中存在着这样两个问题，即问责对象定位不准确和问责不及时，从而影响了问责效果。有鉴于此，在突发公共事件应急预案和应对中，要建立健全有法可依、执法必严、违法必究的法律体系和责任追究机制，把高层官员和主要部门作为问责对象。强化政府责任意识，打造“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的现代责任政府。同时，为了避免问责不及时从而使问责效果大打折扣，在突发公共事件发生之后有关部门就应当依法及时介入，将责任追究作为应急处置过程的一个不可或缺的环节。此次在“512”汶川地震的救灾过程中，中纪委和审计部门及时对救灾

13、物资和钱款的使用情况进行监督、审计，充分证明了强化问责机制的重要性。3.健全公共信息公开制度信息是应急管理的重中之重。现代突发事件的频发、破坏程度大、影响范围广，突发事件应对的不确定性、应急性，决定了统一的、权威的公共安全信息公开对国家处理突发性公共事件意义重大，它不仅是满足公众知情权的需要，更是实现以人为本、法制政府的必然要求。对比抗击非典中因政府在信息公开透明中反应迟钝而造成“非典恐惧综合征”的出现，如今的中国政府已能从容妥善地应对突如其来的灾难，稳住民心。2008年5月12日14时28分，在我国四川省汶川县发生了里氏8.0级的大地震，灾情牵动全国，震惊世界。社会对信息的极度渴求，立即凸现

14、出来。面对突如其来的公共危机，国家领导人第一时间飞抵灾区，政府第一时间发布权威信息，这不仅是勇气、胆略和责任的表现，实际上也是一种法律义务。正是由于政府坚持救灾信息的及时、透明、公开，拉近了公众与灾民之间的距离，激发了民众的爱与责任，从而形成对抗震救灾的持续社会关注。4.加强和完善应急管理的相应立法应急体系管理作为一项政府职能，只有纳入法治化的轨道才能运作有效。法律制度是各种制度中最强硬的一种，同样，法制建设也就成为危机管理制度建设中最关键的一环。目前，我国已制定了应对应急管理法律体系中起着总体指导作用的龙头性法律-突发事件应对法；应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的法律法规，

15、为我国在应对突发事件、加强危机管理方面，基本做到了有法可依。但与经济社会快速发展的客观要求相比，还存在诸多薄弱环节与现实问题，在突发事件应急处理过程中只能更多地依靠从中央到地方各级政府的行政强制力量来实现。特别是我国目前应急处理分类立法多，还没有综合性的紧急事务处理法规，当务之急，我们应在借鉴美国紧急状态法的基础上，制定处理突发事件的母法紧急事务处理法，对紧急状态下的政府行为做出明确的法律规定。同时尽快制定出突发事件应对法的实施条例及其他配套法规与规章，增强其可操作性，最终形成完善的危机应急管理法规体系，实现政府突发事件应急处理的法治化。5.提高公众危机意识，加强安全教育危机训练与危机知识的普

16、及力度不够，造成公众的危机防范及应对意识较弱。要实现作为组织全体的有效的突发事件应对，必须“居安思危”，警钟长鸣，持续地实施突发事件应对的培训演习和防范与抵御危险的安全教育，进行全员突发事件教育，加强现代社会的突发事件意识与管理，强化公共管理者和社会公众的突发事件应对意识，提高国民的突发事件应对能力，培养有关突发事件应对的专门人才。6.深化国际合作，大力推进应急管理研究突发事件原因与结果的世界性，使其具有溢出效应，任何一个国家都无法在重大危机面前独善其身，通过与国际社会共享信息的全球合作，一方面可以消除国际上的猜疑和误解，有效消除突发事件，恢复社会秩序，重建文明世界；另一方面可以提高重大突发事

17、件救治效率、降低救治成本。此次抗震救灾中日本救灾队与医疗队的到来无疑是一个焦点，这是我们的政府在敞开国门中的一大突破，在处理突发公共事件时能以宽容、合作的姿态去处理，彰显大国风范。全球中的中国不再是与世隔绝的孤岛，我们必须对国际社会承担责任，树立良好的国际形象，这不仅是道德，还是利益之所系，这是一个国际化时代应有的思维。同时，我们还必须大力推进应急管理研究。设立专门研究机构，对各类历史突发事件进行总结，并结合社会学中的社会冲突理论、心理学中的认知失调理论和经济科学里的发展经济学、制度经济学等从不同角度深入分析，为完善今后的突发事件管理体系提供理论指导。三、结束语在中国转型期的关键阶段，从某种意义上讲，突发公共事件正在成为社会生产和生活中的常态事件，政府应该对之进行有效治理。“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的”。作为直接面对突发事件的主体，中国政府应抱着“安而不忘危，治而不忘乱，存而不忘亡”的态度对待应急管理，积极寻求应急管理的路径、体系，做到古为今用，洋为中用，兼收并蓄，纳百家所长补己之所短。“祸兮，福之所倚；福兮，祸之所伏”。中国政府应积极调动各种因素和资源，把突发事件中暗含的危机化作转机，推进和谐社会建设，保证社会安宁，人民安居，实现“发展”与“稳定”双赢的目标。11