第七章法院行政执行

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1、第七章法院行政执行【内容提要】法院行政执行是指人民法院依法定职责或当事人的申请，对行政义务人采取强制措施，实现生效的行政裁判和具体行政行为所确定的内容的法律活动。法院行政执行应依据行政判决和裁定，严格按照法律程序实施。对法院非诉行政执行的性质、法律依据的探讨有利于法院对非诉行政执行案件的审查和实施。【本章重点】法院行政执行的概念与法律依据；法院行政执行的程序；法院行政执行的措施；法院非诉行政执行案件的审查第一节法院行政执行概述一、行政执行的含义“行政执行”这一概念在我国第一本行政法教科书行政法概要中就已出现。该书中解释道：“在行政法律关系中，当事人不履行其行政法上的义务时，国家机关可以采用法定

2、的强制手段，强制当事人履行其义务。这就是行政法上的强制执行，是一种具体的行政行为。又叫做行政执行。”此后，学者一般认为行政执行是行政强制执行的简称，但我国行政法学界大多使用“行政强制执行”一词，而不用“彳f政执行”，其基本含义为：行政强制执行指行政机关或人民法院在当事人拒不履行业已生效的具体行政行为之义务时，依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的活动（行为）。它包括行政机关自王琅灿主编：行政法概要，法律出版社1983年版，第125页。胡建森主编：行政强制法研究，法律出版社2003年版，第4页。行强制执行和行政机关申请法院强制执行两部分内容。此处的行政强制执行泛指所有行政案件的强制执行，是

3、与刑事、民事强制执行相并列而言的概念。行政执行的概念可表述为：行政执行是指有关国家机关根据国家法律、法规的规定，对行政义务人采取强制措施，实现业以生效的具体行政行为和行政裁判所确定的内容的法律活动或法律制度。它有广义和狭义之分，广义的行政执行包括行政机关的行政强制执行和人民法院的行政强制执行，或称行政决定的强制执行和行政裁判的强制执行；狭义的行政执行特指行政强制执行，即行政机关在行政相对人不履行其应履行的行政义务时，依法采取强制措施，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的活动。我们认为“行政强制执行”概念一般不包括行政机关申请人民法院强制执行的内容。行政执行、民事执行和刑事执行是我国执行制度

4、的三个组成部分，它们之间既有共同点，也存在显著的区别。就其共同性来说，它们都是国家有权机关实施的强制义务人履行义务的活动，都以国家公权力为后盾，都具有强制性，都应有一定的执行根据等。其区别主要表现如下：（一）执行主体不同依据我国法律规定，行政执行的执行主体既可以是行政机关，也可以是人民法院。具体来说，未经行政诉讼的，行政机关作出的行政行为，法律授权行政机关执行的，由行政机关采取执行行为，法律没有授权行政机关执行的，行政机关应向人民法院申请执行；经过行政诉讼的，人民法院维持原行政行为的，既可由行政机关执行，也可由人民法院执行，人民法院作出的变更原行政行为的，由人民法院执行。民事执行的执行主体是人

5、民法院，只有人民法院才有民事执行权，其他任何机关都不得实施民事执行行为。刑事执行的执行机关既可姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第235页;胡建森：行政法学，法律出版社1998年版，第361页。以是人民法院，也可以是公安机关或监狱机关。具体来说，发生法律效力的刑事判决和裁定，视具体情况，主要由监狱机关或公安机关执行，罚金、没收财产、死刑等判决的执行，由人民法院执行:（二）执行根据不同行政执行的执行根据包括人民法院的行政判决书、裁定书，行政机关制作的行政决定书;民事执行的执行根据包括人民法院制作的民事判决书、裁定书、调解书、支付令以及仲裁机关制作的裁决书

6、、公证机关制作的依法具有强制执行效力的债权文书等;刑事执行的执行根据只能是人民法院制作的刑事判决书和裁定书。（三）执行对象不同行政执行的执行对象，既可以是物、行为，也可以是被执行人的人身（如行政拘留等）;民事执行的对象只能是物和行为，不能对债务人的人身执行，更不能以对人身的执行代替对物或行为的执行;刑事执行的执行对象主要是被执行人的人身，如限制其人身自由、强制其劳动，直至剥夺被执行人的生命等，在特定情形下也可以是物（如判处罚金或没收财产时）。（四）执行主体的主动性程度不同在行政执行中，人民法院必须经行政机关或行政相对人的申请才能采取执行措施，行政机关作为执行主体时，也应视相对人是否自动履行义务

7、而定，如果相对人自动履行义务，行政机关就没有必要采取执行措施，如果相对人拒绝自动履行义务，行政机关就可以依法采取执行措施;在民事执行中，人民法院是比较被动的，没有债权人的申请，一般不能主动采取执行措施，只有债务人拒绝履行义务，并有债权人申请时，人民法院才能采取强制性的执行措施，迫使债务人履行义务;在刑事执行中，执行主体必须主动采取执行措施，因为不存在犯罪人自动履行刑罚的问题，更没有申请执行的问题，只有人民法院直接交付执行机关执行，执行机关的主动性程度比较高。（五）有无执行和解不同行政执行中不存在执行和解（行政赔偿案件除外），刑事执行也如此，而在民事执行中则可以进行执行和解。（六）适用法律不同行

8、政执行受行政法约束，按行政诉讼法规定进行，只有在行政诉讼法没有规定的情况下，才可参照民事诉讼法有关规定执行;民事执行受民事诉讼法调整;刑事执行受刑事诉讼法、监狱法调整。二、法院行政执行的概念法院行政执行是指人民法院依法定的职权或依当事人的申请，对行政义务人采取强制措施，实现发生法律效力的行政裁判和具体行政行为所确定的义务的法律活动。它也是具体行政行为转化为司法行为后行政管理目的的最后实现。但它不是所有行政裁判和具体行政行为的必经程序。按照我国行政诉讼法规定，人民法院享有普遍的行政执行权，体现了司法对行政活动进行制约的原则。法院行政执行按执行案件是否经过诉讼程序而可分为行政裁判执行与非诉行政执行

9、两大类型。不同类型的执行案件在执行、发动、受理审查等方面均有所区别。行政执行是人民法院的一大执行任务，对行政机关依法行政，实现行政管理目的和保护行政相对人合法权益都有重要意义。三、行政裁判执行力及其实现形式（一）行政裁判的效力及其执行力行政裁决是人民法院审理行政案件时，根据事实和法律，就行政案件的实体问题所做的处理决定。行政裁判的效力就是指生效的行政判决、行政裁定对当事人、法院及其他人所产生的约束力。我国现行有关行政诉讼的法律和司法解释中，没有行政裁判效力制度的规定，在我国以往的行政诉讼理论研究中，也很少系统讨论行政裁判的效力。从内容上说，行政裁判的效力分为形式效力和实质效力两部分。行政裁判的

10、形式效力是指根据判决的外形产生的效力，行政裁判的实质效力是指因为判决裁定的内容所产生的效力。行政裁判的形式效力主要包括公定力和确定力，行政裁定裁判的实质效力则主要包括既判力和执行力。（二）行政裁判执行力的表现形式行政裁判的执行力是指已生效的行政裁判（主要指行政判决）所具有的要求当事人对其内容予以实现的法律效力。行政裁判是人民法院适用行政法律对行政争议案件的实体处理结果，其特征是人民法院对行政活动的评判，即对具体行政行为合法与否的评判，内容涉及行政行为的事实问题、法律问题及行政程序问题。其实质是司法权（审判权）对行政权的制约以及司法权对公民权的救济。但行政裁判并不处理“原始”的行政争议（这属于行

11、政权的处理范围），一般情况下并不直接决定当事人（尤其是行政相对人原告）在行政法上的权利义务。因此，行政裁判的内容必然包含或反映行政行为所确定的行政关系内容，行政裁判的执行力必然体现具体行政行为的法律要求。行政裁判的执行力并非来自于行政审判的权威，而是来自于法律，它是法律的强制力在行政裁判上的具体体现，是隐藏于行政裁判中的一种法律效力，并通过多种形式表现于外部为人们所认识。其表现形式主要有:行政机关自动履行义务，实现行政裁判的内容;对行政机关所负义务的强制执行或处罚行政相对人自动履行义务;对行政相对人所负义务的强制执行或处罚等。（三）行政裁判执行力与行政裁判执行权及其实现形式我们说行政裁判具有执

12、行力是指其具有要求当事人实现其内容的法律效力，但并非意味着一定表现为外在的强制力。同时，执行力是一种隐藏着的效力，不应自动转化为外在强制力。而有权作出行政裁判的机关也不自然拥有执行裁判的权力。司法权对行政权进行制衡，对行政活动进行评判，但并不能代替行政机关实施某种具体的行政行为。审判权是一种判断权，并不包含执行权。要获得行政裁判的执行权必须重新得到法律的确认或授权规定。行政裁判的执行权以行政裁判具有执行力为基础，是执行力在法律上及其现实中的客观要求和体现。执行权的确定及行使执行力的强制属性得以体现，并使行政裁判的内容得以实现。法律可以根据不同情况及现实需要，将行政裁判的执行权授予人民法院，也可

13、授予参与诉讼的行政机关，或授予其他行政机关。可以是当事人申请执行，也可以是依职权由执行机关主动执行。四、法院行政执行的措施法院行政执行措施是指人民法院依照行政诉讼法和有关法律的规定，强制实现生效行政裁判和具体行政行为所确定的义务的具体方式或手段。人民法院行政执行措施的种类和适用条件，与民事执行措施基本相同。但对不同的被执行人所采取的强制执行措施各不相同。（一）对行政机关的强制执行措施按照行政诉讼法第65条第3款的规定，行政机关拒不履行人民法院行政判决、裁定确定的义务的，执行法院可以适用以下四种执行措施:1. 强制划拨存款。执行法院对行政机关采取的划拨，是执行法院在行政机关拒不履行金钱给付义务时

14、，通知金融机构对行政机关存款强制拨付给行政柜对人的一种直接执行措施。人民法院判令行政机关向行政相对人给付金钱，行政机关拒不履行，执行法院采取强制划拨措施，只适用两种情况：行政机关应当归还罚没款的；行政机关应给付赔偿金的。人民法院通知金融机构划拨时，应当向金融机构提供强制划拨裁定书、协助执行通知书、据以执行的法律文书副本等有关材料。金融机构接到通知和上述材料后，经审查无异的，必须按执行法院的要求给予办理。如无故不协助划拨，执行法院可以按照行政诉讼法第49条规定，以妨害行政诉讼论处，追究其单位负责人或者直接责任人员的法律责任。2. 迟延罚款。执行法院对行政机关的迟延罚款，是行政权关因拖延行政裁判指

15、定的期限，而对其处罚一定金钱，促使其履行义务的一种临时性强制措施。行政诉讼法第65条第3款第2项规定，行政机关拒绝履行判决、裁定，在规定期限内不执行的，从期满之日起，对该行政机关按日处以50元至100元的罚款。人民法院在这个幅度内根据具体情况决定一个具体的数额，通知被罚行政机关交纳。关于迟延罚款的具体办理程序，行政法律、法规没有明确规定，也无司法解释。司法实践中，对行政机关采取罚款，要制作罚款决定书，经院长批准，送达被执行的行政机关。如果被执行的行政机关拒不交纳，可以通知银行划拨。3. 提出司法建议。提出司法建议是执行法院在行政执行中向被执行行政机关的上级行政机关或者监察、人事机关提议采取措施

16、或进行处理，促使被执行行政机关履行义务的一项辅助性执行措施。这种司法建议的性质仅仅是“建议”，并非决定，接受司法建议的机关也不是法定的协助执行单位，因而，是否采纳由接受司法建议的机关决定。它不是直接有效的强制执行措施，而只能作为辅助性执行措施。设立该辅助性执行措施的理由:对行政机关的执行因行政机关的特殊地位，不可能单凭司法手段解决，还可以通过行政手段来辅助，且在实践中，实施这种方法往往效果较好；上级行政机关、监察机关和人事机关有监督下级或同级行政机关依法行政的责任。司法建议的内容主要有两类:建议有关机关直接督促行政机关履行义务，如通过其上级行政机关直接通知其履行义务;通过处理手段促其履行义务，

17、如建议有关机关对行政机关的主管人员和直接责任人员予以批评教育、警告、记过直至撤职的行政纪律处分，促使行政机关履行义务。有关机关接到司法建议后，要根据各自的职责和规定进行处理，并将处理结果告知执行法院4. 追究刑事责任。行政诉讼法第65条第3款第4项规定，行政机关拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。对行政机关主管人员和直接责任人员出现这种犯罪行为的，应按刑法第313条规定，以拒不执行人民法院判决、裁定罪论处。此外，如行政机关非法扣押行政相对人的物品、证照、票据等，行政裁判判令行政机关归还原告，如果其条件符合民事执行中指定交付或转交要求的，也可责令被执

18、行行政机关将特定财物或者票证当面交付给行政相对人，或者交付给执行员，再由执行员转交给行政相对人。（二）对行政相对人的强制执行措施行政相对人作为行政义务人时，不自动履行人民法院的行政判决、裁定和具体行政行为的，行政机关可以依据行政诉讼法第65条第2款和第66条的规定，向有管辖权的人民法院提出执行申请。人民法院在执行中可以对行政相对人采取强制执行措施。对行政相对人的执行措施，是指执行法院依照有关法律规定，强制执行相对人履行生效的行政裁判文书和具体行政行为确定的义务的具体执行方法和手段。它与对行政机关强制执行措施有明显区别:强制执行措施所指向的对象是行政管理中的相对人，其中有的是行政诉讼中的原告;行

19、政诉讼法没有规定而民事诉讼法有规定的执行措施均可适用;具体强制执行措施相对多一些。对行政相对人的具体执行措施与民事执行的具体执行措施，在种类、适用范围、条件、办理程序等方面基本相同，这里不再重述。第二节法院行政裁判的执行一、法院行政裁判执行的法律依据及其分析（一）行政诉讼法的相关规定及分析行政诉讼法第八章“执行”部分共2条对行政执行问题作了规定。其中第65条规定，“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。”“行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：一”；第66条规定。“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定

20、期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”可见:1. 行政诉讼法既规定了行政裁判的执行内容，也规定了具体行政行为的执行内容。2. 行政诉讼法规定了行政裁判既可由行政机关向人民法院申请强制执行，也可由行政机关依法强制执行;同时也规定了具体行政行为既可由行政机关向人民法院申请强制执行，也可由行政机关依法强制执行。3. 行政诉讼法规定了行政机关拒不履行行政裁判的，只能向人民法院强制执行，且规定了四方面的执行措施。4. 行政诉讼法的相关规定较简单，不具体;多为原则性、指导性的内容，缺乏可操作性;人民法院与行政机关执行行政裁判和具体行政行为的界线不明确，需援引其他法

21、律规定内容才能确定。最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下简称若干解释）对行政诉讼法有关“执行”的内容作了补充性、扩展性的解释规定。若干解释第七部分即“执行”部分共有14条（第83条至第96条），就生效裁判的执行管辖和人民法院对行政机关申请人民法院强制执行案件的管辖问题作了填补规定（第85条、89条）;对申请执行生效行政裁判及行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的期限作了规定（第84条、第88条）;尤其是对行政机关申请人民法院强制执行的程序作了不少补充性规定，如对申请执行的条件、范围、应提交的材料、人民法院审查裁定、不准予以执行的情形等（第86条、第87条、第9

22、1条、第93条、第95条）;同时对具体行政行为确定的权利人申请执行事宜作了新规定。（二）行政法的相关规定及分析我国没有制定单一的“行政强制执行法”或“行政强制法”。有关行政强制执行的法律规范分散在各种法律、法规与规章之中。如中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）第六章“行政处罚的执行”共11条（第44条至第54条），对行政处罚决定的执行活动作了规定，尤其是对罚款及没收违法所得、没收非法财物的执行作了较多规定。其中第51条规定，“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）加处罚款：（二）拍卖划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”再如中华人民共

23、和国治安管理处罚法（以下简称治安管理处罚法）第四章第三节“执行”中共有9条（第103条至111条），对治安管理处罚决定的执行，主要是对拘留等限制人身自由及罚款等财物执行程序及方法作了规定。就行政强制执行权规定而言，我国自1949年至1999年这51年中，据统计:规定行政机关自身拥有强制执行权的法律有11件，规定行政机关自身拥有强制执行权的行政法规有30件，规定行政机关自身拥有强制执行权的部门规章有50件；规定由行政机关申请人民法院强制执行的法律有32件，规定由行政机关申请人民法院强制执行的行政法规有58件，规定由行政机关申请人民法院强制执行的部门规章有36件；既规定可由行政机关强制执行，也可申

24、请人民法院强制执行的法律有5件、行政法规有8件、部门规章有12件。从目前的立法情况看，行政机关自身实施强制执行的范围只占申请人民法院强制执行范围的34%除律）和52%（行政法规），平均为43%。胡建森等著：国务院法制办委托课题：“中外行政强制制度的现状及中国行政强制制度的改革”，载胡建森主编：行政强制法研究，法律出版社2003年版，第404413页。（三）民事诉讼法的相关规定及分析但因诉讼性质不同而分属两大诉讼法部门，然而在执行方面，两者却有着“趋同”的现象，即行政案件的执行（包括诉讼案件和非诉案件的执行）很多方面参照沿袭了民事诉讼案件的执行（民事执行）做法。如若干解释第97条规定，人民法院审

25、理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。因而，研究分析行政执行问题必然涉及民事诉讼法规范的相关内容。民事诉讼法第三编“执行程序”共有4章34条（第224条至258条），对民事执行的一般规定、申请和移送、执行措施、中止和终结等作了较具体的规定。最高人民法院适用意见第十七部分“执行程序”共49条（第254条至303条），就有关民事执行内容作了补充规定。1998年7月8日，最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）共16部分137条，以及2008年9月8日最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法执行程序若干问题的解释共40条，较全面、具体地就法院执行（主要

26、是民事执行）工作作了更具操作性的规定。我国虽无统一的“强制执行法”或“行政强制执行法”，但已初步形成了行政执行法律规范体系，为维护社会的公共秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权利，发挥了一定的作用。但总体说来，我国的行政执行法律制度尚不成熟1 .我国至今尚无统一的“行政执行法”或“强制执行法”，行政执行制度由大量的法律、法规和规章作出规定，出现了我国对行政执行法律制度规定上的“散”、“杂”、“乱”现象，从而影响了立法上的统一性和法律规定的系统性、科学性。2 .对行政执行，尤其是行政强制执行权的设定上，部门规章对行政强制执行权的设定多于行政法规对行政强制执行权的设定；行政法规对行政强制执行权的

27、设定多于法律对行政强制执行权的设定。由于部门规章对行政执行及执行权设定过多，使行政执行法律规范缺少权威性和严肃性。3 .行政执行的法律制度体现了“以申请人民法院强制执行为原则，行政机关自行执行为例外”之原则，人民法院成为行政执行的主要主体。但关于人民法院行政执行的专门法律规定极少，法院多适用相关司法解释规定，且大量按照民事诉讼法及其司法解释执行，即民事诉讼法相关规定及大量司法解释成为法院行政执行的法律依据，从而忽视了行政执行法律规范自有的特质要求。二、行政裁判行政执行的法律依据及其分析根据我国现行的行政执行体制，要探讨法院行政裁判执行的范围问题，则必先界定行政裁判由行政机关自行依法强制执行的范

28、围。因此，在此有必要对行政裁判行政执行的法律依据进行分析讨论。行政裁判行政执行的法律依据是指行政机关据以（有权）对某一具体的行政裁判的当事人采取强制执行行为的具体法律规定。行政裁判行政执行的直接依据是行政诉讼法第65条第2款的规定，即“公民、法人或其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或依法强制执行。”行政机关必须依照“法”的规定，拥有强制执行权，才能执行相关行政裁判。据不完全统计，从1949年至2001年底，我国共有14件法律、38件行政法规、62件部门规章赋予行政机关强制执行权。可见，在规定行政机关拥有强制执行权的规范中，行政法规的数量大大多于法律，部门规

29、章又明显多于行政法规。值得探讨的问题是行政诉讼法第66条规定的“依法”之“法”是否既包括法律又包括法规及规章？笔者认为应包括法律、法规及规章在内，理由是：1. 法律（法规或规章）对此未作明确界定。有学者认为，根据若干解释第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可由行政机关依法强制执行，也可申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”因此，只有法律和法规可以设定行政强制执行权。我们认为这种认识是不全面的。最高人民法院的司法解释只能对人民法院在适用法律进行案件处理时产生约束力，而不能直接对行政机关强制执行行为产

30、生法律效力。该规定只是针对“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理”这种情形，而没有规定、也未明确否定“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，但规章赋予了行政机关强制执行权，行政机关不向人民法院申请强制执行而自行执行”这种情形。换句话说，在这种情形下，哪怕规章赋予了行政机关强制执行权，但行政机关仍申请人民法院强制执行的，人民法院也应当受理，或者行政机关不申请人民法院强制执行而依据规章规定自行强制执行的也符合规定（或不违反法律规定）。如法律、法规既未规定可以由行政机关依法强制执行，也未规定可申请人民法院强制执行的，而规章规定行政机关可以强制执行

31、的，行政机关已启动行政程序实施强制执行的，则不便再申请人民法院强制执行。另外，司法实践中，已有大量的部门规章规定行政机关自身拥有强制执行权、其数量超过了法律和法规规定，如行政机关按照规章规定实施了强制执行姜明安主编：行政法与行政诉讼法，法律出版社2003年版，第490页措施，行政相对人（被执行人）以行政机关无强制执行权（越权）为由提起诉讼，则人民法院是否立案?立案后作何裁判?裁判的依据是什么?我们认为肯定不能依据若干解释第87条规定认定行政机关无行政强制执行的职权。2. 根据行政处罚法第12条、第13条、第14条规定，国务院部、委员会制定的规章（部门规章）和省、自治区、直辖市人民政府和省、自治

32、区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章（地方政府规章）可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度内作出具体规定;尚未制定法律、法规的，规章可以设定警告或一定数量罚款的行政处罚。根据行政处罚法第51条规定，作出行政处罚决定的行政机关即为执行机关，可自行强制执行或申请人民法院强制执行。3. 法律、法规规定既可以由行政机关强制执行，也可以申请人民法院强制执行的，行政机关可以自行强制执行或申请人民法院强制执行，两者可选择其一，但不得重复选择。根据若干解释规定，人民法院“可以”依法受理，而非“应当”依法受理，也就是说既可以受理，也可以不受理。行政机关已自行执行

33、的，便不得再申请人民法院强制执行;即使申请了，人民法院也不得再受理。分析评价:行政裁判行政执行的直接法律依据在行政诉讼法中有规定，但内容很原则，极简单，且对行政机关执行行政裁判的程序未作规定。哪些法律规范可对行政强制执行权作出规定不明确，有关司法解释也不全面、不够准确。现有法律规范中，作为行政裁判行政执行的法律依据不统一，也不够规范，散见在有关法律、法规和规章中，且法规（包括行政法规和地方性法规）多于法律;规章（包括部门规章和政府规章）又多于法规。尽管没有明文规定规章不能设置行政强制执行权，但实践中大量使用规章赋予行政机关强制执行权不太严肃，也不够权威，且易引起矛盾或规范冲突，应予明确规范和调

34、整。三、法院行政裁判执行依据辨析(一)行政裁判可执行性分析行政执行依据，是指存在一定的行政实体权利和义务，同时确定该权利和义务的范围与种类，并宣示可由执行机关执行的一种行政法律文书。那么，行政裁判的行政执行依据是什么呢？是否就是生效的行政裁判法律文书呢？因行政裁判种类与行政执行有着紧密联系，我们不妨先分析一下行政裁判的具体表现形式及其与原具体行政行为的关系。按照行政裁判的形式，可将其分为行政判决和行政裁定两类。1 .行政判决。根据法律规定，行政判决有以下几种：(1)维持判决。即人民法院经审查，确认被告具体行政行为合法，并维持其效力的判决形式。此类判决是对原具体行政行为合法性审查后予以司法肯定的

35、结果，判决本身不产生新的行政权利义务关系，当事人之间的实体权利义务内容仍依原具体行政行为的效力确定，产生以相对人为被执行人的原具体行政行为确定的财产给付或义务履行为内容的执行。(2)撤销判决。即人民法院经审查，认为具体行政行为部分或全部违法，从而部分或全部撤销并责令其重新作出具体行政行为的判决形式。法院判决撤销行政机关具体行政行为，不产生对行政相对人的执行问题。(3)履行判决：即人民法院经审查，确认被告不履行或拖延履行法定职责的行为存在，从而责令行政机关在一定期限内履行法定职责的判决形式。该类判决只会产生对行政主体的执行问题，而不产生对行政相对人的执行。(4)变更判决。即人民法院经审查，认为被

36、诉行政处罚显失公正，从而改行政诉讼法第54条、第55条和若干解释第53条至60条及62条的规定。变行政处罚结果的判决形式。此类判决是对原行政处罚因显失公正而改变处罚结果的结果，形成了新的行政处罚法律关系，产生以行政相对人为被执行人，以判决确定的财产给付或义务履行为内容的执行。（5）确认判决。即人民法院经审查，确认被诉行政行为合法或有效以及违法或无效的判决形式。确认判决在行政诉讼法中没有规定，是若干解释新增加的判决形式。若干解释第57条第1款规定：“人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。”判决确认被诉行政行为违法或无效的自然不产生执

37、行问题，有学者认为“确认合法判决并不意味着维持原具体行政行为，在这类判决中不产生以相对人为被执行人的行政诉讼执行”，同时也认为“在一定意义上，确认合法判决与维持判决的意义相当。我们认为，在某些确认行政处罚决定书合法有效的确认判决中，实际上涵盖了维持行政处罚决定书所载明的原行政处罚行为的合法有效，而原行政处罚行为又具有可执行性或必须付诸执行的，则产生类似维持判决之执行。（6）驳回诉讼请求判决。即人民法院经审查对诉讼请求予以驳回的判决形式。此类判决也是若干解释新增加的。若干解释第56条规定：”有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行

38、政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”有学者主张，“驳回诉讼请求不等于维持具体行政行为，不产生诉讼执行问题”。其实，“从行政法理论上讲，维持判决的马怀德主编：行政诉讼原理，法律出版社2003年版，第424463页。甘文：行政诉讼法司法解释之评论一一理由、观念与问题，中国法制出版社2002年版，第161页。马怀德主编：行政诉讼原理，法律出版社2003年版，第464页。实质效果基本上相同于驳回诉讼请求，惟一不同的是，经法院维持判决的行政行为，行政机关不能轻易变更。这不是维持判决的优点，而是其缺点。因为

39、，这限制行政机关根据条件的变化和行政管理的需要作出应变的主动性。”根据行政法的一般原理，有效的行政行为一经作出，在被有权机关撤销或者变更前，应当被视为一直有效且具有约束力。法院判决维持一个有效的具有约束力的具体行政行为，以增加其效力毫无必要，纯属多余。驳回诉讼请求判决直接宣告了诉讼请求不获支持，同时也宣示了被诉行政行为效力依然存在，若被诉行政行为具有可执行性且需付诸执行的(主要指“若干解释”第56条第2项情形)，则产生类似维持判决之执行。当然，如行政主体依法变更或撤销了原具体行政行为的另当别论。(7)行政赔偿判决。即指人民法院依照法定程序对行政赔偿案件进行审理后，根据事实和法律规定对当事人之间

40、行政赔偿权利义务关系作出的权威性判断。该类胜诉判决具有金钱给付内容，被判负有赔偿义务的行政机关拒不履行义务，则产生执行问题。2 .行政裁定。根据行政诉讼法及若干解释第61条规定用范围共有15种情形，但由于行政裁定是人民法院在审理行政案件过程中，为保证审判和执行活动的顺利进行，而对诉讼程序事项所作的一种裁断，其目的是解决程序性问题，所以，绝大多数行政裁定不具有可执行性，如不予受理、驳回起诉、管辖异议、终结诉讼、中止诉讼、移送或者指定管辖、驳回停止执行的申请、准许或不准许撤诉，补正裁判文书中的笔误、中止或终结执行、提审、指令再审或发回重审等裁定，不存在强制执行问题。而具有执行性的行政裁定有以下几种

41、：2002年版，第159页甘文：行政诉讼法司法解释之评论一一理由、观念与问题，中国法制出版社(1) 财产保全裁定。即指人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为或人民法院生效判决不能或难以执行的案件，根据对方当事人的申请或依据职权，作出禁止一方当事人处分其财产的一种裁断。该种裁定的执行由人民法院实施，以保全案件最终得以执行为目的，尚未直接涉及原具体行政行为的执行问题。(2) 先予执行裁定。按照若干解释第48条、第94条规定有两种形式人民法院基于一方当事人的请求，对于法律规定的某些案件，作出的由被告先行给付一定金钱的裁断。在我国，对起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、

42、最低生活保障费等案件，可依法作出先予执行裁定。此种裁定的执行由人民法院立即实施，暂先满足并保障申请人的权利要求，并非事先推定或认定原具体行政行为违法，仅仅是一种保全措施：在行政诉讼过程中，人民法院基于被告或者具体行政行为确定的权利人的请求，对于不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的案件，作出的先行给付一定金钱、财物或先为一定行为或不为一定行为的裁断。此种裁定是为了避免可能造成更重要利益发生不可弥补损失而事先按照原具体行政行为内容暂先给予执行的一种特殊形式。(3) 准许或不准许执行行政机关的具体行政行为裁定。即指人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件，对

43、具体行政行为的合法性进行审查后，就是否准予强制执行所作的一种裁断。此种裁定是对具体行政行为合法性的审查结果，本身不具有实体内容，但会产生是否执行具体行政行为的直接后果，准许裁定成为执行具体行政行为的前提条件，是行政执行的依据。(4) 诉讼期间停止具体行政行为的执行裁定，即指人民法院在审理行政诉讼案件过程中，根据当事人的请求或依职权对具体行政行为暂停执行的一种裁断。此种裁定是对行政主体在诉讼期间内执行具体行政行为的禁令，对行政主体产生不行为的约束力，如行政主体继续实施，则产生对裁定的执行问题。（二）行政裁判执行依据分析行政裁判文书成为执行依据必须具有一定的条件，即并非所有的行政裁判文书都能成为执

44、行依据，都能进入执行阶段。1. 行政裁判文书必须是生效的法律文书。裁判文书的成立与生效是两个不同的概念，人民法院制作法律文书并具备相应的形式要件即为成立，但是生效还需一定的条件或期限。行政判决书和行政赔偿判决书在一审阶段超过上诉期限无人上诉视为生效，二审阶段一经做出即生效。行政裁定书一经作出即刻生效。同时，生效的法律文书还意味着在规定申请执行期限内，具有执行时效。2. 行政裁判文书必须具有可执行性。即行政裁判具有可执行内容，有执行需要。一般认为，具有给付义务（包括金钱、财物等给付）和履行一定行为的义务（包括作为和不作为）是可供执行的内容，也需要执行才能实现（当然是在义务人拒不履行情况下）。另外

45、，可执行性还要求所需执行的内容具有执行的客观可能性，如执行标的物仍存在、履行行为仍有必要等。据此，行政裁判文书是否成为执行依据有以下几种情况:1. 不能作为执行依据的行政裁判文书有:驳回起诉请求判决书以及11种裁定书（见前文行政裁定部分内容所列裁定种类），因为此类裁判没有可执行性或无需执行。2. 单独存在即可作为执行依据的行政裁判文书有:履行判决书、变更判决书、行政赔偿判决书、财产保全裁定书、先予执行裁定书、诉讼期间停止具体行政行为的执行裁定书六种。3 .不能单独作为执行依据，但又是执行依据不可缺少的组成部分的行政裁判文书（可称为形式执行依据）有：（1）维持判决书。该判决书只有与具体行政行为（

46、行政决定书）结合起来，才能成为完整的行政执行依据。维持判决书是该执行依据的形式，原具体行政行为或行政决定书是该执行依据的内容。（2）准许执行行政机关的具体行政行为裁定书。该裁定书本身并不包括实体内容，所以不能单独作为执行依据。但同时，申请执行的具体行政行为，没有人民法院作出的准许执行该具体行政行为的裁定又不能发生执行之法律效力，因而，只有行政机关生效的具体行政行为（行政决定书）与准许执行行政机关的具体行政行为裁定书结合起来，才能成为执行依据。可以说，准许执行行政机关的具体行政行为的裁定书是该执行依据的形式，具体行政行为（行政决定书）是该执行依据的内容。4 .情况待定的裁判文书：确认判决书和撤销

47、判决书。（1）确认判决书。不能作为执行依据的情况。根据（若干解释）第57条第1款规定，人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持的，可作确认合法判决，而不适宜判决维持往往是因为判决维持没有实际意义，故其也就不存在执行问题。根据若干解释第57条第2款规定，“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”可见，此种情况之确认判决因确认违法或无效而不需要执行。可单独作为执行依据的情况。若于解释第58条规定，

48、“被诉具体行政2002年版，第161页甘文：行政诉讼法司法解释之评论一一理由、观点与问题，中国法制出版社行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”此种情况的确认判决有要求行政机关履行一定行为的内容，有的还有赔偿给付内容，因而具有可执行性，可以成为执行依据。可作为形式执行依据的情况。根据若干解释第57条第1款规定，在司法实践中会遇到一类确认判决，即确认行政处罚决定书（行政决定书）本身是否有效的案例。此种确认判决确认了行政处罚决定书有效，该判决书与

49、原行政处罚决定书结合起来，成为行政执行依据。（2）撤销判决书。不能作为执行依据的情况。根据行政诉讼法第54条第2项规定，判决撤销并不判决被告重新作出具体行政行为的，则该判决书不需要执行。可作为执行依据的情况。根据若干解释第59条规定，判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可判决被告重新作出具体行政行为；责令被诉行政机关采取相应的补救措施等此种撤销判决具有要求被告为一定行为的内容如不履行有强制执行之必要和可能，因而，该种撤销判决书可成为执行依据。（三）法院行政裁判执行范围的确定_法院行政裁判执行范围的确定问题，就我国现行行政

50、强制执行制度设计而言，首先是要明确行政裁判行政执行的范围，然后才能界定之。而行政裁判行政执行的范围问题就是指行政机关执行行政裁判的“边界”问题，其实质涉及行政机关执行权与人民法院（司法机关）执行权的划分问题，更深层次是要探究行政强制立法模式及运行机制及其法理基础的思考问题。此处，笔者仅就行政2002年版，第161页。甘文：行政诉讼法司法解释之评论一一理由、观点与问题，中国法制出版社裁判的行政执行的现有法律制度所反映的范围作一简要分析。关于行政裁判的行政执行的范围，行政诉讼法）第65条第2款作了非常原则的规定，即“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执

51、行，或者依法强制执行。”对此，若干解释没有作任何解释，学界对此也极少有论述。5 .关于授予强制执行权法律规范的范围。根据有关规定，行政机关执行行政裁判只有在“法”有明确规定由其强制执行的情况下才能执行而目前行政法、行政诉讼法规范均规定的是具体行政行为的强制执行问题，从未从正面直接规定过哪些行政诉讼案件的裁判应由或可以由行政机关执行。实际上看，谁依法拥有了行政强制执行权，则谁就可以实施强制执行，谁就成为行政强制执行的主体。强制执行权是强制执行行为的“精神内核”，强制执行行为则是强制执行权的物质载体与表现。在行政机关和法院于行政裁判执行权限的划分问题上现行立法没有规定出明晰的统一标准和界线。因此产

52、行政裁判的行政执行范围首先是要界定授予强制执行权的法律规范的范围。“我国的法在不同场合、范围大小悬殊很大，它既可以泛指一切规范文件，也可以仅指全国人大及其常委会制定的法律，或另外包括行政法规、地方性法规、行政规章等。这些法中，谁有权设定行政强制权是一个不得不解决的问题。”有学者主张，“只有法律和法规可以设定行政强制执行权”。我们认为，行政诉讼法第65条第2款规定中的“依法强制执行”之“法”应当包括法律、法规和规章。在前面分析法律规定条文时，已就此作了探讨，现补充理由如下：（1）中华人民共和国立法法（以下简称立法法）第2条明确规定：法胡建森主编：行政强制，法律出版社2002年版，第166页。胡建

53、森主编：（行政强制法研究，法律出版社2003年版，第315页。律、法规、规章的制定、修改和废止属立法活动，适用该法。将规章纳入立法法调整范围后，规章的属性和效力应当得到明确定位，即规章已经名正言顺地作为我国具有中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，其法律属性必须肯定，其法律效力也应确定无疑。(2)行政诉讼法、尤其是行政处罚法规定承认规章具有设定行政职权的效力，且在审理案件过程中可以直接引用规章规定判案。若干解释第87条规定对行政机关和法院的强制执行划分作了规定，但并不能得出其否定规章属性和效力的结论。即使是有了“法律、法规规定”的表述，那也是针对生效具体行政行为的强制执行而言的，不能直接约束

54、行政裁判的执行问题。(3)从实际情况来看，规章已成为法律、法规及国务院决定、命令得以实施而采取的重要手段，特别是在改革开放时期，规章的作用不可忽视。据统计.仅国务院部门制定的现行有效的规章就有6000余件，涉及行政管理的各个领域，对规范行政管理、促进社会经济的发展发挥着十分重要的作用。据不完全统计，至1999年底，规定行政机关自身有强制执行权的部门规章就有60余件，大大超过法律法规规定数(前文已论及)。(4)不能把规章制定中还存在的一些不足与规章本身属性和应有的效力地位等同起来。可以进一步规范规章制定的程序，提高其质量。因此，授予行政机关强制执行权的“法”应包括法律、行政法规、地方性法规、自治

55、条例和单行条例、部门规章和地方政府规章。6 .行政裁判执行主体的范围。行政机关执行行政裁判必须依法有强制执行权才能实施，那么哪些行政机关被授予强制执行权，成为执行主体呢？是否所有的行政机关都会成为强制执行主体？行政强制执行主体有否层阶之别？看来曹康泰主编：中华人民共和国立法法释义，中国法制出版社2000年版.第175176页曹康泰主编：中华人民共和国立法法释义，第176页。有必要加以分析界定。我国没有统一的行政强制法或强制执行法，因而不存在抽象设定执行权的规定，也没有设定执行权的通行标准和要求规定。现有执行主体规定散见于不同的法律、法规及规章中。其中相对集中明确的是关于行政处罚的执行主体。行政

56、处罚法设专章规定了执行问题，就执行主体作了抽象性规定，即当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取规定措施予以执行（第51条规定）。根据有关规定，有权作出行政处罚决定的行政机关应该是依法享有行政处罚权的行政主体。它包括：拥有行政处罚权的行政机关。包括普通行政处罚机关，即指通常依法具有行政处罚权的行政机关，如海关、税务局等；综合行政处罚机关，即指国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定的单一行使有关行政机关的行政处罚权的行政机关，如城市管理执法局等；特定的行政处罚机关，即指依法具有特定事项专门行使行政处罚权的行政机关，如专门行使限制人身自由的行政处罚权的公安

57、机关和安全机关。法律、法规授权的组织：主要指法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，它可以在法定授权范围内实施行政处罚，如证券监督管理委员会等。另外，按照行政处罚法的规定（第18,19条），行政机关依照法律、法规、或者规章的规定委托的管理公共事务的事业单位组织属有权实施行政处罚的主体，但不是行政处罚的执行主体，因为该组织的行政处罚实施权系受委托而获得，且是以委托之行政机关名义实施行政处罚，因此它不是行政主体，也不属行政处罚执行主体范围。根据现有法律规定，行政裁判的行政执行的主体主要是行政机关，在个别行政处罚法第16条规定了限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使，但中华人民共和国国家安全法

58、第26条一28条规定，国家安全机关有权实施行政拘留。情况下，经法律、法规授权的非国家行政机关（即授权组织）也可以成为执行主体；但并非所有行政机关都能成为执行主体，只有经法律、法规或规章明确规定拥有强制执行权的行政机关在法定职权范围内行使执行权时才成为执行主体;一般情况下，有权执行行政裁判的行政机关基本上是裁判事项涉及的行业主管部门，只有在个别情况下才由相对集中的综合行政执行机关执行；同时，行政强制执行主体大多为县级人民政府或行业主管机关，最低层次是乡镇人民政府或县级人民政府行业主管机关的派出机构。（四）行政裁判的行政执行的内容范围在现行立法中，行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相对人科以

59、普通义务和法律法规确定的义务，较少涉及行政机关对违反法律法规者科以制裁性义务的情形。这类强制执行义务以行为和人身为强制内容。相反，有关金钱给付义务的履行除特殊几类行政机关享有自行执行权外，多数行政机关没有此权力。有学者还明确提出，“有些判决、裁定规定的行政义务更适合或只能由行政机关执行，如行政拘留。”四、法院行政裁判执行范围的确定依据行政裁判执行范围的确定问题实际上是一个行政裁判执行权在行政机关与司法机关（人民法院）之间分配的问题，说到底是行政强制执行权的归属问题。行政强制执行权或曰行政裁判执行权应该赋予谁？目前的制度安排是按什么标准（原则）或要求设计的？是否合理有效？是否需要改进完善？按什么

60、标准或要求改进完善？要回答这些问题，首先要搞清执行范围确定的依据是什么。那么，确定行政裁判执行范围的依据是什么呢？我们认为，基本依据就是行政执行权的属性以及行政执行制度的目的和价值理论。执行权不同于司法权（审判权）,李江等：行政强制执行概论，转引自胡建森主编：行政强制，法律出版社2002年版，第186页。孙加瑞：强制执行实务研究，法律出版社1994年版，第593页。执行权的本质属性是行政权，其行使具有行政性特征。执行制度与审判制度、诉讼制度具有完全不同的目的和价值追求。一事物之所以成为该事物，是因为它具有自身的本质属性特征，其存在和发展过程必然体现其目的和价值，否则该事物就没有存在的理由或发挥

61、不了其固有的功能和应有的作用。行政执行，包括行政裁判的执行目的是为了追求法的安定，其价值体现为迅捷、经济和适当。因此，行政裁判执行权的调配授予以及整个执行制度的建构都应符合其本质属性和特征，才有利于该制度的目的和价值实现。行政裁判执行范围的确定还必须考虑下列因素：1 .效率与公正的追求与平衡。在经济学中，效率是一种表示投入与产生的关系的概念，特指促进个人财富和社会财富的积累为目的，用最小的投人得到最大产出的收益状况，而效率的高低，则“取决于社会制度和体制、取决于管理体制及管理者和劳动者的个人素质，包括个人能力、竞争意识、风险意识等”。效率的追求，就是尽可能以最小的费用支出和人力使用，在尽可能短

62、的时间内，实现具体行政行为所确定或行政裁判所确定的行政义务。从效率追求角度考察，行政强制执行权（或行政裁判执行权）授予作出具体行政行为的行政机关行使更有效，因为它不再需要其他人员的接手和参与，也省去了将案件向其他机关转手的时间，还相应地减少了一些程序、环节和费用支出。但效率的追求会受到一些更高的价值追求的制约。公正是人类永恒的追求。行政法上的公正包括实体公正和程序公正两个方面的要求。实体公正要求“依法办事，不偏私；平等对待相对人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断。”程序公正要求“自己不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的行为”。徐显明主编：法理

63、学教程，中国政法大学出版社1994年版，第344页从公正的追求考虑，行政执行权授予法院可能更有利于实现公正。因为，一方面可以制约不合法的行政行为进入执行过程，另一方面，也有利于督促行政机关在作出具体行政行为时谨慎行事。当然，对行政强制执行权的监督和制约，也不一定必须通过剥夺行政机关强制执行权的方式实现。2 .行政权力行使状况影响和社会对执行权运行机制的客观需要。当行政权力经常越权或被滥用时，人们通常希望行政法制度成为一个“制动器”，通常要求对行政权力多加制约和监督；当行政权力比较微弱而影响其对基本公共秩序的维护时，人们又通常希望行政法制度成为一个“发动机”，并要求赋予行政机关更多的权力。行政权力行使的状况对行政强制执行权的授予产生同样的影响。如果行政强制执行权在现实社会中有恃无恐，对社会公众的权利置若周闻,那么