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1、世界自由贸易区、我国综合保税区、中国（上海）自由贸易试验区对比分析一、概述根据商务部、海关总署关于规范“自由贸易区”的函（商国际函200815号），自由贸易区（Free Trade Area， FTA）是一个特定的概念，是指两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定，在世贸组织最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成的实现贸易和投资自由化的特定区域。“自由贸易区”所涵盖的范围是签署自由贸易协定的所有成员的全部关税领土，而非其中的某一部分。迄今，我国已与东盟、巴基斯坦、智利、新西兰等签署自由贸易协定，从而建立起了涵盖我
2、方和对方全部关税领土。而现实中又有“自由贸易园区”（Free Trade Zone，FTZ）的说法，其指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，类似于世界海关组织的前身-海关合作理事会所解释的“自由区”。按照该组织1973年订立的京都公约的解释：“自由区（FREE ZONE）系指缔约方境内的一部分，进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，通常视为在关境之外，并免于实施通常的海关监管措施。有的国家还使用其他一些称谓，例如自由港、自由仓等”。我国的经济特区、保税区、出口加工区、保税港、经济技术开发区等特殊经济功能区都具有“自由贸易园区”（FTZ）的某些特征。并建议各有关
3、部门、单位规范使用“自由贸易区”的表述，包括其名称、译名和相关内容。同时，建议在正式文件中慎用“自由贸易园区”的表述。规范意义上的如上表述，在现实中却影响有限。（一）普遍意义上的“自由贸易区”自由贸易区，一般被分解为广狭二义，广义上的自由贸易区即如前述商国际函200815号所规范的“自由贸易区”，典型如北美自由贸易区、欧盟和中国东盟自贸区；狭义的自由贸易区类似于前函所述的自由贸易园区，典型如巴拿马科隆自由贸易区、德国汉堡自由贸易区、美国纽约1号对外贸易区。自由贸易区的基本特征被归类为国家行为、境内关外、功能突出、高度自由。（二）我国的“自由贸易区”为适应我国不同时期对外开放和经济发展的需要，国
4、务院先后批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区等六类海关特殊监管区域。针对以上海关特殊监管区域，有关部门先后制定了管理办法，比较主要的有保税区海关监管办法（1997年发布实施，海关总署令第65号）、海关对出口加工区监管的暂行办法（2000年公布，2003年修订，国务院令第389号）、国务院关于设立洋山保税港区的批复（国函200554号）、海关对保税物流园区的管理办法（2005年发布，2010年修改，海关总署令第190号）、保税港区管理暂行办法（2007年发布，2010年修订，海关总署令第191号）、国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见（国发20
5、1258号）、国家外汇管理局关于印发海关特殊监管区域外汇管理办法的通知（汇发201315号）和国家外汇管理局关于改进海关特殊监管区域经常项目外汇管理有关问题的通知（汇发201322号）。二、我国各类海关监管区域政策对比分析保税区，又称保税仓库区，是经国务院批准设立，由海关实施特殊监管的经济区域，其功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”，享有“免证、免税、保税”政策。海关对保税区实行封闭管理，境外货物进入保税区，实行保税监管；境内其他地区货物进入保税区，视同出境；税收、外汇管理实行较区外相对优惠的政策。1990年6月，经中央批准，在上海创办了中国第一保税区上海外高桥保税区。1992年以来，国
6、务院又陆续批准设立了14个保税区和一个享有保税区优惠政策的经济开发区，即海南洋浦经济开发区。保税物流园区，是经国务院批准，在保税区规划面积或者毗邻保税区的特定港区内设立的、专门发展现代国际物流的海关特殊监管区域。自2003 年12 月国务院批准设立我国第一个区港联动保税物流园区上海外高桥保税物流园区以来，又先后设立青岛、宁波、大连、张家港、厦门象屿、深圳盐田港、天津、张家港、广州等9个保税物流园区。出口加工区，是设在已经国务院批准的现有经济技术开发区内，由海关监管的特殊封闭区域，其功能仅限于外销产品的加工贸易，区内可设置出口加工企业及其相关仓储、运输企业。自2000年6月以来，我国共设有逾60
7、个出口加工区，多分布于沿海和沿江地区。跨境工业园区，2003年12月5日，国务院办公厅转发关于设立珠澳跨境工业区的批复，正式批准设立珠澳跨境工业区。珠澳跨境工业区分为珠海、澳门两个园区，其规划用地主要通过填海造地形成。该工业区享受保税区政策，是保税区的延伸性发展。珠澳跨境工业区以发展工业为主，兼顾物流、中转贸易、产品展销等功能。两个园区适用不同的管理模式：珠海园区采用保税区管理模式运行，实行封闭管理，其产品内销适用保税区政策；澳门园区则按照澳门有关法律政策实施管理和运行，其生产的产品内销按照内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排（CEPA）规定，满足零关税要求的，实行零关税。目前跨境工业园区仅
8、此一例，对比分析意义不大。保税港区和综合保税区。根据国务院关于设立洋山保税港区的批复（国函200554号）以及国务院关于设立其他保税港区的批复，我国保税港区享受保税区、出口加工区相关的税收和外汇管理政策。根据国务院关于同意设立海口综合保税区的批复（国函2008124号）以及其他国务院关于设立其他综合保税区的批复，我国综合宝石去的功能和有关税收、外汇政策按照保税港区相关规定执行。加之国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见（国发201258号）明确指出我国各类海关监管区域的发展方向以及新设的海关特殊监管区域，都是“综合保税区”，因此对综合保税区的研究算是代表了对我国现有海关监管特殊区域的
9、研究。根据对在第一部分所列的规范性文件的整理和比较基础上，本文初步作了如下整理：第一、各海关监管特殊区域可开展业务方面的对比（见表-1）。有疑问的是在物流方面，保税物流园区是设在保税区规划面积内或毗邻保税区的特定区域的、专门发展现代国际物流业的海关监管特殊区域，而其他海关特殊监管区域是否也有如海关保税物流园区同样的关于发展国际物流业的优惠政策，本文尚未找到直接的规范依据。不过根据保税物流园区地点的设置以及前述指导意见，综合保税区应当是享有关于发展国际物流方面的优惠措施的。第二、各海关监管特殊区域在海关监管方面和税收的对比（见表-2，为方便比较，该表以货物流动方向为对象进行比较）。需说明的是，一
10、般说来，税收方面的优惠主要包括关税豁免和国内税减免两个方面。综合保税区（含保税港区）直接涉及的税种主要有进出口关税以及进口环节海关代征税、出口退（免）税等，其主要税收政策为：国外货物入港区保税；货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际状态征税；国内货物入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税。第三、关于各海关监管特殊区域的外汇管理制度。国家对于外汇的管制相对而言是比较严格的，即使是针对各海关特殊监管区域，也只有一些简便的措施，而没有一下儿根本性的放权，比如货币自由流通、汇率市场化、资本自由流通等等。国家外汇管理局曾经分门别类地针对各区域制
11、定了不同的外汇管理办法，不过根据最新的政策发展，国家外汇管理局于2013年4月最新发布了一个全新的管理办法，取代了之前各种各样的外汇管理，该文全称为国家外汇管理局关于印发海关特殊监管区域外汇管理办法的通知（汇发201315号）。该办法总共12条，对海关特殊监管区域的外汇收支的监管作了统一的简单的规定。主要是规定对于区内机构之间的贸易、区内与境内区外之间货物贸易以人民币或外币计价结算，而区内与境内区外之间服务贸易以及区内行政管理机构的各项规费以人民币计算以及资金结算的规则。随后国家外汇管理局又发布了关于改进海关特殊监管区域经常项目外汇管理有关问题的通知（汇发201322号），规定海关特殊监管区域
12、机构无需办理保税监管区域外汇登记证及进行年检，其可将具有真实、合法交易背景的出口收入存放境外，并可以根据真实合法的进口付汇需求提前购汇存入其经常项目外汇账户；并且简化了海关特殊监管区域机构货物贸易付汇管理、结汇管理和服务贸易外汇管理。表-1 可开展业务比较可开展业务综合保税区（含保税港区）保税区出口加工区保税物流园区仓储是是否是国际转口贸易是是是否国际采购、分销、配送是是是是国际中转是否否否检测和售后服务维修是是是是商品展示是是是是研发、加工、制造是是是是港口作业是否否否经海关批准的其他业务是是是是表-2 税收优惠比较税收优惠综合保税区（含保税港区）保税区出口加工区保税物流园区境外区内间境外货
13、物入去免税（保税）是是是是区内货物出口免税是是是是不实行进出口配额是是是否不实行许可证管理是是是是区内区外区外货物入去享受协定税率或优惠税率是否否是进出区内货物集中申报是否否是区外货物入去享受出口退税是是是是区内区内货物自由流转是是是是区内货物不舍存储期限是否否是区内货物加工是否是是区内货物简单商业加工是是是是不实行加工贸易登记手册是否是否特殊货物免领进口许可证件是否是否区内加工货物不征收增值税是否是否不实行合同核销制度是否否否不实行加工贸易银行保证金台账是是是否区内加工贸易货物不实行单耗标准管理是否否否货物灭失核销、免税是否是是区间区间货物流转保税监管是否否是特殊监管区转入区内货物出口退税是
14、否否是区间流转货物不征收出口关税、国内流通税是否否是三、我国海关特殊监管区域与世界主要自由贸易区之间的对比分析如前所述，综合保税区（保税港区）整合了保税区、出口加工区等各类海关特殊监管区域的功能和政策，具有仓储物流，国际转口贸易，国际采购、分销和配送，国际中转，检测和售后服务维修，商品展示，研发、加工和制造，港口作业以及经海关批准的其他业务等九大具体业务，享有保税、免税、退税等优惠政策，是我国目前开放程度最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显的海关特殊监管区域。综合保税区在一定程度上效仿了国际自由贸易区的发展模式，在众多方面和国际自由贸易区类似，但我国的综合保税区离国际自由贸易区还有较大
15、差距。具体如下：（一）我国综合保税区与国际自由贸易区的共同之处1.区域管理上，我国综合保税区和世界自由贸易区都是先画出特定区域，再按通行标准设置隔离设施，隔离设施内（区内）、外（区外）实现不同的经济政策，由海关实行封闭管理。同时，在区内不允许居民居住，进口货物在区内仅限于生产线消费，而不允许生活消费（智利伊基克自由贸易区除外）。2.优惠政策上，都实行不同程度优惠的税收政策、通关政策、贸易管制政策等，其中税收减免（主要是关税减免）是这两种区域最重要的政策措施。（二）我国综合保税区与国际自由贸易区的差异1.设区定位和目的不同。世界自由贸易区设立的基本目的主要是在不影响对国内市场保护的前提下，最大限
16、度地获取全球自由贸易给国家经济带来的好处。我国综合保税区是为了改善我国投资、建设的软环境，特别是利用海关保税的独特条件，最大限度地利用国外的资金、技术发展开放型经济，使综合保税区真正成为开放型经济的新增长点，充分发挥保税区的带动效应，带动区域经济的发展。因此世界自由贸易区重点发展加工贸易经济与转口贸易经济，集中表现为一种外向型经济；而我国保税区则表现为开放型经济，既鼓励向外拓展的外向型经济的发展，也有意利用综合保税区先行开放国内市场，服务国内经济的发展。2.区域性质以及海关监管的不同。综观国际上规范的自由贸易区，其性质是相同的，都是属于海关管辖区之外的特殊区域，真正实现了“境内关外”。海关对于
17、自由贸易区的监管模式也因此不同于其他海关管辖区，一般而言，海关对于区内货物的存储、流动、买卖活动基本不加以干预，金货物出去进入国内非自由贸易区时才进行严格的监管，简化了海关监管手续。而我国综合保税区虽然表面上也实行“境内关外”的模式，但仅仅是对进出口税收而言处于关外，我国各项法律法规都表明，综合保税区是海关监管的特殊区域而已，不是“境内关外”，而是“境内关内”。综合保税区实现封闭管理，境外货物在近处综合保税区时，都要接受海关的额监管。3.管理体制的差异。国际自由贸易区的设立管理属于国家行为，一般都是由中央政府成立专门的机构，负责区域内事务的宏观管理，具有较高的权威性和协调管理能力；而且都是先立
18、法后设区，使得区内政策措施具有较强的稳定性和统一性。我国综合保税区的管理则更多地提辖内地方政府的管理，其管理体制相对较严，综合保税区管理委员会作为地方政府的派出机构，自主权较小，且协调能力显然不足，由此导致海关、国检、还是、边检、工商、税务、外汇等多个政府部门之间的矛盾无从调解。这种地方政府行为，也导致各综合保税区优惠政策不一，规范体系上也使得各部门出台的政策法规存在着矛盾和缺乏衔接之处。4.自由度和开放度不同。世界自由贸易区的自由度是非常高的，表现为贸易自由、金童自由、投资自由和运输自由等，区内企业具有完全的自主权，自由自主投资、经营、决策和发展。我国综合保税区的自由度相对较低，综合保税区本
19、身没有决策能力，主要的决策权都在政府，政府对企业的过多关注和限制，有可能反而阻碍综合保税区企业的发展。世界自由贸易区的优惠政策体现在多个方面，不仅包含了税收制度，还包括人员出入境优惠、对自主投资企业的优惠、自由汇兑的货币政策。我国综合保税区的开放程度相比而言还有待提高，一方面，我国综合保税区的优惠政策侧重在税收方面，对于其他诸如人员出入境政策、外商投资政策、货币政策等并没有太多涉及；另一方面，对一线货物仍然实行备案管理，管制较为严格，对综合保税区的管理实际上仍是一线、二线、区内三重管理。总之，我国在综合保税区的管理上，还没有真正达到“境内区外”的要求，众多的监管措施名目繁多且较为严格，没有实现
20、“一线放开、二线管住、区内自由”的管理；除税收政策的优惠方面，在其他政策方面没有太多的进展。四、中国（上海）自由贸易试验区2013年7月3日召开的国务院常务会议原则通过了中国(上海)自由贸易试验区总体方案，方案强调今后将在上海外高桥保税区等4个海关特殊监管区域内，建设中国(上海)自由贸易试验区。然而具体方案以及实施细则尚未公布，还难以具体预料具体有哪些优惠措施。和前述我国综合保税区以及世界自由贸易去相对比，地方政府主管的管理体制在中国(上海)自由贸易试验区上，应该不会有大的变化；其次，在海关监管上，“境内区外”以及“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”方面，应该会有一定的进展，不过预计不会一步到位实现，更可能是逐步实行；其三，在具体的政策优惠上的发展，可能是中国(上海)自由贸易试验区最大的亮点所在，预计在税收优惠政策、外汇管理政策、贸易、投资、国际航运方面会有长足发展；最后，在金融领域的开放，利率市场化、汇率自由汇兑、金融业的对外开放、产品创新，离岸业务等的发展可能是中国(上海)自由贸易试验区的创新之处，力促把上海建成国际金融离岸中心以及促进人民币国际化，这一点可能是中国(上海)自由贸易试验区超越国际自由贸易区的一个方面。
世界自由贸易区、我国综合保税区、中国(上海)自由贸易试验区对比分析
