初析人事争议与劳动争议的异同与关联

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1、初析人事争议与劳动争议的异同与关联四川精济律师事务所 何宁湘律师 前面的话 人事争议可以说自新中国成立以来，随着干部人事制度 建立之始就便有之，人事工作中存在与发生的矛盾、分歧与 争议无时不在。从五十年代到九十年代中期在人事问题上发 生的上级与下级之间、人员与领导之间、人与机构之间、单 位与人事机构之间、人事部与地方人事厅局之间存在与发生 的争议、矛盾基本上通过党组织、行政命令、政策、甚至个 人权利威望与影响力来解决。这些人事矛盾基本上在内部消 化，几乎从未没有公开。而到了九十年代由于政治与民主法 制进程加快，以及人事制度改革提到国家改革部署日程上来， 随着人事制度的悄然进行，这种矛盾日益公开

2、。此时人事部 认为，随着社会主义市场经济的发展和人事制度改革的深化， 人事争议日益增多。这些争议如果不能及时得到解决，势必 损害当事人的合法权益，影响社会的稳定和社会主义市场经 济的发展。为公正及时地处理人事争议，强化人事部门的监 督、保障职能，妥善处理中央国家行政机关及其直属单位和 跨地区的人事争议案件，人事部以人发 199646 号关于 成立人事部人事仲裁公正厅有关问题的通知【 1996-05-24 】， 该文适用人事部关于印发国家公务员申诉控告暂行规定 的通知 【 1995-08-11 】为依据，随后人事部又下发人发 199771 号关于印发人事争议处理暂行规定的通知 【1997-08-

3、08 】以及人事部以人发 199999 号 关于印发人 事争议处理办案规则和人事争议仲裁员管理办法的通 知【 1999-09-06 】 这一时期，人事部公开提出了“人事争 议”这一用词，真正意义上的人事争议处理实际并未开始， “人事争议”并不具有法律特征，人事部的这些文件并没有 任何制定的法律依据，更无具体程序上、实体上可适用的国 家法律。人事部在这方面只是下一下文，完全停滞不动。另 一方面广大国家机关事业单位以及工作人员基于内部行政 文件则并不看好人事部所谓的“人事争议”来解决争议，因 此这些文件仍属于政策文件或称政策性行政文件。国务院以 国办发 XX35 号国务院办公厅转发人事部 关于在事

4、业单位试行人员聘用制度意见的通知【 XX-07-06 】， 并指出：在事业单位试行人员聘用制度，是用人制度的一项 重要改革，是建立适应社会主义市场经济体制要求的事业单 位人事制度的重要措施， 对实施科教兴国战略和 “人才强国” 战略，调动事业单位各类人员的积极性和创造性，促进我国经济建设和各项社会事业的发展具有重要作用。虽然国办发 XX35 号是针对国家事业单位的， 而国家机关并未 “触动”， 但完全可以这样认为，正式拉开了人事制度改革的序幕。 问题由来 国办发 XX35 号文国务院办公厅转发人事部关于在事 业单位试行人员聘用制度意见的通知【 XX-07-06 】正式下 发后，各地开始制定人事

5、争议仲裁的细则（办法）来配合这 项重要改革。在之前不少地区已制定出台的，也做了必要的 修改。在此期间，也有极少的事业单位的工作人员依据人事 仲裁规则向当地人事争议仲裁委提出申诉。由于人事争议仲 裁委员会设在人事行政机构内，所依据的仲裁规则是人事部 门根据人事部文件所制订的政策文件，人事争议仲裁没有任 何法律依据，这样的人事争议仲裁完全是政策指导下的行政 行为。直到 XX 年 9 月 5 日媒体上公布了并于同日生效实施 的最高人民法院法释 XX13 号最高人民法院关于人民法院 审理事业单位人事争议案件若干问题的规定 ，使得人事争 议仲裁与司法审判有了接轨，人事争议案件诉讼方有法可依。此时，人事争

6、议仍延用了劳动争议处理的 “一裁两审制” ， 似乎问题有了出路。但是，这种接轨是形式上的接轨，而不 是实质上的，更不是法律意义上的接轨。此时出现了仲裁没 有任何法律意义上的变化，各方面依然如故，而人事争议案 件诉讼则适用劳动法由人民法院民事审判庭进行审理。 此时各地不少事业单位的工作人员，以为有了司法解释，官 司可以得到人民法院公正审理裁决，以保护自己的合法权益。 这些当事人对这种两脱离的接轨可能带来的恶果以及诉讼 的复杂性没有足够的认识与心理准备，其仲裁申诉往往被人 事仲裁委以“不予受理”对待，而当地法院又以“没有受理 依据”而不予受理，更有甚者先受理，然后再“驳回起诉” 来“封杀”，这些做

7、法让申诉当事人苦不堪言。出现这样的怪现象，除了部分案件系受理机关与人民法 院对个案错误的处理外，没有弄清人事争议与劳动争议之间 的区别、共同点以及相关联系也是一个重要的原因。本文试 对这类问题作一个粗浅分析，着重引出人事争议案件的管理 与受理、法律适用方面的现状、存在的问题与可能的解决方 式。本文系人事争议目前存在的现实、现象与问题的纯学理 讨论，并就有关问题提出建设性作一次尝试。一、人事争议与劳动争议的共同点：1、争议常见的起动一方当事人（申诉主体） ，往往表现 为仲裁申诉人均为劳动者。 争议当事人另一方 （被申诉主体） 为企业、单位，往往表现为仲裁被申诉人。应当说，在我国 宪法保证下，工厂

8、工人职工、国家机关工作人员、事业 单位工作人员、军人、司法机关工作人员、个体工商户、民 营企业、 私营企业用工、 农民工、 艺术工作者、 自由职业者、 企业家等等都是我国社会主义建设的劳动者，他们之间仅仅 是从事的职业岗位不同。2、在相对于企业、单位以及政府职能部门劳动者都是 弱势群体中的一员。3、人事争议与劳动争议的现行程序法律均适用“一裁 两审制”，即要启动司法程序提起诉讼必须经过仲裁这个前 置程序。4、根据最高人民法院的司法解释，人民法院审理这两 类争议案件均适用劳动法 。并且均由人民法院的民事审 判庭审理，基本上是由原审理劳动争议案件的法庭来审理人 事争议案件。5、两类仲裁委均设在国家

9、行政机关（劳动主管机关与 人事主管机关）内，一般为其处（科）级单位。6、两类合同凡是因履行合同发生的争议范围所包容的 争议事项都是非常宽的，所能提出纠纷争议的事项，可形成 诉讼的案件非常多。二、人事争议与劳动争议的区别：1、主体之间的不平等：企业、单位相对与劳动者之间 存在着不同程序的权利不平等因素。2、建立关系的合同的表现形式不同：人事争议与工作 人员之间是聘用合同关系，解决的是“事业单位与其工作人 员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议” ；劳动 争议之间是劳动合同关系，解决的是“因企业开除、除名、 辞退职工和职工辞职、自动离职；因执行国家有关工资、保 险、福利、培训、劳动保护的规定

10、；因履行劳动合同发生的 争议以及法律、法规规定应当依照本条例处理的其他劳动争 议。”值得注意的是，不论那类合同，凡是因履行合同发生 的争议范围所包容的争议事项都是非常宽的，故有法官认为 “以履行聘用合同发生的争议来界定人事争议范围太大” 。3、国家实现管理职能的主体以及管理关系不同：人事 关系是国家人事行政管理机关对国家机关、事业单位以及工 作人员之间存在的是一种具有直接利害关系的行政法律关 系。劳动关系是国家劳动行政管理机关监督各类企业执行国 家劳动法律法规，从而实现以保护劳动者合法权益为主的一 种非直接利害关系的监督关系。国家劳动行政管理机关与、 各类企业、劳动者之间不具有直接的行政法律关

11、系。4、由于我国多年的体制，凡属于人事部门下达人事编 制、受其管理的是干部；凡属于劳动部门职能范围内的单位 的职工均为工人。5、在我国实行劳动制度改革，逐步过渡到全员劳动合 同制近 20 年后的现代企业组织中，一般情形下没有干部身 份的人员存在，企业与职工之间是完全的劳动合同关系，即 劳动用工关系。发生劳动争议只能到劳动争议仲裁委申诉。 而事业单位中的人员情形就比企业复杂得多，其中有国家事 业单位干部（具有人事编制的人员） 、有聘用制干部（有称 合同制干部，社保机构认为，这类干部应当与工人一样参加 养老保险，实质上就是工人，类似于国营企业改革前的以工 代干的情形。但聘用制干部仍是人事部门下达了

12、编制的人 员）、有事业单位聘用人员、社会聘用人员、固定工、临时 工等类别，这些人员与事业单位之间的关系由不同的合同关 系所联系，其工资待遇、分配制度也有所不同，这也产生了 不同的用人法律关系。发生争议后，一般是具有人事编制的 人员方可到人事争议仲裁委进行申诉（但目前已不是单一的 这种情形），其他人员应作为劳动合同关系或视为劳动合同 关系到劳动争议仲裁委申诉。6、目前事业单位的界线已逐渐变得模糊与不清晰，部 分非国家正式事业单位享受事业单位待遇或模式经营的如 民办学校，或称民办非企业单位如驾校、民办科研机构，中 介机构如律师事务所（笔者注：目前税务、社保机构将律师 归入私营企业类管理对待） 。一

13、般事业单位由民政部门核准 颁发事业单位法人证照，而原作为事业单位的律师事务 所则一直由司法行政机关核发律师事务所执业许可证 而无事业单位法人证照，但组织机构代码证上原属于事 业单位，现已不属此列。可以这样认定凡持有事业单位法 人证照的单位均系事业单位，只是这些事业单位中的所有 制形式存在不同，如学校事业单位，对全民所有制学校一般 称为“公办学校” ，而非全民所有制的学校一般称“民办学 校”，或“社会力量办学” 。而企业均应由国家工商行政部门 核准颁证根本不存在这类问题，只是依照公司法设立的 称之为“公司” ，相对，一般工厂、经济组织则称之为“企 业”。7、劳动争议解决的是由劳动法律所调整的社会

14、劳动关 系。而人事争议解决的是人事政策文件所调整的社会关系上 的部分人事用人及其他关系。在事业单位中存在着内部行政 处分争议，而企业中一般表现为劳动关系，而不表现为企业 内部行政关系。三、人事争议与劳动争议的关联：1、关于两类争议均适用劳动法是否适当的问题。 从宏观上说，本文前述各类人员均为社会劳动者，这点 应当没有分歧。而为何在处理人事争议案件中，适用劳动 法会存在困难，有专家学者认为：这是由于“人事关系与 劳动关系、人事争议与劳动争议的区分”不易区分所致，因 此他们提出只能“参照适用劳动法”的观点。这里存在一个认识误区，也是目前我国从事制度现状的 所带来的问题。即劳动关系中，企业与职工之间

15、存在的是劳 动法律关系，而调整这一关系的法律法规及配套规范业已基 本建立。而人事制度中，基本没有一个可供适用的法律，执 行的基本上是人事部、厅、局三级的人事政策性文件规定。 而这些文件必然与劳动法律法规处于对立、冲突、相悖、甚 至是对抗的。解决这一相关问题，唯一办法，在人事制度改 革中逐步地、分类地依据立法法制定出台相应的行政法 规来替换先前的政策性行政文件。在方面，实行事业单位人 员聘用合同制、工伤保险制度、社会保障保险制度已进行尝 试向劳动法靠拢，希望能够最终实现统一适用法律的结 果，只是聘用合同制以及国家机关、事业单位的工伤保险具 体规定尚未出台（注：这些规定必须由国务院发布方为行政 法

16、规），由于人事争议往往是劳动者对事业单位适用人事政 策性文件所致的结果不服所致，仲裁与诉讼的焦点必然落在 对这些文件的合法性、合理性、公平性的认定之上，而这些 文件必竟不是法律，人民法院认定必然有难度。因此人民法 院感到在审理人事争议案件中适用劳动法非常棘手。另一方面，人事部于 XX-09-29 （XX年12月方予公布）出台国人部发 XX30 号关于推动人事争议仲裁工作有关 问题的通知 ， 通知指出“该规定 （注：法释 XX13 号司法解释）确定了人事争议仲裁制度与司法制度的关系， 表明人事争议仲裁进一步走上法制化的轨道，同时也对人事争 议仲裁工作提出了更高要求，对推动人事争议仲裁制度建设 和

17、人事争议仲裁工作的开展将产生重要作用。 ”、“各地仲裁 机构要积极加强与法院的沟通协调，就人事争议仲裁与司法 接轨后的工作衔接问题，如受案范围和管辖的确定、强制执 行的申请程序、仲裁案卷的移转等进行协商，确立相关的衔 接和协调机制，制订有关的工作制度，确保各项工作能按照 程序有条不紊地进行” 。该通知仍存在两个方面问题， （ 1 ）、 回避了适用劳动法问题； （2）、对于原人事政策文件与 法律如何 “衔接”，也没有作任何实质性工作。 在此情形下， 人民法院在审理人事争议案件中适用劳动法比较困难的 现状可能还会持续相当长的一个时期。2、人事关系与劳动关系之间的关联： 人事争议与劳动争议是人事关系

18、与劳动关系的实质反 映，这一点无法回避。长期以来，人们认为劳动关系是雇用 关系、劳资关系，即劳动者的义务是做工，而权利仅仅是挣 钱而已。而人事关系则被认为是一种与身俱来的身份以及这 一身份所对应权利与待遇关系。因此，认为“人事关系与劳 动关系在法律价值、基本原则上均有所不同” 。这里暂且不 讨论这种观念的对与错，人民法院的编制、任命由人事部门 （当然还有组织部门）掌控，最高人民法院也无他法的现状 等因素。但这种观点至少反映出部分人对不同的当事人有着 不同的价值取向，这种取向无疑难于保证公正、公平的对待 案件与案件当事人。劳动关系是由劳动法律法规调整的用工单位与劳动者 通过劳动合同建立起来的关于

19、劳动权利义务的社会关系。人 事关系是事业单位通过国家人事行政机关依据人事政策文 件规定建立起来的关于劳动权利义务以及非劳动权利义务 的社会关系。 最高人民法院的法函 XX30 号最高人民法院 关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复提到“涉及事业单位工作人员劳动权利的内容” ，这里暂且不做 出包含劳动权利的关系就是劳动关系的推定，但它至少清楚 表明了人事关系中包含了劳动权利与其他非劳动关系的权 利，这些权利中的主要部分是劳动权利，这也表明人事关系 与劳动关系之间存在着基于劳动权利为基础的必然关联。从前面对事业单位人员种类现状的分析可见，实际上国 家事业单位人员编制现已被锁定，除新分配的大专

20、院校毕业 生、退伍军人、事业单位之间人员调动等情形进入事业单位 外，基本上编制不会增加。不少事业单位在用人问题上基本 采用向社会公开招聘的方法来解决人员不足与专门人员需 求问题。这类人员与企业用工实质上没有本质或法律上的区 别。根据现行司法解释规定，凡与事业单位签订聘用合同的 人员与事业单位发生争议均可到人事争议仲裁委申诉，对这 类人员发生的争议适用劳动法应当是可以的，这实际上 突破了“凡具有人事编制的”限制。今后事业单位与工作人 员、员工之间大致可采用两种合同 （即聘用合同、 劳动合同） 聘用合同者表现为“人事关系”到人事争议仲裁委申诉，而 劳动合同者反映为“劳动关系”的到劳动争议仲裁委申诉

21、。 此时两类仲裁已没有实质区别，近日南京市的一起人事争议 案件中， 单位是在工商注册的企业， 但所与员工签订的合同， 单位到人事局进行了合同鉴证，故当事人只好以此合同到人 事争议仲裁委去申诉，这一案例证明了劳动合同与聘用合同 没有实质区别，反映了两类关系相互之间存在着内在关联这 一点。3、劳动法律法规与人事政策文件的关联： 由于人事制度政策依据的现状与下级法院的反映请示，最高人民法院于 XX年4月30日出台了法函XX30号司法解 释性司法文件关于事业单位人事争议案件适用法律等问题 的答复，而该文至今未在 最高人民法院公报 上刊出，最 高人民法院网 、中国法院网 、人民法院报网 均未刊出， 到是

22、国家人事部网站最先最快独家予以刊出，随后地方部分 人事信息网站也随即刊出，这不难看出人事部对此司法文件 的欢迎态度。法函 XX30 号第一条规定“ 最高人民法院关于人民法 院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定（ 法释XX13 号） 第一条规定，“事业单位与其工作人员之间因辞职、 辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用中华人民共和国 劳动法的规定处理。人民法院对事业单位人事争议案件的 实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工 作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用中 华人民共和国劳动法的有关规定。 ”这里“适用中华人 民共和国劳动法的规定处理”是指人民法院审理事业单位 人

23、事争议案件的程序运用中华人民共和国劳动法的相关 规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适 用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利 的内容在人事法律中没有规定的，适用中华人民共和国劳 动法的有关规定。 ”这第一条规定似乎将劳动法律法规与 人事政策文件作了一个协调分工，但实质是对其存在的内在 关联作了一个分割。借此机会需要说明的是，第一条规定使用了“人事方面 的法律规定” ，这一点实际上是不存在的，可以用两个例子 来说明这一现实： （1）、到目前为止各地的关于人事争议仲 裁办法（规定） ，均没有援引所适用的法律依据，就连被认 为的制定最为成功的北京市人事争议仲裁办法也没有

24、援 引任何法律，而巧妙的称“为公正、及时地处理人事争议， 保障争议双方当事人的合法权益，根据本市实际情况，制定 本办法。”为依据。（2）、最高人民法院XX年5月18日出台 的 法XX96号关于审理行政案件适用法律规范问题的座 谈会纪要规定： “考虑建国后我国立法程序的沿革情况， 现行有效的行政法规有以下三种类型：一是国务院制定并公 布的行政法规；二是立法法施行以前，按照当时有效的行政 法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法 规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公 布的规范性文件，不再属于行政法规；三是在清理行政法规 时由国务院确认的其他行政法规。 ”按这一纪要有“在

25、 立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范 性文件，不再属于行政法规”规定，在立法法施行后至 目前国务院并未出台有关“人事方面”的行政法规，既然如 此，在审理人事争议案件时，只有过去出台近十年、甚至超 过十年之久的政策文件规定可用。即便是这些人事政策文件 规定中有部分属于“人事方面的法律规定” ，那么在庭审时 又如何区分呢？而正确适用程序法是保证实体法得于正确适用的前提 条件，按照法函 XX30 号第一条规定会出现两种有意思的情 形：（ 1）、这里暂不论人事部的人事政策文件是否正确、是 否可适用于现在状况的问题，人民法院审理人事争议案件时 以劳动法的相关法律规定作为程序运用去保证人

26、事政策 文件正确适用。 （ 2）、劳动法及相关法律规定本身由程序 法律规范与实体法律规范组成，在审理人事争议案件时可适 用其中的劳动程序法律规范，那么适用劳动实体法律规范基 层人民法院为何会感到“适用困难” ，从而得出“审理人事 争议一概适用劳动法势必产生问题”的结论而要求“参照” 呢。不过，最高人民法院的起草者必竟是专家，他们给出了 一条变通路子，即“但涉及事业单位工作人员劳动权利的内 容在人事法律中没有规定的， 适用中华人民共和国劳动法 的有关规定。 ”来适用劳动实体法律规范。这样既可以缓解 基层人民法院的“困难” ，也给诉讼当事人提供了一条法律 适用的路子与法定适用依据，但其中仍带着一个

27、人事政策文 件与劳动实体法律规范适用冲突的矛盾。四、人事争议起诉案件与劳动争议起诉案件在管辖与受 理方面的关联：1、仲裁与诉讼的管辖： 由于两类案件都设置了仲裁前置程序，要想诉讼就必须 先仲裁，故这里需要先讨论仲裁的管辖与受理的情形。仲裁 的管辖由于诸多原因形成了特有的属地条块加行政级别的 模式，（1）、属地管辖：一般情形下，以被申诉单位所在地 的行政区划为界，由被申诉单位所在地的市区仲裁委受理； （2）、“条块”管辖：被申诉单位的行政主管部门的仲裁委 受理，如中央国家行政机关在京直属事业单位人事争议仲裁 委员会；（3）、行政级别管辖：即按被诉单位的行政级别分 别由省厅、市区局所属的仲裁委管辖

28、。对于这么复杂的管辖，实际不利于当事人申诉，也不利 案件今后可能受诉人民法院的管辖确定，更不利于今后可能 的案件执行。首要的仲裁管辖原则是仲裁机构与管辖法院一 致的原则，其次在地域管辖上由用人单位所在地或人事合同 履行地的仲裁委、基层人民法院管辖。在级别管辖上应贯彻 仲裁委无级别之分、起诉的一审由基层人民法院受理的原则。对于人事争议诉讼案件的管辖，北京市高级人民法院给 北京基层法院下发了通知 ，基本采用了这样的模式来规 范人事争议诉讼案件的管辖。最高人民法院在XX 年 4 月 30日以法函XX30号关于事业单位人事争议案件适用法律 等问题的答复对“事业单位人事争议案件由用人单位或者 聘用合同履

29、行地的基层人民法院管辖。 ”的管辖原则予以确 认。北京市高级人民法院关于事业单位人事争议案件受理和管辖问题的通知京高法发 XX356 号市第一、第二中级人民法院；各区、县人民法院：依据最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定及相关规定，现对有关事业单位人 事争议案件的受理和管辖问题通知如下：一、当事人对人事仲裁机构于XX年9月5日以后作出的人事争议仲裁裁决或决定不服，在其收到仲裁裁决或决定 之日起十五日内向人民法院提起民事诉讼的，人民法院应依 法受理。当事人对人事仲裁机构于 XX 年 9 月 5 日之前作出的人 事争议仲裁裁决或决定不服，于 XX 年 9 月 5 日以后提

30、起民 事诉讼，如果其起诉是在收到仲裁裁决或决定之日起十五日 内的，人民法院也应依法受理。二、事业单位人事争议案件在最高人民法院没有正式批 复前，一律暂由事业单位所在地或者聘用合同履行地的基层 人民法院管辖。聘用合同履行地不明确的，由事业单位所在地的基层人 民法院管辖。三、事业单位人事争议案件由民一庭（原民事审判庭） 审理。特此通知。二OO三年十二月二日2、仲裁与诉讼的受理：仲裁受理看似简单，但两类仲裁的申诉受理实际上存在 一些问题。 仲裁申诉受理， 一般当事人会遇到两类情形： （1）、 实际不属于仲裁的争议，而不受理； （ 2）、实际应属于仲裁 管辖的案件，由于仲裁委基于众所周知的原因却作出不

31、予受 理的决定，发给申诉人不予受理案件通知书 ，有的仲裁 委更绝，只是口头说说不受理但什么也不出具。劳动法第八十三条规定“劳动争议当事人对仲裁裁 决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法 院提起诉讼。一方当事人在法定期限内不起诉又不履行仲裁 裁决的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。 ”劳动 法规定为只有对 “仲裁裁决” 不服的才可起诉到法院。 劳 动法规定的“仲裁裁决”应当指劳动争议仲裁委对仲裁案 件作出的所有对申诉当事人存在直接利害关系的裁判与决 定，它包括裁决、 决定或通知三种承载形式。 而在实践中 “仲 裁裁决”却往往被狭义的理解为仅指仲裁裁决书 ，如果 人民法院的具体

32、承办法官有了这样的认识观点，该案必然会 被作“不予受理”或“驳回起诉”处理。现实中也就是这样的经历过程， 劳动法颁布后相当 长的一段时间内，人民法院比照仲裁法的规定认为“仲 裁裁决”应当是仲裁申诉的实体裁决，而仲裁委作出的实体 裁决只能是一种，即仲裁委做出的仲裁裁决书 ，只有此 人民法院才能受理，故对没有做出实体裁决的劳动案件，人 民法院拒绝受理。此做法的结果是导致很多劳动争议案件被人民法院所拒绝。基于劳动者甚多反映，劳动争议仲裁因法 定不适用仲裁法调整，行政性机构进行仲裁实存许多弊 端，如果仲裁委不予受理，人民法院也不受理，必然直接损 害申诉当事人的诉权，申诉人被迫于无司法救济路可走的现实，

33、最高人民法院于 XX年出台了 法释XX14号 最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释的司法 解释，其中明确规定： “第二条 劳动争议仲裁委员会以当事 人申请仲裁的事项不属于劳动争议为由，作出不予受理的书 面裁决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉 的，人民法院应当分别情况予以处理：（一）属于劳动争议案件的，应当受理；（二）虽不属于劳动争议案件，但属于人民法院主管的 其他案件，应当依法受理。 ”XX年底北京市高级人民法院京高法发XX356号关于事业单位人事争议案件受理和管辖问题的通知也作出了“当事人对人事仲裁机构于XX年9月5日以后作出的人事争议仲裁裁决或决定不服，在其

34、收到仲裁裁决或决定之日起 十五日内向人民法院提起民事诉讼的，人民法院应依法受理。”的规定。由此可见，而今的人事争议案件仲裁与起诉 受理均遭遇了同劳动争议仲裁案件的仲裁与起诉受理之初， 完全相同的经历。为什么总在一些过去经历上重复，为什么 只是简单重复而不扬弃。五、解决的办法：对于上述两类争议案件的现状、存在的突出而尖锐问题 以及正确适用法律，尤其在当前的人事争议纠纷处理中，在 没有足够、明确、完整地法律规定的人事争议纠纷处理法律 制度的现状下，这些问题必须得到及时有效的解决，方能有 效保障申诉当事人的合法权益以及诉权。1、尽快制定统一的劳动争议与人事争议处理的法律规 范。要在近期内，国家制定统

35、一法律规范实际上是人们善良 的奢望，它是几乎不可能的事。虽然广大人民群众不太认同 用司法解释来“立法” ，来替代法律。但近期内，如果以司 法解释作为统一的规范来调整错综复杂的人事争议关系，也 是可取的，也是行之有效的。2、将人事争议仲裁机构设在人事行政机关之外。对于人事争议仲裁机构目前仍执行的是人事部文件，其 设在人事管理行政机关内。由于人事管理行政机关与事业单 位、与申诉人之间存在着直接的利害关系，这样的行政机构 来解决人事争议，做第三方中立者，那是根本不可能的，这 点也与我国社会主义法制原则相悖。即便是有了统一的法律 规范，不能解决也是无法做到公正、公平。我国劳动争议仲 裁机构也设在行政机

36、关内，基于劳动管理行政机关与企业之 间已不存在直接的利害关系的事实，其与事业单位根本不存 在利害关系，可以考虑将人事争议仲裁机构转移到劳动管理 行政机构内。这样做有以下几方面的益处： （ 1）、大部消除 了行政机构与事业单位利害关系的影响，从而消除当事人对 人事行政机构不信任的顾虑； （2）、劳动行政机构有效的处 于了第三方中介地位； （ 3）、有利于统一适用劳动法 ，为 今后制定相应的法律提供实践依据。3、两类争议案件的处理逐步实现统一适用劳动法。随着人事制度改革，准确讲目前进行的是事业单位的人 事制度改革，事业单位内部用人关系、人事关系、劳动关系 已发生很大变化， 内部管理经营体制 “事业

37、单位企业化管理” 模式逐渐推广应用。如果说，事业单位最终通过民营化、股 份制改造得以企业化， 加之事业单位逐步参加了医疗、 失业、 工伤保险，目前正全面推行养老保险过渡的社会保障机制的 建立，与劳动争议案件一样统一适用劳动法是不存在任 何问题的。对于未改革或未改制的国家事业单位适用劳动法解 决人事争议尚需一个过程。4、规范对于人事争议案件的法院管辖与受理。 从目前最高人民法院关于人事争议的司法解释与司法 文件规定来看，这本身已不是个问题，提出这一问题的原因 是，在上述规定实施后， 仍有人民法院对人事争议案件以 “人 民法院对此案缺乏受理依据，起诉应予驳回”为由将申诉当 事人的不服人事争议仲裁委

38、不予受理案件通知书的起诉 驳回（参见： 人事争议诉讼遭遇“法律障碍” ，事业单位工 作人员申诉权利及法律救济路子被“消灭” 一文之案例） 。 面对基层人民法院错误适用法律，在最高人民法院、上级高 级人民法院有规定而置之不理，作出驳回原告起诉的民事裁 定的做法，最高人民法院和上级法院应当纠正并出台相应的 规定来规范对于人事争议案件的法院管辖与受理。现行的“一裁两审制”的仲裁前置程序制度存在的无法 避免的问题实在太多，在条件成熟的情况下，应果断取消现 行的“一裁两审制” ，实行“或裁或诉制” ，实行“或裁或诉 制”现在出现的管辖与受理问题将不复存在。本文用语说明1、仲裁，是专指人事争议仲裁与劳动争

39、议仲裁，而非仲裁法调整范围内的仲裁。2、裁决，是指仲裁委作出的仲裁裁决与决定。3、决定，是指仲裁委作出对仲裁申诉人有直接利害关 系，可引起当事人提起诉讼的决定。 决定的载体形式包括 定书与通知书 。，更4、仲裁委，是指人事争议仲裁委员会与劳动争议仲裁 委员会，这两类仲裁机构均不是民间中介机构（组织） 不是仲裁法规定的仲裁机构。参考文献中华人民共和国劳动法 最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案 件若干问题的规定最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等 问题的答复最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问 题的解释最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的 座谈会纪要北京市高级人民法院关于事业单位人事争议案件受理和管辖问题的通知人事部人事争议处理暂行规定 人事部关于推动人事争议仲裁工作有关问题的通知 北京市人事争议仲裁办法何宁湘 人事争议诉讼遭遇“法律障碍” ，事业单位工作人员申诉权利及法律救济路子被“消灭”