我国政策过程中的双重、多重领导现象研究

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1、我国政策过程中的双重、多重领导现象研究2010年第3期(总第l2l期)福建行政学院JournalofFujianAdministrationInstituteNo.3.2Ol0(GeneralNo.121)我国政策过程中的双重,多重领导现象研究李勇军(天津商业大学公共管理学院,天津300l34)摘要:我国政策过程中存在严重的双重,多重领导现象.这种现象的存在不仅影响了政策效率,增加了政策成本,而且不利于政策责任的追究,弱化了对政策过程的监督.当前我国政策过程中存在的双重,多重领导现象与我国改革:觉的一元化领导,避免个人专断和中央过度集权密切相关.必须在避免党政不分,中央过度集权和地方保护主义过

2、甚以及个人专断的政治改革中减少政策过程中的双重,多重领导现象.关键词:政策过程;双重领导;二元结构中图分类号:C933.1文献标识码:A文章编号:16743199(2010)030001706一,我国政策过程中的双重,多重领导现象改革开放以来,随着政府,人大的地位的提高,随着党,国家和社会关系的变化,政策过程中不可避免地存在双重,多重领导现象.总体而言,我国公共组织存在的双重,多重领导现象是沿着四条主线展开的.它们分别是:1.因纵横政府间关系而产生的双重或多重领导现象.从国家权力的纵向安排上看,我国实行的是层次多重的单一体制.这一体制从中央政府与地方政府在决策权力分配的关系上看,它属于宪政体制

3、内的纵向授权关系;从决策与执行的角度看,中央是决策的主体,地方是政策执行主体.也就说,中央是政策的主要启动主体,地方是政策的次要启动主体和政策执行的主体.地方政府之间的政策关系类似于中央与地方的关系.由于我国政府层级较多,所以在实际的政策过程必然形成了非常复杂的双重或多重领导关系.首先是条块结合,以块为主的双重领导体制.条是指业务系统的上下级领导关系,例如财政部财政厅一财政局一财务处财务科;块是一种属地领导,指以地方党政领导为核心的领导,例如财政局受地方党政领导,同时受财政厅领导.更具体地说,就是上级主管部门负责工作业务的事权,而地方政府管人,财,物.但是自上世纪90年代中期以来,我国开始在一

4、些职能部门实行垂直领导,即将权力收归于上级主管部门.目前,国家实行垂直领导的部门主要有国税,海关,金融,铁路等.省以下垂直领导部门有:质监,工商,药监,地税,土地.此外,学界要求对统计,审计,环保,检察,法院等部门实行垂直领导的呼声也很大.其次是民兵,预备役,武警部队实行的党管武装的双重领导制度.也就是党中央,中央军委统一领导下的地方党委和军事系统的双重领导.具体表现为,在军事系统建立从军委总部到大军收稿日期:2O100528作者简介:李勇军(1974一),男,湖南炎陵人,天津商业大学讲师,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生.?17?区,省军区,军分区,县级人民武装部的民兵,预备役垂直管理体

5、系,上下级之间存在隶属关系;同时,在党的关系上规定,省军区,军分区,县级人民武装部是同级地方党委的军事工作部,受同级地方党委的领导.县(市,区)人武部经历了改归地方建制和改革,但双重领导制度始终未变.武警是军队的编制,但是在地方受地方公安和军队的双重领导,一般是按照军队政策做事,但是任务一般都是解决警察应该处理而解决不了的问题.2.因横向上党政关系尤其是党和政府,人大关系而产生的双重领导,多重领导现象.按照我国宪法立法法组织法等相关法律的规定,各级人民代表大会是国家的权力机关,各级人民政府是国家权力的执行机关.宪法规定,人民代表大会是国家权力机关.人大闭会期间,由其设立的常务委员会代行权力职能

6、.人大依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定政府的经济,文化和公用事业建设的计划,监督政府,法院和检察院的工作,撤销政府不适当的决议,依法决定对国家机关工作人员的任免.宪法同时规定共产党在国家中的领导地位.尽管在立宪技术上将党的领导放在宪法序言里,与国家机关予以分开表述,但是这种分开并没有将两者的领导方式区分清楚.尤其是,党通过什么具体途径来体现它对包括政府在内的国家机关的领导未有清楚明了的规定.实践中,党的领导方式和角色地位的确定往往是通过非严格意义上的法定结构(如党章,报告等)来确定.这种法定与非法定二元结构的互存,不仅使得我国的政策过程陷入一种复杂的多重领导关系,而且使得政策主体

7、角色模糊.结果是,党委,政府,人大甚至政协参与政策过程的情况及程度因地区和具体问题而异.共同参与依据往往是问题及其影响和涉及面,而非程序.3.因政企,政事,政社关系不清而形成的双重,多重领导现象首先,通过对国有企业改制,我国已初步完成国家对国有企业的领导方式的变革,并形成了新的双重甚至是多重领导关系.国家对控股公司,参股公司等的管理,不能再像过去那样以行政手段直接管理,而是通过行使股东权力来管理.具体来说,主要有四个方面:一是通过派到公司的股东代表,董事人选直接传达,贯彻有关战略意图.二是通过派到公司的董事参与重大问题的决策.三是通过派到公司的监事发挥监督作用.四是通过董事会推荐公司的管理者,

8、对法人财产履行保值增值责任.新的体制建立后,党工团组织依然是上下级关系.而且,改制后的公司的党群领导多具有双重领导角色的性质.如公司党委书记兼任公司的董事长,纪委负责人兼任企业党的副书记,担任企业副董事长和监事会主席,工会主席兼任公司的持股会理事长.随着国家对国有企业权限的扩大和国有企业组织关系的改变,对国有企业的纪检监察成为难点.为此,我国强化了国有企业纪检的双重领导体制.即从党内和行政法规上明确国有企业纪检监察组织受企业党委和上级主管机关纪检监察部门共同领导,且以上一级主管机关纪检监察部门领导为主,尤其在人事任免,查办案件工作方面以上级纪检监察机关领导为主.也就是说,第一,他们须同时对企业

9、党委和上级主管机关纪检监察部门负责并报告工作,业务上要以上级纪检监察机关为主;第二,企业在提请决定纪检监察部门正副职领导的任命或免职前,必须经上级纪检监察机关的同意,或者直接由上级任免.其次,随着政事改革的深入,我国政府与事业单位的领导关系也发生了变化.按照事业单位编制管理方面的规定,事业单位设立应当明确其隶属关系.属于主管部门设立的,明确由主管部门管理;属于两个以上部门共同设立或者双重领导的,明确主要管理部门和管理范围;属于委托管理的,明确委托管理关系和管理范围.因此,目前我国事业单位的领导机构至少包括单位内部的领导机构(包括党委书记和负责业务的领导)和上级主管领导机构.再次,由政社关系重塑

10、形成的双重或多重领导关系.目前,我国在对非政府组织的监督管理方面实行的是双重管理体制.这一体制主要是依据1998年修订和颁布的社会团体登记管理条例民办非企业单位登记管理暂行条例以及事业单位登记管理暂行条例.其特点是负责民间非政府组织管理的机构是双重的,即政府对民间非政府组织的登记注册和业务管理,实行登记管理机关和业务主管单位双重审核,双重负责,双重监管的原则,形成宏观方面的登记管理和微观方面的业务管理双管齐下的严格体制.?18?除此之外,随着我国村民自治的不断实践,由此产生了村委会与村党支队,政府之间的双重,多重领导现象.4.因党的组织原因而产生的双重或多重领导现象.首先,在党的组织安排上,中

11、国共产党实行集体领导制.对于下级党的组织而言,上级党的领导集体成员都是领导,因而,由此可能会在组织内部形成多重领导关系,并且这种关系会随着人际关系而复杂化.其次,对于党的重要部门,关键部门的领导干部实行双重管理体制,领导干部在接受地方党委管理的同时受制于上级主管部门的监督.上述现象不可避免地会体现在政策过程来,尤其是体现在政策的制定,执行与监督上.首先,从政策制定的角度看,这种双重甚至多重领导关系体现在三个方面.一是决策中的双重甚至多重领导关系.从横向看,政府决策过程往往涉及与同级党委和人大的双重领导关系.从纵向上看,政府决策过程往往涉及与上级党委和政府的双重领导关系,因而从某种程度上说,决策

12、的做出也可以说是进行协调的结果.二是人大决策中的双重领导关系.人大的决策一方面要受同级党委的领导,另一方面人大决策不能违背上位法并在业务上接受上级人大指导.三是党的职能组织决策中存在的双重领导现象.如地方各级纪委由上级纪委和同级党委领导,上级纪委对下级纪委仅是业务指导关系,同级党委对同级纪委实施全面领导.其次,从政策执行的角度看,政策过程中也往往存在双重甚至多重领导关系.我国一般实现分管领导制度.党委决策以后,一般由一位分管副书记负责组织落实.政府决策以后,一般也由一位副职领导负责组织落实,人大则一般由一位副职主任负责组织落实.因此一些政策问题在多方决策主体形成政策以后,往往也由多方负责组织执

13、行.这种情况的存在不仅使具体负责的政策执行的机构受双重领导之惑,而且还使政策对象陷入重复的政策行为之中.再次,从监督的角度看,同一政策行为或后果可能存在党的组织,政府,人大都有监督权利和义务的情况.二,双重,多重领导在政策过程中的负面影向正如我们所分析的一样,当代中国政策过程中存在的双重,多重领导现象既是由我国特殊的历史发展阶段所决定的,也是由我国特殊的政治经济体制决定的.从政治体制的角度看,具有中国特色的政党体制,国家体制和单一体制是造成我国政策过程中的双重,多重领导的重要原因.从经济体制的角度看,具有中国特色的市场经济体制是造成我国政策过程中的双重,双重领导的重要原因.当然,我们也应看到,

14、由于党是领导核心,所以在我国政策过程中存在的双重或多重领导是有核心的领导关系,这和一般组织理论中所讨论的无核心的双重或多重领导有所不同.尽管如此,我国目前在政策过程中所存在的双重,多重领导现象给整个政策过程还是带来诸多问题.首先,从决策的角度看,决策过程中的这种双重,多重领导现象的存在不仅增加决策过程中的协调与摩擦成本,而且不利于决策责任机制效力的发挥,弱化了对决策的监督.在决策过程受多重领导的机构往往在决策过程中要协调好与各领导主体的关系,决定的形成往往是多方汇报,磋商的结果,这就增加了决策的协调成本,影响决策效率.同样,在反复的汇报,磋商的政策过程中会引发一些决策主体之间的磨擦,这些磨擦经

15、过历史累积又可能会进一步激发磨擦,最终增加决策过程中的磨擦成本.更为可怕的是,政策过程中的双重,多重领导现象的存在,使得决策的责任难以追究,因为每一方都是决策的当事人,每一方都有责任,但是每一方具体负什么责任却无法界定,结果往往是每一方都不负实际责任.2同理,由于每一方都是决策的当事人,缺乏超然于外的一方进行监督,结果是对决策的监督往往表现为一种自我监督.而自我监督必然较多地蕴含了决策失误的可能性.其次,从政策执行的角度看,执行过程中的这种双重,多重领导现象的存在会:(1)增加执行过程中协调与磨擦成本.(2)增加政策执行机构和政策对象的成本.相对于一元领导主体来说,双重,多重领导现象的存在,会

16、增加政策执行机构的政策执行行为,结果不但会增加政策执行机构的成本,而且会增加政策对象的成本.(3)容易形成地方保护主义.地方各级政策主体出于维护地方利益,声誉,规避责任等考虑,往往会干预政策执行行为,使其向有利于地方的方向发展,结果形成地方保护主义.(4)给选择式政?19?策执行提供空间.选择式政策执行是指对上级传达下来的政策的态度是:利于自身发展和利益的,取之;有损于自身发展和利益的,弃之,变之.在双重或多重领导下,执行者利用上级各级领导之间不同意志,选择有利于自身利益的执行方式的机会.(5)不利于对政策执行的监督和执行责任的追究.由于每一方都参与了政策执行,缺乏超然于外的一方进行监督,因而

17、不利于对政策执行的监督.同样,由于每一方都参与了政策执行,所以每一方或多或少具有一定的领导责任,但是每一方具体负什么责任,负多大责任往往无法界定,因此最终执行责任难以追究.第三,从中央与地方的政策关系上看,在双重领导体制下,由于相关部门的人事权,经费,福利甚至是办公场所,工具等为地方政府所掌控,所以即使一些部门在人事上独立于地方,地方政府也可以通过这些资源影响这些职能部门对政策的执行.在各种利益(除了地方利益外,还包括地方官员的政绩利益)的驱使下,地方政府可以很容易通过使其政策执行倾向于地方利益或地方党政官员的意志,而不是国家利益和国家政策的真正意图.这样就很容易出现地方保护主义.第四,从党政

18、关系上看,政策过程中存在的双重,多重领导现象容易造成政治行政化和行政政治化,使政治与行政不分.所谓政治行政化,是指政治组织及其过程带有明显行政化特征的现象,而且政治同时承担着行政功能的状态.所谓行政政治化,是指行政组织及其运行严重丧失自己固有特征的状态.在中国由于行政过多地受政治的影响,或行政处在政治的过度控制之下,以至于导致政治的特征过盛而行政的特征却淡化的状态,因而呈现较为明显的行政政治化的特征.政治行政化与行政政治化现象的存在对于政策过程而言对于稳定政权,保护党的政策意图得以实现具有一定的积极意义,但是政治行政化和行政政治化不利于区分决策者和执行者的(领导)责任,不利于对政策过程做客观而

19、合理的评价.还有,与政治行政化相应地,行政化的政治在政策过程中难以集中精力进行政治决策,并利用政治决策优势地位干预行政和谋取利益.同时,与行政政治化的程度相应地,法制和规范及决策过程中的合理性及政策执行中的程序等要求也将遭受破坏.这是因为行政化了的政治在政策执行中所能够采取的主要手段并不是法律,而是上级党组织的指示和党的纪律;并不是合理性和程序,而是政治动员和仕途上的荣辱(或官阶上的升降及相应的待遇).l3三,双重,多重领导现象的变革之道由于双重,多重领导现象影响了政策效率,增加了政策成本,而且不利于政策责任的追究,弱化了对政策过程的监督,因此我国自改革开放以来一直在寻求变革之道.其思路主要体

20、现在四个方面.一是通过规范党政关系来规范政策过程中的党的领导与政府(国家政权意义上的政府)领导的关系.相对改革开放以前较长时期所存在的党的一元领导而言,我国改革开放30年来,立法,行政和司法机构的权力得到巨大的改善.事实上,正是由于提高了上述机构的影响力,才凸现了政策过程中存在的双重,多重领导问题.二是通过规范党的内部领导机制来减少双重,多重领导.为了避免个人专断的弊端,改革开放以后中国共产党健全了党委制.党委制包括两个方面的内容,一是集体领导和决策,二是个人分工负责.对于重大问题,由党委集体决策(一般会议机制实行决策,其中办公会议制度,集体办公制度是党委制下的常见的决策形式),对于日常性事务

21、,一般仍然采用圈阅制度,即对一些问题的处理意见或决策建议等由有关负责人以文字形式形成文件,送交党委会各领导成员传递审阅.在具体实践中,实现党委制必须注意解决两个问题.一是防止历史上出现过的领导核心的个人权威走向极端的现象,即一言堂,个人决定重大问题,个人崇拜,个人凌驾于组织之上一类家长制现象,二是要以高度的自觉性有意识地维护一个核心.这两个问题从表面上看几乎是一个悖论,即防止个人专断就要实行集体领导,而要实行集体领导又难以形成权威意志,要形成权威意志又必须强调维护一个核心.改革开放以来,党能够较好地处理好这两个问题,从而保护了党和国家的稳定并提高党的决策质量.因此,我们必须坚持党委领导体制.但

22、是,只要实行党的集体领导,必然会由此产生多重领导关系,尤其是在政策执行中形成的多头领导关?2O?系.这一点,对于地方来说更为明显.这是因为地方既要进行决策,又要执行决策.因此,地方党委在具体工作中更容易和相关部门形成多重领导关系.具体领导关系的数量取决于三个变量,一是党政关系规范的程度,二是党委规模,三是党委的分工设置.党政关系规范程度越高,领导关系数量越少.党委规模越大,领导关系数量越多.党委的分工设置和政府越同质,领导关系数量越多.至于领导关系的复杂程度除了和上述三个因素相关,还受人际关系变量的影响.为了减少由此产生的过多的多头领导问题,在最近(从2006年起到2007年上半年)进行的全国

23、省,市,县,乡党委领导班子换届中,我国除民族地区外(一正四副),绝大多数党委的书记设置,都由一正多副减少为一正两副.三是通过加强垂直管理来改变一些部门面临的双重,多重领导问题.需要特别说明的是,尽管被垂直管理后的相关部门的人,财,物不受制于地方了,但是在具体的操作上还是存在一些问题.首先,垂直管理尽管将人,财,物的权力收归于上级政府,但是被垂直管理后的职能部门还是在当地,在土地,水电,人际关系等方面也少不了求助当地政府.因此即使实行了垂直管理,这些部门还是不敢过于得罪地方.这在一定程度上影响垂直管理预定目标的实现.其次,如果所有的或大部分部门都垂直于省或中央,那么地方就会被驾空.而且,一些对地

24、方发展非常重要的行政部门纷纷垂直,容易造成中央职能部门与地方的对口部门联成一线.各垂直部门注重对主管部门负责,有可能忽略当地发展实际,加剧政出多头,部门打架等现象,降低行政效率,损害政府权威.第三,毫无疑问,垂直管理是将权力收归于上级,其结果是在权力收归于部门的同时将监督权收归于上级部门.对各垂直部门来说,当其作为地方政府职能部门时,尚会受到当地党委,政府,人大,纪委等部门的制约,而一旦被垂直管理后,地方政府乎级单位往往难以对垂直部门进行经常性监督,只能依赖于上级部门和上级监管机关的监督.而上级部门或上级监管机关与下级部门在政策执行信息方面必然会存在信息上的天然不对称.上述问题的存在,需要我们

25、通过制度创新,提高党的执政能力和执政方式,规范党政以及中央与地方之间的关系.首先,必须通过制度创新确立党的领导范围.在传统的党的一元化领导体制下,党的领导机关越过人大直接指挥政府,包办政府的事务,并使自己常常陷入繁重的行政事务之中,经常不通过法定程序直接作出决定和指示,干预行政机关的工作._j改革开放以来,我国加强了政府在政策执行中的地位,但是由于缺乏有效的制度约束,所以在实践操作中党政关系仍然非常模糊,出现了许多党政(政府机构)关系模式.党的十三大提出,今后,各级党委不再设立不在政府任职而又分管政府工作的专职书记,常委.党委办事机构要少而精,与政府机关重叠对口的部门应当撤销,它们现在管理的行

26、政事务应转由政府有关部门管理.党的十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定,针对一些地方党政机构设置重复和领导成员分工重叠的问题,提出要规范党政机构设置,撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门,适当扩大党政领导成员交叉任职,减少领导职数.党的这些措施从政策学的角度解读就是强化的党的政治决策功能,相对弱化党的行政执行功能.强化党的政治决策功能,是指强化党在制定大政方针,提出立法建议方向的功能.相对弱化党的行政执行功能,是指党(尤其是党委)不再站在政策执行的第一线上,不再不通过法定程序直接作出有关政策执行的决定和指示,而是通过推荐重要干部的方式影响政府行政.至于政府的责任可以从两个方面进行控制

27、.一是通过民主选举行政首长的方式强化其对党和人民负责;二是通过人大和司法机构的监督保证其依法行政.这一做法符合现代政党在政策过程中的作用规律.为了保证行政的效率,合理性和公正性,政党一般都是直接退出政策执行过程,将其主要精力放在政治领导人员的选举和政策纲领的制定上.从政策过程的角度看,党在政策过程中承担着政策创议的功能,而人大则承担着政策合法化的功能.党要想使其意志上升为国家意志必须通过人大实现,因此党必须加强对人大的领导.而且,强化党对人大的领导和强化党的政治决策功能是一致的.这是因为党委领导和政府分工越样,对于相应部门来说就越可能同时接受党委一位分管领导和政府一位分管领导的领导.具体可先通

28、过党内民主的方式确立候选人,再通过人民民主从候选人中选举行政首长.这一做法的理沦基础是党内民主和人民民主的关系.党内民主和人民民主构成社会主义民主的两个基本方面,党内民主和人民民主的良性互动,是社会主义民主政治建设的动力资源,是党实现长期执政的政治基础.?2l?其次,必须通过制度化和法治化的方式规范中央与地方的关系.党的十六届三中全会通过了中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定,明确指出,合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责.按照中央统一领导,充分发挥地方主动性积极性的原则,明确中央和地方对经济调节,市场监管,社会管理,公共服务的管理权责.属于全国性和跨省(自治区,直辖市)的事

29、务,由中央管理,以保证国家法制统一,政令统一和市场统一.属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理,以提高工作效率,降低管理成本,增强行政活力.属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任.根据经济社会事务管理权责的划分,逐步理顺中央和地方在财税,金融,投资和社会保障等领域的分工和职责.这是党第一次在中央文件中区分了三个层次的事务:全国性和跨省事务,地方性事务以及共同管理的事务.但其难点在于,其一,中央和地方兼顾这个度很难把握,新中国建国以来中央和地方权限的反复,就是表明这个度还在探索之中.尤其是有些中央和地方共享的权限,这个度就更难把握.其二,在行政区划改革

30、还在进行试点的情况下很难把握地方政府间的权责度.其三,新中国成立以来,中央和地方关系的两次大调整,都是通过非法律型政策来实现的.在建设法治国家的背景下,这样的调整需要从非法律型政策向法律型政策转变.也就是说,要通过法律明确哪些是中央政府专属职责,哪些是地方政府专属职责,哪些是中央政府和地方政府共享职责,属于中央职权范围内的事项由中央垂直管理,属于地方职权范围内的事项由地方全权管理,同时废除双重管理的做法,避免出现责任不明的现象.然后按照人权,事权和财权相统一原则,为各级地方政府履行职责提供必要的人权,事权和财权,避免出现中央点菜,地方买单和基层政府财政空转和负债运行等权力与责任相脱节的现象.尽

31、管现行宪法和地方组织法对中央和地方间的权责有了相应的规定,但是由于在理论和实践上对中央与地方以及地方间的权责度的把握还不是很清楚,因此在实践上离制度化和法治化的要求还有很远的距离.因此,只要政府间关系还没有建立在制度化和法治化的基础上,由政府间关系而产生的双重,多重领导关系问题很难得以真正地解决.参考文献:E1刘伯龙.当代中国公共政策ElVi.上海:复旦大学出版社,2005:18.2丁伟志,棠寿.百县市经济社会调查:静宁卷M.北京:中国大百科出版社,1992:524.3金东IEI.中国政府过程的体制症结探析:以政策过程为中心J.学海,2008(2):7378.4刘新力.现代化进程中党的领导制度

32、与执政方式新论M.北京:中央编译出版社,2008:171责任编辑:刘梅康StudyontheDualandMultipleLeadershipPhenomenainthePolicyProcessinChinaLIYongjunAbstract:ThereexistedseriousdualandmultipleleadershipphenomenaintheprocessofpolicyinChina.Itnotonlyaffectedthepolicyefficiency,increasedpolicycostbutdidnotfavortheinvestigationofpolicyre

33、sponsibility,reducedthesurveillanceofpolicyprocess.ThedualandmultipleleadershipphenomenainthepolicyprocessinChinawascloselyrelatedwiththereformofthePartysunifiedleadershiptoavoidpersonalarbitraryandtheexcessivecentralization.ItmustreducethedualandmultipleleadershipphenomenainthepolicyprocessinthepoliticalreformofavoidingnonseparationsbetweenthePartyworkandthegovernmentwork,theexcessivecentralizationandtheexcessiveregionalprotectionismandpersonalarbitrary.Keyword:Policyprocess;Dualleadership;Dualstructure?22?