城市流动人口管理的现状问题及对策

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1、深圳市城市流动人口管理的现状、 问题及对策（提纲）一、深圳市流动人口管理现状（一）深圳市城市流动人口的组成（二）深圳市城市流动人口的基本特征（三）深圳市城市流动人口管理工作的主要做法二、当前深圳市城市流动人口管理工作中存在的主要问题（一）服务意识淡薄，管理方法和管理手段相对滞后（二）管理法规不完善，部门合作不协调（三）流动人口的合法权益保障存在薄弱环节（四）政策执行不到位三、加强深圳市城市流动人口管理的建议（一）更新观念，建立信息化的管理模式（二）统一管理，加强协作沟通（三）加大流动人口合法权益保障力度（四）提高流动人口社会化管理水平深圳市城市流动人口管理的现状、问题及对策黄育贤内容提要：随着

2、深圳市经济、社会、文化的快速发展，越来越 多外来人口流向深圳成为深圳市城市流动人口，这些流动人口在加 快深圳城市化进程的同时，也为城市管理带来一系列的问题，极大 地挑战了深圳市政府的管理和服务能力。因此，加强对深圳市流动 人口管理问题的研究，探索流动人口管理的新方法、新模式，充分 发挥流动人口在深圳经济社会发展过程中的建设性作用，具有很强 的现实意义。本文以深圳市流动人口的实际情况为出发点，分析了 深圳市城市流动人口的特点，并概括了深圳市流动人口管理工作现 阶段的做法、问题及原因，最后提出了相应的建议和对策。关键词：深圳市 流动人口管理有“移民城市”之称的深圳，吸引着大批建设者们来此逐梦。 大

3、量流动人口来到深圳，租房而居，流动性强，他们为深圳的快速 城市化做出了贡献，有力支撑了城市建设和产业结构的升级换代与 优化调整，但流动人口也对公共设施提供、公共安全保障等方面提 出了挑战，给社会管理和公共服务带来了巨大压力。目前，深圳市 传统的流动人口管理模式已无法满足新时期发展需要，城市流动人 口管理模式必须顺应时代发展要求，改变传统管理模式上的缺点， 推动人口管理工作顺利进行。一、深圳市流动人口管理现状（一）深圳市城市流动人口的组成现阶段，深圳市城市流动人口的基本组成主要有以下三类：第 一类是大量流入城市的农村人口，主要是一些农村富余劳动力。第 二类是农村先富裕起来的一部分农民，拥有一定的

4、经济实力，为了 子女的教育，涌向城市，共享城市公共资源的便利。第三类是从小 城镇流入的人口，这些人主要是掌握了一定技术能力，受教育程度 较高，不满足于现状，为谋求更好的实现自我价值的空间，如一部 分高校毕业生。（二）深圳市流动人口的基本特征深圳近年来流动人口增长迅速， 2003 年为 557.41 万人， 2008 年达到了 876.83 万人， 2010 年增加到 1200.55 万人。据有关部门 统计，截至 2015 年，深圳市全市累计登记实际居住的流动人口达 1700.55 万人，占常住人口比重的 84.9%；其中户籍人口 212.35 万 人，占常住人口比重的 15.1%。目前深圳市流

5、动人口增长、结构、布局等特点可以总结为“四 个最”：一是流动人口与户籍人口比例倒挂最严重， 2014 至 2015 年进行的统计的数据显示：深圳市城市流动人口与户籍人口的比例 达 6： 1。二是人口密度全国大中城市里最高，从“四普”时每平方 公里 825 人增加到“五普”时 3597 人，十年间增长了 3.46 倍，以 年均 15.32%的速度增加。三是人口年龄结构最轻。据“五普”资 料，全市人口年龄平均 25.37 岁，且 20-39 岁的人口占总人口的比 重高达 66.38%，在全国大中城市中绝无仅有。四是适龄劳动人口平 均文化程度最低。在全市的劳动力资源中，受过中专及以上教育程 度的仅占

6、 15.21%，而只受过初中及以下教育程度的人口比例高达 66.52%。（三）深圳市城市流动人口管理工作的主要做法 深圳市作为全国主要文明城市中流动人口数量颇多的城市之 一，对流动人口的管理工作也受到全国人民的关注。近年来，在深 圳市委市政府的领导下，坚持“党委领导、政府牵头、公安为主、 各方参与、综合管理”的原则，着重抓好治安管理和劳务管理，形 成“以户口管理为基础，治安管理为重点，劳务管理为根本，其他 管理相配套”的工作机制，使深圳市流动人口管理工作尽快走上法 制化、规范化和科学化的轨道。1、制定高效的管理方案。一是确立并完善了以“现居住地为 主”的属地管理制度。突出重点，改革管理对象，将

7、流动人口实行 分类管理和服务。具体表现为：以村 （ 社区） 居委会为主，成立综合 管理办公室。由村 （ 社区 ） 居委会统一领导，统一组织，集计生专 干、治安员、城管员、卫生员等共同管理；二是分片负责，实行所 谓的“三定，五保，四不漏，八清楚”包干责任制。三是建立了相 应的流动人口管理制度。为保障流动人口管理工作有章可循，深圳 市先后出台了“ 1+5”文件 （ 深圳市关于加强和完善人口管理工作 的若干意见及五个配套文件深圳市户籍人口迁入若干规定 （ 试 行） 、深圳市暂住人口证件和居住管理办法 （试行） 、深圳市 流动人口计划生育工作管理办法 （ 试行） 、深圳市暂住人员就业 管理办法 （ 试

8、行） 和深圳市暂住人口子女接受义务教育管理办法 （试行） ） ，对流动人口子女的教育问题，就业问题，计划生育问题 等做了详细的规定。四是创新了流动人口管理方式。以证管人服务 促进管理；以房管人管理创新模式；以卡管人填补治安漏洞。2、关爱流动人口，提高优质管理服务。在防止和排查外来流动 人口带来的治安管理问题和出租屋隐患问题的同时，深圳市各级各 相关部门积极行动，为流动人口提供服务，尽量增加其归属感以及 对深圳的认同感。不仅帮助农村劳动力提供就业信息，免收中介 费，还将限制使用农民工的规定全部撤销并免收来深建设者的行政 管理费用。同时，努力解决流动人口子女的教育问题。根据深圳 市暂住人口子女接受

9、义务教育管理办法 （ 试行） ）的规定，按照管理 以流入地政府为主，接受入学以全日制公办中小学为主原则，制定 深圳市暂住人口子女接受义务教育管理办法，明确管理范围、 职责和程序，逐步有序地解决流动人口子女接受义务教育问题。实 施社保扩面，使全市外来务工人员参加深圳市社会保险的参保率和 参保人数逐年提高。积分制以及办理深圳市居住证等政策放宽了流 动人口在深圳入户的条件，增强了他们对深圳的认同感和归属感。3、重视对流动人口的合法权益的保护。在合法权益的保护方 面，深圳市对本市居民和外来流动人口一视同仁，全市实施了对外 来务工人员与本地户籍劳动力平等保护措施，从最大程度上保护流 动人口的合法权益。各

10、级劳动仲裁部门也积极加入到保护流动人口 合法权益的行列中来，不仅简化程序，而且优先为流动人口办理， 对经济上有困难的外来务工人员实行减免相关费用的政策。同时， 加强对流动人口的普法教育宣传工作。4、不断探索完善流动人口治安管理的有效措施。面对庞大的流 动人口，深圳治安隐患之多可想而知，为此，深圳市早在 2004 年 6 月就启动了行政管理体制改革并颁布了深圳市深化行政管理体制 改革试点方案实施意见，深圳市社会科学院院长乐正认为，此次 行政管理体制改革的最大亮点就是政府的社会安全、公共服务功能 被强化。从社会管理出发，比如，城市管理办公室升格为城市管理 局，为公共提供服务的比如食品药品监督管理局

11、、安全生产局、质 监局等都得到了强化，在合并、撤销很多经济管理部门的同时，继 续保留了教育文体等部门，在精简公务员队伍的背景下，却为公安 部门增加了 3000 个编制。同时，深入推进社会治安综合治理，社会 治安形势总体向好，全面加大矛盾纠纷排查力度，为群众解决一大 批实际问题。二、当前深圳市流动人口管理工作中存在的主要问题 近几年来，深圳市流动人口管理部门围绕建设流动人口和出租 屋长效管理机制，进行了大量的创新，并把出租屋和流动人口信息 全部录入了计算机信息管理系统，实现了实时动态跟踪管理。可以 说，深圳市政府虽然在流动人口管理上付出了很多努力，也得到了 一定的效果，但是随着大量流动人口的到来

12、以及社会经济的快速发 展，深圳市流动人口管理工作依然存在许多不足的地方：（一）服务意识淡薄，管理方法和管理手段相对滞后综合分析深圳市关于农村流动人口各项文件可知，许多部门对 流动人口存在重视管理、轻视服务的风气，说明深圳市并未形成尊 重、重视流动人口的良好氛围。目前，深圳市流动人口管理信息系统已无法满足新时期治安管 理工作的需求，流动人口信息无法及时录入网络系统并随时更新， 导致有关管理部门无法及时掌握流动人口相关信息。流动人口信息 网络并未建立全面的共享机制，无法更好地为政府制定决策提供有 效依据，更谈不上为流动人口提供最佳的服务。各个管理部门无法 及时掌握流动人口各项信息，加大流动人口管理

13、工作的难度。多数 流动人口由于逃避登记办证，导致其信息无法在公安机关管制视野 中，管理漏洞助推流动人口犯罪案件频繁发生。同时导致流动人口 无法享受与当地居民同等的权利，例如：流动人口在子女教育、住 房、医疗保险等方面遭受不公正对待，严重损害流动人口的正当权 益。当地社会管理部门对流动人口权益受损案件缺乏重视，案件进 展缓慢，流动人口想要维护合法权利道路艰难。从住房问题的角度 来说，目前，深圳市流动人口多数从事服务业、制造业，大部分流 动人口是夫妻或举家在外生活，因此，住房需求明显增加。（二）管理法规不完善，部门合作不协调法律是约束人们社会生活的重要准则，也是管理流动人口的基础保障。深圳市制定的

14、关于流动人口的制度，在具体操作中大量问题并未涉及其中，并且缺乏国家范围内统一的管理规则，这种情况 使各个地区对流动人口的管理存在差异或发生抵触，导致深圳市流 动人口管理过于混乱。流动人口管理工作是一项系统工程，涉及公安、教育、计划生 育、交通及城建等多个部门，只有各个部门相互协作，才能达到最 佳的管理效果。目前，深圳市流动人口管理按照部门综合划分原 则，分工管理，无法实现合并统筹，严重影响流动人口管理效果和 效率。有些部门开展各项工作均以自身利益出发，在工作中相互推 诿责任，对流动人口的工作和生活带来不利影响。同时，流动人口 管理中相关部门缺乏统筹协调，不同区域或部门之间衔接不紧密， 缺少统一

15、的流动人口管理和服务的标准，造成流动人口管理效果不 理想。（三）流动人口的合法权益保障存在薄弱环节大量事实表明，深圳市城市流动人口特别是从事二、三产业的 人员在合法权益保护方面处于弱势地位。主要表现在两个方面：一 是对流动人口服务和管理的政策不够完善。近年来，深圳市虽然在 加强流动人口服务和管理方面出台了一些政策性文件，但有的服务 和管理措施还仅仅是部门规定，不够系统，不够完善，特别是对流 动人口安居乐业的政策规定相对缺乏，使流动人口无法享受到更多 的公共服务。二是流动人口的合法权益得不到全面保障。一些企业 用工不规范，不按规定签订劳动合同，不依照合同执行工资待遇、 劳保福利、社会保险、工伤处

16、理，不执行最低工资标准、任意延长 劳动时间且不按规定支付加班费、随意拖欠克扣工资、生产现场存 在安全隐患、女工特殊权益得不到保障等问题依然存在，引发的劳 动纠纷时有发生。全市外来务工人员参加社会保险的比例仍然较 低。有些流动人口居住条件差、环境恶劣，危房出租现象依然存 在。在民营企业中组建工会、推行工资集体协商制度的任务还十分 艰巨。法律援助机构建设、法律援助的人员力量和经费保障与流动 人口对法律援助的需求不相适应，落差比较大。在流动人口中开展 法制宣传教育的有效形式还不多，方法有待创新，效果尚待提高。（四）流动人口管理政策执行不到位流动人口管理是一项系统的社会工程，需要政府与社会组织的 共同

17、参与。目前，深圳市流动人口管理工作的社会化程度仍然偏 低，未能真正形成政府与用工单位、出租屋业主、村委（社区居委 会）齐抓共管的局面。一是流动人口本人和用工单位对流动人口管 理工作的目的和要求在理解上存有偏差，认为暂住人口登记需占用 一定时间，对生产有一定影响，因此，主动向公安机关申报登记的 较少。二是企业为规避劳动监察部门检查或为节省办证费用，瞒报 流动人口数量。三是部分出租屋业主为追求经济利益，对承租人基 本上不履行出租人的法律责任，不查验承租人身份、不主动办理登 记手续、不签订治安责任书等不履行管理义务的现象时有发生。有 的出租屋业主与出租房分离，出租屋管理失控，有的房屋出租人对 承租人

18、在出租房内从事违法活动情况要么不闻不问，要么熟视无 睹。四是部分村委或者社区居委会等基层组织职能弱化，人员缺 位，责任不落实，流动人口服务和管理工作无人问津。三、加强深圳市城市流动人口管理的建议（一）更新观念，建立信息化的管理模式随着国民经济的快速发展，深圳市流动人口数量日益增多，但 流动人口的社会地位并未有所提升。虽然流动人口中违法犯罪比例 远远高于常住人口，但不得不承认，大多数流动人口属于遵纪守法 的良好公民，这些人为城市经济的发展做出了巨大贡献。针对有关 部门和市民对流动人口排斥、歧视等情况，各个级别政府先要转变 公众对流动人口的错误认知，把以人为本的理念融入流动人口日常 管理工作中；还

19、要认识到流动人口大规模流动是市场经济和社会发 展的必然结果，要客观看待流动人口在经济发展和城乡建设中做出 的突出贡献，意识到流动人口也是这个城市的一员，他们同样享受 深圳居民所具有的合法权益和待遇。此外，相关部门在思想层面上 要由“管理”至“服务”进行转变，重视并保护流动人口的合法权 益，从而更好地维护他们的医疗、养老、教育、住房等正当权益。随着计算机、互联网等技术的发展，各种新科技逐渐应用到流 动人口管理中。深圳市流动人口管理部门必须借助信息化手段，根 据流动人口生产生活情况开展调查，全面掌握流动人口居住、教 育、就业等各项信息，为流动人口管理和服务提供决策支持。同 时，管理部门要及时更新计

20、算机硬件，并设计一系列软件系统，借 助网络信息共享平台，创建完善的信息采集、交换、共享机制，达 到多个部门相互连通、实时共享信息，提升流动人口信息化管理水 平的效果。（二）统一管理，加强协作沟通现阶段，多数流动人口管理法规为部分省市地区出台的地方性 管理规范，这些法规是由地方管理部门针对所处地区情况出台的文 件。因地方保护主义和错综复杂的人情关系的影响，这些法规极少 涉及流动人口利益方面的问题。因此，需要国家层面制定规范统一 的流动人口管理法规，明确规定流动人口管理部门、人员、职责等 内容，为规范管理流动人口提供法律支持。流动人口具有数量大、涉及面广、问题繁杂等问题，仅仅依靠 公安部门进行管理

21、效果并不理想。随着新时期社会形势的改变，对 流动人口管理工作进行改革创新成为社会发展的必然趋势。因此， 深圳市流动人口管理各个职能部门应相互协作，建立综合治理机 制，加强各个职能部门之间的联动，与管理新模式相互配合为流动 人口提供最佳的服务。以流动人口户籍所在地及所处城市为据点， 创建流入和流出地双向管理机制。采用网络共享交流平台，明确流 动人口流出、流入地区双方权责。各个地区定期进行沟通、交流信 息，实时掌握流动人口最新动态，达到无缝对接管理流动人口的效 果。同时，鼓励公众积极参与管理工作，建立合理的行政参与机 制，从而调动各企业、人民群众、社会组织各方监督管理积极性， 形成以政府为主导、社

22、会群众积极参与监督的管理机制。（三）加大流动人口合法权益保障力度要想切实保障深圳市城市流动人口的合法权益，可从以下几方 面努力:1、提高流动人口平等就业服务水平。获得平等的就业机会和工 资收入是流动人口来深圳的最直接动因。建议政府有关部门逐步实 行流动人口与本地居民统一的就业政策，全市各级公共就业服务机 构向流动人口免费提供求职登记、政策咨询、信息发布、职业指 导、职业介绍、职业技能和劳动法律法规培训等服务；全面推行劳 动合同制度，所有用人单招用流动人口都必须依法订立并履行劳动 合同， 建立权责明确的劳动关系， 严格执行最低工资标准和国家 关于职工休息、休假的规定。劳动保障部门要严肃查处不签订

23、、不 履行合同，超额加班加点，超强度用工，使用童工，侵犯妇女权益 等违法行为。建立工资支付保障制度，完善工资清欠预警机制，健 全欠薪保证金、企业欠薪应急周转金制度，及时查处拖欠和克扣工 资行为；加大企业工会组建设力度，支持更多的外来劳动者进入工 会组织，依靠企业工会力量维护自身合法权益；加强对外来劳动力 比较集中的地区和企业的劳动用工、劳动合同和职业中介的监督检 查，加大对违法者的处罚力度。2、大力改善流动人口的居住条件。拥有较为舒适安全的居住环 境，是广大外来人口的普遍愿望。近年来，虽然深圳市一些地方兴 建了一批“新市民公寓”，有些企业改建、兴建了外来务工人员集 体宿舍，但总体居住容量小，布

24、点不尽合理，不能满足流动人口的 实际需求。为此，政府要在规划城镇居住体系和工业园区建设时， 将“新市民公寓”建设纳入其中。要出台相关政策，在土地划拨、 贴息贷款、城镇建设配套费减免等方面给予优惠，以鼓励民间资本 建造“新市民公寓”，并实行产业化经营、市场化运作、廉价低利 润出租。要积极鼓励企业根据自身需求和经济实力建造职工宿舍， 让外来务工人员集中住宿。要在房地产开发中适当增加经济适用房 比例，鼓励优秀外来务工人员申购，使外来务工人员实现“居者有 其屋”的理想。3、健全流动人口的医疗和计生服务制度。医疗和计生部门要按 照深圳市管理为主的原则，加强流动人口集中居住地的食品卫生安 全监督和疾病预防

25、控制工作，落实计划生育、重大传染病控制和外 来儿童计划免疫措施。要加强卫生宣传和健康教育，不断提高流动 人口的卫生知识水平。要研究完善适合流动人口的医疗保障政策， 保障外来务工人员享受医疗补偿待遇。4、完善流动人口社会保险制度。按照“公平对待、合理引导、 完善管理、搞好服务”的原则，加快研究制定深圳市流动人口参加 基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险的政策和办法，不 断扩大流动人口参加五类保险的覆盖面。5、完善流动人口教育培训体系。加强教育引导，整合各类教育 资源，利用各种载体，加强基本道德规范教育、基本行为规范教 育、基本知识技能教育和法律法规宣传教育，加快构建全方位、立 体式的“新深

26、圳人”教育培训体系，努力提高他们的文化技能、文 明素质和就业竞争力，使他们成为受流入地居民欢迎的人。6、妥善解决流动人口子女义务教育问题。解决流动人口子女义 务教育问题是一项长期的工作，必须强化政府统筹解决流动人口子 女义务教育问题的职能。建议重点做好两项工作：一是进一步提高 公办学校吸纳比例。政府要按照“以流入地政府为主，以全日制公 办中小学吸纳为主”的要求，制定相关政策，鼓励公办学校吸纳流 动儿童少年就学。二是改善简易学校办学条件，加大对简易学校的 监管力度，建议将每一所简易学校划归一所公办学校代管，提高简 易学校办学质量。7、丰富流动人口的精神文化生活。流动人口来自不同区域，很 容易与当

27、地常住人口产生文化冲突。深圳市宣传、文化、体育等部 门要经常性地开展以流动人口为主要参加对象的健康有益的文化文 艺体育活动，丰富流动人口的精神文化生活。（四）提高流动人口社会化管理水平目前，深圳市流动人口不仅数量多、成份杂，且变动快、管理 难。如果沿用传统的管理方式和方法，很难奏效，必须积极探索流 动人口管理的新模式，提升流动人口社会化管理水平。1、推行“以房管人”和“以业管人”模式。流动人口在一个地 方的落脚点一般离不开两个地方，一是“住宿地”，二是“工作单 位”。抓好这两个区域，就是抓好了流动人口管理的关键。因此， 建议按照“谁出租谁负责、谁开发谁负责”、“谁主管谁负责、谁 用工谁负责”的

28、原则，明确出租屋业主、房屋中介公司、新市民公 寓建设单位、用工单位的权利义务，落实相应的服务管理责任，将 居住于“新市民公寓”、私房出租屋、企业集体宿舍、建筑工棚、 自购房等各类住所的流动人口全部纳入登记、管理服务的范围，切 实改变出租屋业主、房屋中介公司、新市民公寓建设单位、用工单 位只收租金不尽责任、只用人轻管理甚至不管理的状况。为使此项 工作落到实处，要推行综合管理责任书制度，改变现行的治安责任 书单一做法，在流动人口管理服务责任主体中全面签订包括安全、 治安、计生等责任在内的综合责任书。同时，要制定完善检查考核 制度，对签订综合责任书的单位和房屋出租业主进行必要检查，了 解责任履行情况

29、，督促责任落实。对不履行管理责任的，应制定相 应措施，作出相应的处罚。2、探索实行居住证制度，将流动人口纳入实有人口管理。外来 人口在流入地实行属地登记，获得居住证，是流动人口在城市工 作、生活的基础。享受就业、求医、入学、保险、购房等工作、学 习、生活中的有关政策待遇，都应以登记并持有居住证为前提。按 照学历、技能、居住期限、所需人才等不同要素，将居住证区分为 不同级别，按级别享受相应的福利待遇，最后达到将符合落户条 件、持居住证的流动人口转变为获得当地户口的常住人口。3、完善流动人口户口迁移制度。进一步放宽城镇地区投靠亲 属、投资落户、纳税落户、人才引进、购房落户等条件限制；对于 长期居住城镇，有固定住所和较稳定收入，符合当地落户条件的流 动人口可允许落户；总之，政府要通过种种政策引导，使流动人口 中具有良好素质的人员尽快融入深圳，以更好地促进社会发展。参考资料：1 、胡静思，流动人口管理问题研究，中国管理信息 化， 2016年第 2 期。2、钟孟伟，深圳流动人口动态管理，区域经济，2014年第 2 期。3、张永爱，流动人口管理的现状及难点，探索带， 2014年第 14期。4、胡玉萍，改进北京流动人口服务管理的建议，中国国 情国力， 2016年第 3 期。5、王丽娟，流动人口道德教育现状问题及成因，思政研 究， 2014年第 8 期。