国有企办中小学移交地方的教育经费问题探讨

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1、国有企办中小学移交地方的教育经费问题探讨【基础教育财务与审计】国有企办中小学移交地方的教育经费问题探讨刘惠林尹晓岚随着国有企业建立现代企业制度步伐的加快.企办中小学移交地方已势在必行.教育经费同甄在国有企办中小学移交地方的过程中,最为有关各方所关注.本文作者对黑龙江省国有企办中小学移交地方闻题进行了调研,下面将对这一问题进行探讨.一,经费问题是国有企办中小学移交地方的棱心和难度量大的问题对将企办中小学移交给地方政府管理,无论是政府方面还是企业方面在认识上没有分歧.其共性认识基于以下几点:首先,伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善,特别是在我国在年内将加入世界贸易组织,国有企业面临的竞争压力越

2、来越大.如果企业继续承担沉重的社会公益性负担如举办中小学,l医院等,势必在激烈的竞争中处于不利地位,即俗称.好的拖差,差的拖坏,坏的拖死”.其次,企办中小学移交地方的伺题解决得越快越彻底就越有利于教育的发展.企办中小学是我国在推进工业化过程中,由于城市化落后于工业化,企业所在地区文教设施建设落后于生产设施建设的情况下,采取的”两条腿走路”的办攀方针而产生的历史时代产物,它对我国教育的发展功不可没.但现在,企办中小学不但失去了其存在的必然性与合理性,而且相当一部分企办中小学办学条件恶化,优良师资不断流失,教育经费严重不足,舟学质量与公办学校有相当大差距,这有违于教育公平原则,也不利于实施教科兴国

3、战略,提高全民族素质.第三.企办中小学移交地方有利于教育资掳c的优化配置.硪步社会教育总资源的浪费.在一些城市,政府办学校和企办学授并存,词隶属关系不.同,难以调整.与以财政拨款为主的政府办学校不同.企办学校的经费与企业的经营状况关系极大.以黑龙江省为例,我国主要石油工业基地大庆市的企办中小学在学校设施,教学设备,教师工资等方面都远远超过本地的政府办学校,而东部四个煤矿城市的企办中小学在上述几个方面又远远低于政府办中小学.在目前,我国教育资源的总需求大于总供给的情况下,这种困体制因素而造成的教育资源配置不合理或不均衡,都会造成教育资源的浪费.这种浪费既包括过度投入,也包括因投入不足而导致教学质

4、量低而引起的人力物力资源的浪费.虽然,有关方面在对企办中小学移交给地方的重要性和必要性的认识上没有不同,但现实情况却是举步维艰,进展缓慢.原因何在?核心和难度最大的问题就是经费.从总体上看.作为交出方的企业和接收方的地方政府双方都在博弈,企业最大的希望是政府全部接收,企业不再进行资金投入.政府希望企业最好能一次性的交给政府35年的办学经费,使政府能够以最小的支出完成接收企办电小学的工作.黑龙江省是.一五”期阗国家重点建设的老工业基地,是我国城镇化程度比较高的省份,产业结构以采掘业为主的资源型工业仍占很大比重,在各种所有制经济形式中,倡有企业占据大半江山,企办中小学在中小学中比重比较大.1999

5、年.全省国有企办普通中学的学校数,在校生数,教师数,分别占全省普通中学的学校,在校学生,教师总数的22.68%,墙.75%,24.93%.同样是以上三项指标,小学分别为12.12%,l9.10%,20.94%.全省企办中小学具有点多,面广,相对集中的特点.在以森工,煤炭,石油工业为主的城市里,企业办学经费占的比重都较高.在2000年,企韭办学经费占黑龙江省部分市(地)教育总经费比重的情况是:大兴安蛉地区为65.84%,大庆市为55.59%,伊春市为53.46%,七台河市为26_83%,黑河市为24.43%,鹤岗市为2o.86%,教育财会研究2001年第2期【基础教育财务与审计】鸡西市为19.5

6、9%,双鸭山为11.14%.以上数字中含市管县的经费,如扣除市管县的经费数,企业办学经费在市区教育经费中的比重将更高.另外,全省森工,农垦两大系统的下属林业局,林场,国营农场遗布在全省大多数县(市).因此,黑龙江省企办中小学的移交工作在全国具有一定的代表性,分析其运作过程和存在的问题,对其它省区特别是中西部省区有一定的借鉴作用.经费问题是阻碍企办中小学移交的最大难题.在黑龙江省,企办中小学的移交地方问题很早就被提.出,有关市(地)和企业很早就进行过协商,有些市(地)也进行了试点,提出过各种方案.但目前,尚未在全国范围内进行企办中小学的整体性移交工作.目前被双方认为是鞍为合理的方案是:政府要一次

7、性地接收移交学校的人财物,这些学枝彻底与企业脱铸,教师由企办教师全部转为公办教师;企业一次性或分年度为移交学校提供了35年左右的办学经费.对这个方案的执行,多敦市(地)的市,区两缓政府与企业各有苦衷,政府的顾虑是在移交期结束后,政府的财力难以承受因接收了企办中小学而增大的教育支出,企业的难处是没有资金支付政府要求提供的移交经费.从目前情况来看,在企办中小学集中的市(地)都因经费问题而使移交工作裹足不前.移交工作能够进行的有四种情况:(1)经营状况好的行业所办韵中小学,如省电力系绕的企办中小学按地方政府提出的条件,一次性移交给所翟市,县政俯;(2)企办中小学较少的城市,如省会城市略尔滨近年来陆续

8、接收了若干所企办中小学;(3)破产企业所办中小学,按国家要求,所在她的政府必须接收;(4)虽未宣布破产但企业长年处于停产半停产状态.,多年来未向所办中小学拨付办学缝费,学校已难以维持,如政府布接收将导致学校停办,使都分学生失学.但目前迫切需要解决企业办学问题的煤炭,森工,石抽,农垦,国防工业等系统都因经费问题尚段有进行整体性移交工作.二经费问是难以解决的l原因分析从根本原因来说,且前在国有企办中小学移交中难以解决的经费问题,是从计划经济向市场经济转轨期间所遇到的体制性问题.这突出表现在三个方面:第一,我国在过去相当长一段时间,生产建设成为财政的主要职能.甚至出现以“建设挤掉”吃饭的问题目前,政

9、府职能和财政职能的定位,仍带有从传统计划经济体制延续下来的影响,与市场经济所要求的职能范围有明显的错位.这种错位,可分为”越位”和”不到位两类情况.所说的越位,就是政府不该做.现在仍在介入与包揽过多的事情.最为典型的事情是,政府系统仍然对一般竞争性的国有企业给予大量的财政补贴和”安定团结贷款.这在国有大中型企业集中的老工业基地尤为普遍,占用了政府大量的财政资源.所说的不到位”,是指政府应该做好的事情,没有做或没有做到位.如在市场经济条件下,政府最应做好的事情是提供公共产品与服务,义务教育作为公共产品是应由政府提供的,因为它是一项事关全民族长远发展的事业,必须由政府提供主要经费,其它渠道的经费来

10、源只能起补充作用.但一些地方政府在这方面擞的不够好.第二,1994年以后实行的分税制体系,适应世界税制改革的主流和方向,基本上是成功的,但也有需要完善之处,财力集中于中央是十分必要的,但由于目前实行韵转移支付制度不规范,地方财政比较困难,资源型产业结构的省份尤为突出.省以下各级政府的分税制改革,广泛采用了多种多样的税种共享形式,带有浓厚的包干制色彩.这种体制是经济越发达,税收能力强的地区,获益越大;经济形势越差的地区,获益越小.规范的财政转移支付制度的首要目标,蕊是公共j鼙务水平均等化.我国各地区经济文化教育发展水平差距很大,现阶段不可能实现垒雷范围内的公共服务均等化,而且公共服务水平又是一个

11、动态的措标,它不是一成不变的.现实的选择,是将公共服务分为基奉服务与一般服务,先实现基本l撮务水平均等化.义务教育是最主安舶基本服务,国运兴褒,系于教育,义务教育是教育的重中老重-,中央致府韵财政转移支付应是解决国有企办学校移交中的经费问题的主要措施之一.第兰,目前黑龙江省舶煤炭,森工,农垦等行业都曾经是中直企业,后来陆续下放给地方.目前,仍属中直企业的更有石油行业与大兴安蛉地区的森工垒业.这些企业在教育财会研究2001年第2期5l【基础教育财务与审计l下放给地方前,企业办社会的程度极高,在所在地区,一直是”大企业,小政府,现在企业下放给地方,企业的社会公益性事业也准备移交给地方,形成了”小马

12、拉大车”的局面,突出地显露在经费上.以上三个方面的原因,是在全国范围内都带有共性的问题,在黑龙江省企办中小学移交给地方过程中,还有些带有特殊性的原因.1.从黑龙江省的情况看,企办中小学集中于以采掘业为主的资源型城市或军工企业相对集中的地区.产业结构单一,后续产业发展缓慢.现在,除石油工业外,其它工业都是”夕阳工业”,下岗工人多,企业严重开工不足,多数企业亏损严重.当地政府承担的社会稳定任务重,财政压力大,对教育投入处于提襟见肘的境地.2.企办中小学的教师工资偏低.据大致估算,煤炭和森工系统舳企办中小学教师的工资水平只相当于当地同等资历的政府办中小学教师工资的4o%.即使企业愿意在三年内保证移交

13、教师的人员工资,企办教师一旦变为公办教师,就要享受公办教师的工资福利待遇,政府就要立即负担被移交教师人员工资的6O%,这对当地政府是一笔不小的射政开支.而且,尚有相当一部分企业无力或不愿承担被移交的企办教师在移交期舶人员工资.3.部分市(地)政企不分的体制也妨碍企办中小学移交给地方政府黑龙江省的伊舂市,大兴安蜂地区目前仍精袭政企合一瞬管理俸制.过去.巾央有关都tt,-省政|府也多掘研究过这两个市(地)政企分开的问题但都目两地都是以森林工业为基础,其官产业规模小,数量少,当地税收难以支持分开后的地方政府的正常运作,经费缺日多达数亿元这两冷市(地)政企不分开.企办小学移交工作就无双被起.4.影响我

14、国最大的石抽工业基地大庆市的企办中小学移交地方的主要拇题,是大庆市政府尚投有独立的本级财政做为解决企办中小学移交地方的前提,太庆市要建立与其它建制_市同等待遇的市级财政.目前,大庆市政府办中小学教育经费主要来源是l城市教育费附加.大庆市的原来两大企业大庆石油管理局和大庆石油化工总厂实行资产重组,新成立了大庆油田有限责任公司和大庆石化公司.这两个公司是按现代企业制度建立起来的,集中了原大庆石油管理局和大庆石油化工总厂的主干部分.原有的大庆石油管理局和大庆石油化工总厂仍然存在,主要承担原来的工程技术服务,辅助生产,物业管理,多种经营和社会生产服务等职能,原有的企办学校也划归后两家企业管理.这两家企

15、业积极与政府联系,愿意交出所管理的学校.但移交学校经费的分担与市政府积极要求建立独立的市本级财政,成为问题解决的关键.5.黑龙江省森工总局和农垦总局在解决所办学校上又有特殊情况.由于历史原因,森工总局与农垦总局被定位为有一定政府职能的大型企业集团.两个集团均设有与政府相对应的机构,除没有法院与检察院外,其它行使政府职能的管理部门应有尽有.森工总局系统前几年经营相当困难,近年来由于国家实行”天然林保护工程”,为森工企业注入了活力,他们对分散在垒省各地的森工系统的企办中小学移交地方持谨慎态度,需要指出的是.尽管国家注入了”天然林保护工程”专项资金,而其中有相当一部分用于教育投入,但森工系统的学校经

16、费只是保持在维持正常运转的水平上,教师工资低,教学设备落后仍是急需解决的问题.农垦总局所办学校的经费有超过一半来自于农业都财政拨款,另外不足半敷的部分由总局统筹.6.黑龙江省内还有一种情况,在某些区域,国舫工业相对集中,靠本地财力难以解决企办中小学移交地方问题.最为典型的是哈尔滨市的平房区与齐齐哈尔的碾子山区以平房区为例.区内有哈尔滨飞机工业集团,东安发动机工业集团和东北轻合金加工厂等太型企业,如果将所办学校全部转交给区政府管理,区政府的本缀财政收入连这些教职工的正常人员开支都难以维持.从以_上分析可以看出,黑l龙江省企业办学情况复杂,难度很大,要在认真调查研究的基础上,有关部门认真搬商,制定

17、出合理可行的解决经费阎题的方案与措施.黑龙江省企办中小学的类型几乎囊括了国_内的各种情况,一方面,黑龙江需要学习其它省区在解决企办中小学穆交地方教育财台研究2001年第2期【基础教育财务与审计】过程中解决经济问题的有效经验.同时,黑龙江省也应大力推进制度创新,观念更新,刨造性地解决同题,为这一全局性l可题的解决提供有益的经验.三,解决国有企业中小学移交地方过程中经赞问题的若干思路1.进一步提高对国有企办中小学移交地方的重要性的认识.除了继续提高对”科教兴国”战略和建立现代企业翩度的重要性认识之外,国有大中型企业集中的老工业基地,应该高度重视教育.根据国外区域产业结构调整的经验,对“夕阳工业集中

18、的地区大幅度增加教育投资,提高当地社会成员的文化水平和职业技能,增强他们的职业迁移能力,为新兴产业提供充足的人力资源,是解决老工业区就业问题,贫困问题的最好途径,具有投资省收效长远的特点.特别是资源型工业城市,产业技术构成低,从业人员工种单一,必须下决心发展教育.将中小学交给地方管理,决不是甩包袱,而是有利于教育的发展,有利于职工下一代的健康成长.企业一定要克服困难,协助政府做好移交工作,这是造福后代的壮举,在某种程度上比利润提高几个百分点更为重要.2.要进一步增强接收企办中小学的紧迫感.如果不抓紧这项工作,在一些情况严重的地区盒出现”像样的教师走光,学生跑光,校舍设备用坏拿光”的情况.在一些

19、企办中小学地区,出现了民办中小学增长速度很快的情况,这些学校收费只相当于企办中小学实际收费的二倍左右,教师是企办校的优秀教师,甚至部分租用企办校的校舍,吸引走了企办校的大批学生,剩下的基本是家境贫困的基层工人的子女,这对于他们的心灵上的不良影响,终身都是难以彻底消除的.3.中央与省级政府应当在企办中小学移交地方的过程中给予专项财政转移支付.事实证明.在中西部的一些老工业基地城市,只靠市,区两级财政难以解决移交过程中的经费问题.对于支付的形式,计量的方法应在调查研究,科学测算,各方协商的基础上产生.4.企业在将所属中小学移交给地方的过程中,应当从大局出发,防止部分人”搭便车”的情况发生对于长期不

20、在学校工作,在外谋职的教聩工应做自动退职处理.更要防止非教育人员借机挤进公办教师队伍.各地在接收时基本上由财政与人事部门负责接收,应吸收教育行政部门参与接收工作.要制定严格的审查程序与制度并认真执行.5.”政企分开”是企办中小学移交地方的前提,要创造条件,加快黑龙江省森工,农垦两个系统和伊春市,大兴安岭地区的政企分开工作的速度.在产业结构单一的林区设立地方政府+要结合实际,政府设置要与其它地区有所区别,机构与人员要精干6.地方政府确定自己的职能世界银行在1997年发表的报告变革世界中的政府,将现代社会的政府职能归纳为以下5项:建立法律基础;保持非扭曲性的政策环境,包括实现经济的稳定;投资于基本

21、的社会服务与基础设施;保护承受力差的阶层;保护环境.政府应收缩生产建设方面的职能,扩大公共财政职能,精简政府机构,对事业单位按其性质采取全额拨款,差额拨款,自筹经费的财政供给形式,使政府能够集中财力发展义务教育等事业7应对教育资源合理规期,调整布局,分流多余教师,引导其流向缺乏师资的农村地区.也可以采取轮换制度,提高农村的师资水平.8.重视制度创新,将接收来的企办中小学改为”公办屁助”,”公有民办”等办学形式.但考虑到企办中小学集中的老工业基地,职工收入比较低,贫困家庭比较多,对此要比较慎重,转制学校数量不能多,收费要适当,主要靠紧缩编制,提高师资水平和工作效率弥补收费不高带来的困难.作者单位:黑龙江省教育科学研究院黑龙江省教育厅邮编:黑龙江哈尔滇15008015O0O1驶膏财奢研究2001年第2期