美国《金融服务现代化法案》对我国国有商业银行的借鉴与启示

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1、美国金融服务现代化法案对我国国有 商业银行的借鉴与启示 【内容提要】适应金融国际化和防范金融风险的需要，我国的金融 体制应继续进行改革。借鉴他国的成功经验，结合我国实际，国有 商业银行从分业经营走向混业经营不可避免。经营范围的变化并不 代表经营机制的转换。只有转换经营机制，进行产权制度的彻底改 革，方能达到改革目标。【关键词】美国金融服务现代化法案 / 商业银行/混业经营/借鉴与启示1999年 11月4日，美国参众两院分别以压倒性多数票通过了金融服务现代化法案的最后文本 1 （第 7 版）。同月 12 日克林顿总统签署了这部法案。该法案取 消了 20 世纪 30 年代大萧条时期出台的旨在限制商

2、业银行、证券公 司和保险公司混业经营的法律，即格拉斯 斯蒂格尔法 （Glass-steagallAct），从而使美国金融业跨入了一个崭新时代。该法案的最 终通过，将为商业银行、证券公司和保险公司的大融合铺平道路， 使美国的公司在全球金融市场中具有更强的竞争力，有助于美国的 金融服务系统推动美国经济迈入 21 世纪，为延续美国历史上和平时 期的经济增长创造条件。美国是世界上最大的发达国家，中国是世 界上最大的发展中国家，美国金融立法的重大变化必将对我国金融 业特别是国有商业银行的发展产生重大影响，值得认真研究。 一、美国商业银行经营范围的简要回顾 自美国独立战争到 20 世 纪 30年代的近 1

3、00 年间，美国的金融业一直实行自由银行制度，混 业经营。虽然联邦政府开始管理金融事务，但银行的市场准入和业 务范围仍然相当宽松；同时，证券业已成长起来，其交投异常活 跃。美国这段时期的金融业混业经营，极大地促进了经济的发展。 1929年美国纽约股市崩溃，造成大批商业银行破产。 1930 年美国议 会成立了银行调查委员会，对商业银行同时经营证券业务和保险业 务的情况进行调查。经调查，该委员会认为，商业银行经营证券业 务和保险业务，不仅造成短期负债与长期资产（股票、债券等）之 间严重失衡，而且刺激商业银行在证券市场的大规模投资冲动，从 而影响了商业银行经营的稳定性，对存款人存在严重损害，因此不

4、宜混业经营。 1933 年美国颁布了格拉斯 斯蒂格尔法，把商业 银行业务与证券业务、保险业务区别开来，实行分业经营，商业银 行不得经营证券业务，不得为自身投资而购买股票，购买公司债券 也有严格限制。 随着自 20 世纪 80 年代以来席卷全球的金融自 由化浪潮和美国金融业在国际市场竞争能力的下降，美国金融监督 当局采取了一些宽松措施，以提高美国银行的竞争力。如 1980 年美 国国会批准了放松存款机构管理和货币管制法， 1982 年施行的加恩 圣日曼法等一些法律，改变了原有的金融监管框架，赋 予了商业银行较大的经营范围和空间。再如 1987 年美国联邦储备银 行允许银行控股公司可以包销地方债券

5、、商业票据和抵押证券；美 联储于 1989年 1 月又批准了花旗银行、大通银行、摩根银行、银行 家信托公司、太平洋安全银行等 5 家银行的申请，允许它们包销企 业债券，逐步考虑放开不许银行包销企业股票的限制。然而美国 80 年代以来的金融改革对各类金融机构来说是不平衡的。美国金融监 管当局放松了对非银行金融机构的限制，允许它们经营商业银行的 传统业务，甚至允许美国的某些工商企业通过兼并非银行金融机构 开展广泛的金融业务，而商业银行仍然受到分业经营的限制。90 年代，全球经济一体化和金融国际化的步伐进一步加快，历来对 商业银行经营范围限制较少的西欧银行业务的综合化全能化趋势继 续发展。由于这些银

6、行可以广泛经营商业银行业务、证券业务和保 险业务，逐渐在国际金融市场的竞争中体现出多元化经营的明显优 势，如德国的商业银行可以从事全面的金融业务。据统计，在 80 年 代初，德国最大的商业银行 德意志银行的证券业务已达 300 多 亿马克，成为德国最大的证券交易商。英国经过 1986 年的伦敦 “大 爆炸”，传统金融业的分业经营格局发生了重大变化，商业银行开始 涉足证券业务，证券资产在其总资产中的比重迅速上升。仿照分业 经营而构建的日本金融体制也逐步放松了限制商业银行经营非银行 金融业务的限制。 美国金融服务现代化法案共 7 章 219 条，分别为促进证券公司和保险公司之间的联营、功能性监管、

7、保 险、单一储贷协会控股公司、隐私、联邦住宅系统现代化和其他条 款。这部法案体系庞大，对银行、证券和保险在内的金融活动进行 了规范，在实体权利和程度方面的操作规范作了明确规定。美国 金融服务现代法案施行的直接效果，将掀起新一轮金融业的合 并浪潮。届时各大银行将建立 “金融超级市场 ”，客户在同一营业场 所可以得到各项服务。如以前客户须到甲商业银行办理存款业务， 到乙证券公司买卖股票，到丙保险公司投保财产险。而不久将来， 只要客户愿意，所有金融服务均可在一家 “金融超市 ”中办妥，不需 客户来回奔波。 二、我国国有商业银行在分业经营中存在的突 出问题 在我国，分业经营对商业银行、证券公司和保险公

8、司的 发展有较大制约作用。经过几年的实践与摸索， 1999 年国家已开始 逐步放松对保险业和证券业经营范围的限制，但对商业银行的限制 仍然没有改变。 自 1995年 7 月 1 日开始施行的中华人民共和 国商业银行法（以下简称商业银行法）第三条对商业银行可 以经营的范围进行了明确规定。该法第四十三条规定：商业银行在 中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产。商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机 构和企业投资。商业银行法实施后，对规范商业银行的经 营管理行为，加强监督管理，的确起到了相当大的作用。但是，商 业银行的信贷资产质量低下是其经营中存在的不可忽视的突

9、出问 题。 造成信贷资产质量低下的原因不外乎内部原因和外部原 因，外部原因也有多个方面，在这里只谈谈外部原因的某些方面。 贷款业务是我国商业银行的主要业务，它既是经济发展的推进器， 又是商业银行收入的主要来源。在对某银行自 1979 年至 1989 年期 间的资产业务的统计中发现，信贷资产占比高达85%。为保证银行贷款能按期如数收回，都要求提供相应的担保。在各种担保方式 中，抵押是使用频率最高的。在对某银行的调查中发现，抵押贷款 占有全部贷款的比例达 80%。抵押贷款到期，借款人不能偿还贷款 本息，根据合同约定，以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所 得价款受偿。按照我国担保法第三十四条规定，

10、可以充当抵押 物的财产有：（一）抵押人所有的房屋和其他地上定着物；（二） 抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产；（三）抵押人依法 有权处分的国有土地使用权、房屋和其他地上定着物；（四）抵押 人依法有权处分的国有的机器、交通运输工具和其他财产；（五） 抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等 荒地的土地使用权；（六）依法可以抵押的其他财产。从另一个角 度来讲，抵押贷款的债务人到期不能偿还贷款本息时，只能以上述 之一或全部财产折价或拍卖、变卖来清偿。目前，银行依法收贷所 收到的物资主要集中在土地、车辆、房屋上。据对某银行抵押贷款 统计，用土地使用权抵押的贷款占贷款总数的 38

11、.5%，用车辆抵押 的占比例为 13.5%，用房屋抵押的占比为 38% ，用其他财产抵押的 占 10%。一般来说，银企双方协商以抵押物折价来偿还贷款的可能 性不大，因为双方在折价上的分歧较大；大多数情况是诉诸法院来 解决的。目前，我国的拍卖市场不规范、不发达，拍卖成本高，期 限长，致使对抵押物的处置，也很少采用此种方式。法院判决书有 的以将抵押物直接抵偿给银行的方式来解决这个问题。银行通过有 关部门将抵押物过户后，因无相应市场进行转让、变现，使这些东 西长期滞留手中。据对某银行调查得知，从 1993 年 1 月至 1998 年 底，共有 7034.5 万元抵贷财产滞留手中，这笔财产占该银行全部

12、资 产的 38.75%。这种情况不改变，长此下去，银行将变成房地产商和 汽车销售商等。从对某银行胜诉执行情况来看，已执行的标的额占 全部申请执行标的额比例仅为 23.89%，其中已执行回来的货币占全 部申请执行标的额的比例不足 10%，其余执行回来的全部为物资。 从这个统计结果看，法院判决书、调解书生效后的执行率低，且执行回来的大部分为非货币财产，如房地产、荒山、荒滩、车辆等财 产的使用权或所有权。收回这些非货币财产，银行也是不得已而为 之。因为相当部分借款企业无其它财产可供执行。至此，大家都抱 着一种想法 “有财产比没有好 ”。如银行拒绝接收这些财产，可能一 无所获。另外，在收回这些财产抵偿

13、银行贷款本息时，要经过评估 机构评估。有时因评估行为不规范，往往造成高估，使银行收回这 些财产时，又损失一大块。存款对银行来说，是一种 “硬约束 ”，存 款到期非清偿不可；贷款对借款来说，是一种 “款约束 ”，到期不能 全部或部分收回时，银行无能为力，只能让其损失，或收回一些 “破 铜烂铁 ”或其他一些很难变现的财产。从对某银行自 1993-1996年期间从事贷款业务的情况来看，从事这项业务基本上是亏损的。 这种情况在我国的中西部地区带有一定普遍性。造成亏损的原因主 要有三个方面：一是资本市场、商品市场不发达，银行依法收回的 股票、债券、房地产、车辆等财产不能通过市场转让而变现，银行 的信贷资

14、金沉淀为物资， “活钱”变成 “死钱”。二是担保法所规 定的可以抵押、质押的财产范围过窄和处置抵押物、质物的环节 多，造成实现抵押权的费用大，周期长。尤其是对抵押物、质物的 所有权的规定，不利于市场流通和督促债务人、担保人履行义务。 三是分业经营的规定捆住了商业银行的手脚，限制了商业银行在市 场经济大潮中施展 “拳脚 ”的空间。一旦法院将抵押物、质物拍卖或 变卖成货币形式偿还贷款本息的努力失败，银行只有接受这些非货 币财产，并到有关部门办理产权交易、登记过户手续，而成为这些 财产的所有权人或股东。虽然出现这些情况不是商业银行主动为 之，但事实上商业银行已涉足股票市场、债券市场、房地产市场、 汽

15、车交易市场等。我国商业银行法对商业银行从事信托投资和 股票业务，投资于非自用不动产有禁止性规定，但在现实经济生活 中，商业银行却实实在在地不得已地在从事这方面的业务。或者想 方设法地但风险很大地从事这方面的业务。对此，商业银行进退两 难。三、金融服务现代化法案对我国国有商业银行的 借鉴与启示1. 从世界上市场经济发达国家的金融业的发展，尤其是德国全能银行的发展情况来看，混业经营并不必然导致金融业 的不稳定和金融风险的加大。随着我国市场经济体制的不断健全与 完善，分业经营将向混业经营转变。 我国目前实行分业经营， 其目的在于控制风险，便于监管，抑制商业银行的不规范行为，但 同时产生了条块分割、金

16、融市场不统一、商业银行经营方式单一、 不灵活、风险高度集中等弊端。分业经营制度，英美为典型代表。 该制度的理论基础为早期的银行经营理论 “商业性放贷理论 ”（真实票据论) 2 (第 93 页)。该理论认为，商业银行的负债多为活期 存款，流动性要求高，因此商业银行的资产业业应集中于短期自偿 性贷款，且贷款应以真实交易为基础，以真实的商务票据作抵押， 以保证贷款的安全。据此理论，商业银行不宜发放长期贷款、消费 贷款，更不能将银行资金用于债券、股票及实物资产等高风险、低 流动性的投资。英美实行分业经营是有其经济基础的。英美较早发 生工业革命，资本原始积累比较充分。尤其是英国，垄断资本长期 处于世界垄

17、断地位，工商业拥有巨额利润和资本积累，因而其经营 活动不必借助银行的长期资金支持。而美国经过两次世界大战，国 民经济得到超常发展，成为战后头号经济强国，企业积累了雄厚资 本，其工商企业自有资本占资本总来源的比重一直保持在40%以上；加之其国内资本市场较发达，其企业外部融资也较容易，故企 业对商业银行依赖较小。但是，导致美国实行分业经营的直接原因 是 1929-1933 年的大危机。 分业经营制度，其优点在于： (1) 有 利于政府和中央银行根据具体情况分别调控和管理金融活动；(2)禁止商业银行从事证券经营与投资，防止银行以客户的存款投资于证 券，获利归己，风险或损失留归客户或转嫁给其他机构；同

18、时可以 避免证券市场和企业的经营风险对银行产生冲击，加大了商业银行 的风险，产生金融危机的 “多米诺骨牌效应 ”；(3)对银行垄断集团的 形成与发展具有一定的抑制作用，有利于自由竞争局面的维持。其 缺陷表现在： (1)限制了商业银行的发展壮大，削弱了本国商业银行 的国际竞争能力； (2)使商业银行缺乏资产经营的灵活性及内部损益 互补的机制，资产单一化致使风险高度集中； (3)不能提供全面金融 服务，不利于密切银企关系，不利国家整体经济实力的增强。 德国实行混业经营，其主要原因是德国的工业化起步较晚，程度较 低，加之战争对经济的毁灭性破坏，企业的资本积累极其有限，资 本市场不发达，无法与英美等国

19、相比，工商企业的资金需求高度依 赖于银行也没有足够证据证明前几年金融秩序的混乱是由于银行经 营了证券、投资业务，且我国加入 WTO 后将迫使国有商业银行混 业经营。这就从客观上要求银行提供全方位、多样化的金融服务， 允许商业银行以证券形式对企业进行长期投资和融资，以此形成了 以银行为核心的实力雄厚的资本集团。其优势体现在： (1)全面的业 务范围给商业银行的发展提供了广阔空间，拓宽了业务收入来源， 增加了经营上的灵活性与主动性； (2)较之分业经营而言使商业银行 具有较大的整体稳定性； (3)可对企业提供全方位的金融服务，既利 于银企的发展，又密切了彼此之间的关系； (4)有利于动员社会储 蓄

20、，并使储蓄向投资转化。 分业经营与混业经营制度的各自优 势正是对方的劣势，两者存在互补性。随着世界经济一体化和金融全球化的加快，分业经营正向混业经营发展。 20 世纪 70 年代，爱 德华肖与罗纳德 麦金农提出了金融深化理论，提出了银行综合经 营、鼓励竞争的改革方案。这一方案对各国的金融改革都产生了影 响。近年来，有些国家提出了 “一步银行 ”的构想，即银行向客户提 供尽可能全面的服务，形成了一股世界范围内的全能化浪潮。美国 此次出台的金融服务现代化法案就是这种转变的一个典型代 表。 我国目前经济发展水平较低，工业化程度不高，企业资本 的自我积累极其有限，且资本市场不发达，工商企业的资金需求高

21、 度依赖于银行。这些情况决定了我国目前实行分业经营制度只是暂 时的，其发展方向是混业经营制度。2.加快国有商业银行股份制改造的步伐，壮大国有商业银行的实力，转换内部经营机构，迎 接世界经济的挑战。 鉴于我国传统经济的弊端，自 1978 年开始 我国对经济体制进行了重大改革。改革是首先从农村开始的， 1978 年下半年实行了以土地使用权与土地所有权相分离为特征的家庭联 产承包责任制。 1979 年和 1980 年开始对国有工业企业实行利润留 成和利改税等以放权让利为核心的改革措施。为适应经济体制改革 的需要，我国自 80 年代初开始逐步对传统的金融体制进行了改革： 一是进行金融组织创新，组建新的

22、金融机构，实现金融机构的多元 化。如 1979年 2月恢复了中国农业银行的建制， 1979年 3月决定 将中国银行从中国人民银行分设出来， 1979年 8月决定将长期隶属 于财政部的中国人民建设银行改为国务院直属机构， 1984 年决定中 国人民银行专门行使中央银行的职能，同时成立中国工商银行。 1979 年还决定恢复中国人民保险公司的国内保险业务，还批准成立 了中国国际信托投资公司等非银行金融机构。二是改革传统的信贷 资金供给制的管理体制，扩大专业银行的经营自主权；三是改革政 策性金融与商业性金融混业经营局面，成立了国家政策性银行（中 国农业发展银行、中国进出口银行、国家开发银行）；四是为了

23、防 范和化解金融风险，依法处置国有商业银行的不良资产，加强对国 有商业银行经营情况的考核，国家组建了中国华融资产管理公司、 中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司和中国信达资产管 理公司，分别收购、管理、处置从中国工商银行、中国农业银行、 中国银行和中国建设银行剥离的不良资产，以最大限度保全资产、 减少损失。 随着金融体制改革的不断深化，产权制度改革这个 即绕不开也不得不解决的 “硬骨头 ”日益凸现。为解决国有商业银行 的部分不良资产，国家成立了资产管理公司，其目的和出发点是好 的。但有几个问题无法解决：一是资产管理公司的法律地位不明。 虽然国家有关部门赋予它们很大的经营权利，但由于缺乏法

24、律支 持，其权益没有法律保障。二是金融市场不健全、不发达，资产公 司无用武之地。三是国家有关部门规定，资产管理公司剥离的资产 以 2700 亿元为限，但这只占各国有商业银行不良资产的一小部分， 如何化解国有商业银行剩余的不良资产，国家没有相应措施，国家 立法缺少支持，国有商业银行对此也无计可施。四是将国有商业银 行的不良资产划转到资产公司将诱发极大的道德风险。 我国金 融体制改革，应标本兼治，而这个 “本”就是产权制度。因此，笔者 可以肯定地说，如果不对我国的国有商业银行进行股份制改造，是 难以达到改革目的的。值得欣慰的是，中国共产党十五届四中全会 通过了国有企业改革和发展若干重大问题的决定，创造性地提出了 国有经济控制力的概念。这将为加快对国有商业银行的股份制改造 起到指南针的作用。此外，要改革金融监管体制，改善金融监管的 手段与方法，以适应分业经营向混业经营的转变。【