法律知识法四立法质量与质量立

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1、省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法立法质量与质量立法四五、关于法案起草的立法：过程和阶段(一)关于法案起草准备的立法规定法案起草的一般准备工作法案起草是一个过程。这个过程可以分为两个阶段：一是准备阶段;二是正式起草阶段。法案起草的准备工作可以分为两类，即实体性的准备工作和程序性的准备工作。法案起草准备工作具体有哪些内容，由法案的性质、规模、复杂程度和其他有关情况而定，但无论什么样的法案起草，大体上都需要有这样一些准备工作：第一，弄清与法

2、案相关的宪法规定和法律、法规、规章、政策或它们的某些规定。以便法案符合它们或不与它们相抵触，或是以便搞清楚需要在怎样的程度上设定新的法律制度或变动现行法律制度。这是实体性的准备工作。台湾的行政机关法制作业应注意事项规定法案起草应做好4项准备作业，其中第1项是“把握政策目标：法规是否应修、应订，须以政策需要为准据。”第4项是“检查现行法规：应定为法规之事项，有现行法规可资适用者，不必草订新法规;得修正现行法规予以规定者，应修正有关现行法规;无现行法规可资适用或修正适用者，方须草订新法规。新订、修正或废止一法规时，必须同时检讨其有关法规，并作必要之配合修正或废止，以消除法规问之分歧抵触，重复矛盾。

3、”第二，弄清需要法案调整的事项或需要法案解决的问题有哪些，弄清法案调整对象的情况并针对所要解决的问题提出好的解决办法。这些办法应当有法的根据或不与法相抵触，应合乎社会经济、政治发展的要求，具有好的社会效果和稳定性。这也是实体性准备工作。做到这些，就要注重调查研究，善于采取包括立法技术在内的现代技术手段。前罗马尼亚立法技术总方法第5条规定：“规范性文件草案根据对作为规定对象的社会现象和过程的科学分析，必须保证提出具有最大稳定性和社会效果的内容合理的解决办法。为此目的，必须进行调查研究，作出具有社会经济、政治和法律论据的规定，并采用现代式的分析和通过决定的方法，以及合适的立法技术程序。”台湾的行政

4、机关法制作业应注意事项规定法案起草应做好的另两项准备作业，一是“确立可行作法：法规必须采择达成政策目标最为简便易行的作法。”二是“提列规定事项：达成政策目标之整套规划中，唯有经常普遍选用并必须赋予一定效果的作为或不作为，方须定为法规，并应从严审核，审慎处理。”第三，拟定提纲、方案或计划。为使法案起草工作有条不紊、行之有效地进行，需要对起草工作作出一个总体部署。作为这种部署的一种有效表现形式，就是拟定法案起草的提纲、方案或计划。提纲应反映所要起草的法案的基本原则、主要任务和实现这些原则、任务的办法。方案应是科学的、便于实施的。这是程序性的准备工作。前罗马尼亚立法技术总方法第6条规定：“对于具有重

5、大意义的法典和其他规范性文件的制定，必须先拟出提纲，提纲应反映此项规定的总的概念及其基本原则、任务和重要的解决办法;在主管机关批准提纲以后，始得着手制定草案。”(第1款)“对于复杂问题提出的解决办法，必须拟定几个方案，并论证每个方案的优缺点，使这些方案具有必要的评价部分。”(第2款)第47条规定：“在准备法典和其他重要的规范性文件草案时，必须根据已写出的研究报告，拟定预备提纲，并说明在起草时提出的原则、新的趋向和解决问题的最重要的办法。提纲在根据立法委员会提出的意见和建议进行最后修订以后，应提交党和国家最高领导批准。在提纲批准以后，被委托拟定草案的机关通过第42条所规定的集体，开始起草草案。”

6、第48条规定：“在起草草案之前应先拟定计划。在计划中，解决办法的基本结构部分在逻辑上的连贯性，以及新的规定所采用的法律范畴，都应十分明确。”第四，准备必要的相关文件。正式起草法案之前，需要产生一系列文件，为正式起草作好准备。这些文件通常包括：关于立法必要性、可能性的文件;关于立法所要解决的主要问题以及难点所在的文件;关于所立之法与哪些法律、法规、规章、政策有关的文件(包括这些相关的法律、法规、规章);关于所立之法的综合性的和单项的研究报告，等等。根据这些报告开展工作。准备这些文件或报告的工作也是实体性的。为法案起草准备文件应注意的事项前罗马尼亚立法技术总方法第40条规定：“在起草规范性文件草案

7、时，必须考虑到应加以规定的社会关系的意义和复杂性，以研究报告和其他文件报告为依据，从而保证法律规定符合经济和社会生活发展的要求。”准备这些文件应注意：其一，要有合法、合理和科学的根据。立法技术总方法第41条规定：“为了确定必须按照立法程序批准的设想和方针，文件的准备工作应以有关该项草案所涉及的活动领域和范围的党的决议为依据。”第43条规定：研究报告和其他文件材料，应以对社会经济情报的科学研究工作为依据进行编写。需要通过规范性文件的机关应掌握若干方案。并且必须掌握有根据地选择某一方案所应有的一切材料。其二，要有适当人员参与准备文件，这些人员应包括有立法经验的人员、法学专家、教学和研究人员、业务专

8、家。立法技术总方法第42条规定：研究报告和其他文件报告，由专家和在某项规定的活动领域方面受过训练和有职业经验的人员编写。在编写这些材料的集体中，必须有法学家参加。根据问题的意义和性质，在起草文件材料时，还必须保证有研究该文件中有关问题的学校教师、科学研究所和其他机构的工作人员参加。起草文件材料的集体的组成人员由起草规范性文件草案的机关领导人指定。其三，要有科学的分析、论证和结论。立法技术总方法第44条规定：在研究报告中必须分析现行立法的社会效果、经济效果和政治效果，指出其缺点或不足之处，以及制定新的规定的必要性，并须指出此项决定的预期的效果。在研究报告中必须指出本国和其他国家科学研究工作和法律

9、适用实践得出的结论。其四，要有民主的工作程序。立法技术总方法第45条规定：“为了对研究报告中提出的结论进行最后的研究，在起草文件阶段就必须同根据法律应当对规范性文件草案提出结论性意见的机关进行商讨。”第46条规定：“研究报告和其他文件材料应成为各项新的规定设想的基础。研究报告得出的结论，其中包括为新的规定提出的指导方针和基本措施，应提交集体领导机关讨论，并由该机关就提出的建议发表自己的意见。”(二)关于法案正式起草的立法规定正式起草法案应注意的基本技术事项正式起草法案是立法准备阶段至关重要的一环。 3正式起草法案，包括起草法的主案和附案两个方面 4。主案即拟提交审议的立法提议或动议，附案即拟提

10、交审议的法的原型。但通常所说的法案起草，主要指起草作为附案的法律草案、法规草案、规章草案，也就是完成法的原型的构造。这种法案起草，其内容主要包括科学地完成下列工作：其一，确定法的结构的类型。法的结构有简单结构、复杂结构和一般结构三种类型。起草法案，首先需要选择所要起草的法案应当采取何种类型的结构。其二，确定法的名称，亦即确定所要起草的法案是采取法的名称，还是采取条例或其他名称。其三，拟就法的规范和非规范性内容。其四，安排法的总则、分则、附则和编、章、节、条、款、项、目。其五，正确使用立法语言文字。有些法的草案的起草所要完成的工作，还要超出这一范围。要完好地完成这些工作，便要注意：第一，构想要周

11、密，使法的结构得以采取完善或适当的类型，其要件的选择和安排是合理的。第二，名称要适当，使所起草的法能名正言顺地解决它所能解决、应解决的问题。第三，内容要完整，规范性内容和非规范性内容都是概括而全面的。第四，体系要协调，相关方面要配套。第五，法意要明确，不仅要把立法意图和目的表述出来，还要表述清楚，使人明白易懂。第六，语言文字要规范。这些应注意的事项，国外、境外有许多立法规定。正式起草法案应注意的其他技术事项正式起草法案还需要注意一系列技术问题。例如：要注意避免重复，要善于运用引文或援引方式。前罗马尼亚立法技术总方法确立了在规范性法文件中一般应避免重复的制度。规定：“必须避免在两个或若干个规范性

12、文件中重复同一规范，避免在单行性法律中规定已在一般性法律中有所规定的犯罪行为，以及任何类似的重复现象。”(第87条)而这种重复现象，在中国立法之中，何其之多!为了避免重复，前罗马尼亚立法技术总方法第85-87条确定了在规范性法文件中运用引文的制度，立法技术总方法规定，为了避免重复，可运用引文，可援引规范性文件的一条条文或若干条文或整个规范性文件。但是：第一，运用引文不应对理解本文及其适用造成困难。第二，不应援引其本身含有其他引文的规定。第三，在援引其他文件时，必须指明这一文件的名称、编号和公布日期。在援引该文件的某些规定时，应指明条文的顺序号。第四，如果援引的文件在公布后经过修改过或经过修改后

13、重新公布，则必须指明这一情况。第五，如果为了强调法的教育作用以及便于理解和适用而必须提到某些现行规范，则以一般的表述方法加以援引，所援引的本文可用附注的方法加以转载。(三)关于征求有关方面意见的立法规定征求意见应注意的技术事项法案草稿产生后，接着就要征求有关方面对稿子的意见。征求意见的原因和目的，主要在于了解有关方面对稿子的看法、态度和反映，请有关方面帮助检查、发现稿子的漏洞、缺点和其他问题，以便进一步修改稿子并使其趋于完善，使其易于为各有关方面接受并易于通过。征求意见的对象范围因法案的性质、特点定夺。一般包括：法案决策者;与法案有利益关系的机关、组织和人员;有关专家、学者和教学、研究机构。意

14、见征得之后，便要作分析判断和协调论证工作。在纷纭复杂的意见面前，起草人不能眼花缭乱、无所适从，而应善于识别、判断，善于择善而从。对决策者的意见，一般要遵从;看到决策者的意见有失偏颇，则要善于向决策者作解释和说服工作。为使正确的意见得以坚持或被决策者认可，有必要学会论证正确意见的本领。在利益关系者的不同意见面前，起草人应善于协调。协调既要讲原则，必要时也要有所调和、妥协。当法案涉及到的利益关系者的意见存在重大分歧，起草班子和起草人员无力协调时，需由起草机关或法案决策者出面协调。 5立法技术总方法规定的征求意见制度征求意见是法案起草过程中一项十分重要的工作。有的国家对征求意见这一环节的有关方面作出

15、比较具体的规定，形成了较为完整的制度。以前罗马尼亚立法技术总方法为例，它所规定的制度包括以下方面：第一，征求意见的程序和方法。规范性文件草案拟出并得到集体领导机关赞同以后，将草案送交有关机关征求意见。征求意见时应当说明理由。根据提意见的机关的要求，还要将草案中规定所根据的研究报告和其他文件材料送交该机关。(第52条)第二，征求意见的一般对象。法律草案、法令草案和部长会议决议草案由相应的下列机关提出意见：(一)规范性文件中特别规定有权提意见的各部和其他中央机关;(二)对解决规范性文件草案中规定要解决问题能起协调作用的各部和其他中央机关;(三)草案赋所确定的任务、职责或工作同拟定的规定有联系的各部

16、和其他中央机关;(四)各县人民会议执行委员会和布加勒斯特市人民会议执行委员会(就直接有关其活动的问题)。(第53条)第三，征求意见的特别对象。其一，在下列情况下，拟定规范性文件草案的机关必须取得司法部的结论性意见。(1)拟定的草案与该部的活动有关，或与各级法院、国家公证处以及各机关和企业的法律处的工作有关：(2)拟定的草案修改由该部协调制定的法典规定，或者删除这些规定;(3)拟定的草案规定刑罚或规定违法行为;(4)拟定的草案涉及关于提供法律帮助的协定、领事协定和任何其他与司法部的活动有关的国际协定。(第54条)其二，在其他中央机关或县人民会议执行委员会和布加勒斯特市人民会议执行委员会想了解部长

17、和其他中央国家管理机关领导人的指示、命令和其他规范性文件草案的情况下，应当将上述草案送交这些机关征求意见。(第58条)其三，如果人民会议决议草案或人民会议执行委员会和执行局决议草案的内容涉及其它中央国家机关和地方国家机关，应当将上述草案送交这些机关征求意见。(第59条)第四，提意见的方式。其一，提意见的机关主要是从它们所从事的工作的角度对规范性文件提意见。(第55条)其二，与草案一致的意见，用“对草案表示赞同”的词句方式表达，在文件上必须有提意见的机关领导人以及立法委员会领导人的签字。意见的评语填写在附于草案说明理由的一栏中。(第56条)其三，如果同提意见的机关共同讨论草案后在意见上有若干分歧

18、，则在说明理由的一栏中注明这种分歧，或者在问题需要进一步阐述时，予以特别注明。(第57条)(四)关于审查、修改和批准的立法规定审查、修改和批准法案草稿应注意的事项这里所说的审查、修改和批准法案草稿，不是指法案提交立法主体审议期间的审查、修改和批准，而是指法案草稿产生后、提交立法主体审议前，对法案草稿的审查、修改和批准。审查、修改和批准法案草稿，是法案起草过程的一道重要工序。法案之所以需要修改，是因为：其一，人的认识一般不是一次完成的，不是一次就能达到完美的境界;其二，一项法的草案的完成，往往旷日持久，稿子很可能有不连贯、有漏洞之处;其三，完成法案草稿是非常复杂的脑力劳动，一般需要经过反复审查、

19、研究、推敲、修改，才能臻于完善。审查法案草稿的主体，主要是法案决策者，也可是法案起草人自身。修改法案草稿的主体，主要是法案起草人，也可是法案决策者。批准法案的主体只能是决策者和有关特定机关。审查法案草稿，主要是审查：(1)法案草稿是否正确反映了立法意图。(2)法案草稿是否与宪法、法律、法规、规章、政策相抵触。(3)法案草稿的内容是否可行。(4)法案草稿的结构和内容安排是否科学、协调，语言、语调、文字是否合乎要求。(5)法案草稿有无明显的或内在的矛盾、漏洞。经审查发现问题便加以修改。一个法案草稿究竟要修改多少次，主要取决于法案的规模、涉及问题的复杂程度、背景情况和起草人的状况。每次修改，可以是局

20、部的，也可是全局的。还可一次修改斟酌某一问题。修改终止之时，是法案决策者认可或批准法案草稿之日。批准需要履行必要的程序。 6法案审查、修改和批准制度关于法案的审查、修改和批准，不少国家以立法形式作出规定。前马尼亚立法技术总方法就规定了法案审查和批准制度。按照立法技术总方法的规定：其一，在有关机关提出意见以及法律草案、法令草案和部长会议决议草案最后拟定以后，应将这些得到各部和其他中央机关或地方机关的集体领导机构赞同的草案送交部长会议秘书厅。草案应附有理由的说明，其中包括一致的意见和作为草案基础的全部材料。部长会议秘书厅对收到的草案应进行检查，并准备将草案提交部长会议，对不符合以上规定的全部要求的

21、草案，应退回拟定草案的机关加以补充。(第63条)其二，提交部长会议审议的法律草案、法令草案和决议草案，应事先由各副总理从各自的活动领域角度加以审查，并在尽量消除可能发生的分歧意见以后提交部长会议。(第64条)其三，部长会议决定行使其立法提案权的法律草案或法令草案，应送交大国民议会或国务委员会。(第65条)其四，在某些法律草案或法令草案的立法提案权不是由部长会议而是由其他机关行使时，草案应由提案机关送交大国民议会或国务委员会。(第66条)其五，立法技术总方法还特别规定：立法技术总方法第七条规定：“规范性文件草案在主管的国家机关通过之前，先按其内容的重要性提交党的领导部门批准。”美国统一规则第27

22、条则对法案的修改作出规定：“一个法律草案完成后要进行仔细和严格地修改。先把草案搁在一边，隔一段时间再着手进行修改。保证使用定义的词的意思先后一致。”并强调“时间和彻底弄通是没什么可替代的。”(五)关于公众讨论的立法规定三项制度：公众讨论法案制度一例为保障立法合乎民意，体现立法的民主原则，一些国家设有公众讨论法案的制度。前罗马尼亚立法技术总方法就公众讨论法案规定了三项制度。一是关于公众讨论法案的目的和标准。立法技术总方法规定：为贯彻劳动人民参加管理国家的原则，保证劳动人民参加规范性文件的起草过程，某些具有特别意义的草案在由主管国家机关批准以前，交由公众讨论。(第10、67条)二是关于公众讨论法案

23、的方式。立法技术总方法规定公众讨论草案使用下列方式进行：在劳动人民大会上组织讨论;利用宣传工具(报刊、广播、电视)，在从事与草案有关的活动领域的专家和劳动人民会议上组织讨论;能使公民对完善草案作出自己贡献的其他任何形式。(第67条)三是关于对讨论意见的处理。立法技术总方法规定：在必要时，讨论中提出的意见和建议由起草草案的机关会同提意见的机关审议。对讨论过程中的意见加以分析所得出的结论，以及关于改进草案的建议，应当通知主管机关，该机关在通过草案时必须加以考虑。(第68条)关于公众讨论法案在什么情况下可以或应当举行，是在法案经有关机关批准之前还是之后，采取何种讨论方式，以及如何处理讨论的意见，这些方面，在实行公众讨论制度的国家并不是没有差异的，事实上差异在有的国家之间还是很明显、很大的。立法技术总方法确定的三项制度，只是前罗马尼亚这个颇有特色的东欧国家的立法特色的一种反映。