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1、铜瓦厢改道后清廷的施政及其得失1855年铜瓦厢黄河改道是中国近代史上的重大事件。改道使山东、河南、直隶等省30多个州县蒙受了巨大而长期的灾难，并导致黄河下游的重大地理变迁。改道后，清廷采取的荒政与治黄等措施，取得了一些成效，也留下了很多问题。学界先前对铜瓦厢改道多从水利史角度研究，仅有的几篇从灾荒史角度人手的论文，或只把改道作为清朝治黄史的重要时间坐标来看待，或粗略地论述灾情以及灾后长时段的治理，鲜有对改道后短时段内清廷的施政及其得失的深度探讨。本文希望在此方面进行尝试。所谓“荒政”，是指政府救济灾荒的法令、制度与政策措施，它包括作为经常性工作的备荒和具有针对性的救荒。清代荒政继承前代经验，逐
2、步形成了较为成熟的救荒程序，即“地方遇灾，经报灾、勘灾、审户，最后才是蠲免与赈济”。清咸丰五年六月十九日（1855年8月1日），“黄河于河南省下北厅兰阳汛、铜瓦厢、三堡漫溢迤下正河业已断流，直注直隶、山东境内，夺大清河入渤海”。这是历史上黄河第六次改道。六月二十五日（即决口后的第六天），咸丰收到了第一批关于灾情的奏折，并于当日连发六道上谕，部署防汛工作和救灾事宜，还指派要员处理善后。在此后的一年里，咸丰就此先后发布了40多道上谕。显然，灾区督抚对报灾不敢耽搁，中央政府对灾情十分重视。灾情发生后，咸丰立即“著（直隶总督）桂良、（山东巡抚）崇恩、（河南巡抚）英桂，赶紧派员筹款前往，确查黄水经由之处
3、，将被水灾黎妥为抚恤，无令一夫失所”，担负勘灾、救灾之任。九月，勘灾基本结束。据崇恩奏报，山东境内成灾六分以上的共有18个州县的7161个村庄。勘灾的初步统计，对救灾具有参考价值。勘灾结束后，清廷始着手放赈。由于镇压太平天国导致国库虚耗，“部库支绌，无从筹拨”救灾款项，只得另筹赈款。九月十三日，清廷下令，“发去内帑银十万两，交崇恩七万两、英桂三万两，以资抚恤，并将直隶缴回宝钞二万五千串，发交桂良，抵发赈济之用”。十月十三日，清廷下令，“所有本年山东省未经起运之漕米著即就近截留五万石交崇恩，确查被灾较重地方，速为赈济其河南省应征未完漕米五万余石，并著英桂督饬各州县赶紧征收，于该省应行给赈地方随征
4、随放”。九月十九日，“（直隶开州、东明、长垣等州县）所需赈米二万五千石，著准其截留山东临东前帮米麦豆三项共二万二千二百余石，不敷米石即著该督（桂良）设法筹拨或搭放折色以资接济”。十月二十六日，针对山东曹州等府灾情较重的实际情况，“著照（崇恩）所请，所有山东省本年应征漕粮，除业已蠲缓外，实应起运新漕二十一万石，著全数截留，分别接赈”。此外，咸丰还允许各地开仓放粮，捐铜铸钱，并对捐输额较大的绅商给予奖励。赈灾工作到咸丰六年下半年大体结束。清廷在铜瓦厢改道后的荒政也暂告一段落。咸丰在六月二十五日上谕中还委任李钧担任河东河道总督，“督率熟悉员弁，相度（河工用度）情形，先行驰奏”。已革山东巡抚张亮基也被
5、派往李钧属下听命。两人负责勘察新河流向，拿出治河方案。咸丰深知黄河改道对北中国政治形势，以及漕运安全的重大影响，故亟望决口“赶于年内合龙，俾被灾小民，得早复业”。然而，灾情之严重和经费之匮乏，使咸丰意识到堵口的困难。七月二十五日，他提出，（堵口工程）“一时断难兴筑，不如因势利导，设法疏消，使横流有所归宿，通畅人海，不至旁趋无定所有兰阳漫口即可暂行缓堵”。其后他又几经犹豫。十月十三日，张亮基提出“顺河筑堰”“遇湾切滩”“堵截支流”等“补苴”之术，从而推动咸丰决心“暂行缓堵”，即放弃彻治黄河。清廷自顾不暇，受灾州县只能自救。菏泽县知县童正诗，“督塞堤口，城乃无恙”。“长清县知县王元相堵筑久隆口，防
6、守坚固；惠民县知县凌寿柏堵筑白龙湾，四年来均无水患齐东县知县苏名显劝筑民捻，建筑闸坝，俱臻妥善”。但改道后的最初几年，各州县限于经费支绌，所筑堤坝彼此并不相连，防洪能力较差。由于官府经费过少，各州县的治黄款项多来自捐输。有知县带头认捐，也有地方士绅认捐。在某些州县，地方士绅的作用甚至超越了官府，成为修治河道，建造新堤的实际主持者。至咸丰十年，“张秋以东自鱼山至利津海口，地方官劝民筑埝，逐年补救，渐能复业”。法国学者魏丕信(Pierre-EtienneWill)认为，清前期“国家以赈灾为己任，在赈灾活动中占有主要地位”。即便是铜瓦厢改道后，财力匮乏清廷仍十分重视荒政与治黄。其施政取得了一定的成效
7、。灾区的粮价保持相对平稳，这是清廷荒政的成果之一。从受灾较重的河南开封和山东曹州咸丰五年至咸丰八年粮价的对比分析可窥见一斑。改道前，两地粮价较低。改道后的最初一年内，粮价仍相对平稳。这一方面是由于水灾对农业冲击的滞后性造成，另一方面也说明官府储粮、赈粮与农民余粮对平抑粮价起了一定作用。咸丰六年春夏以后，两地粮价有所上涨，水灾对农业收成的影响开始显现。但开封粮价涨幅不大。曹州粮价虽涨幅较大，但在咸丰七年以后逐渐回落。由于水灾过后，曾被黄水淹没的地区耕地肥力增强，其粮食收成有所增长。故粮价仅维持了一年左右的短暂上涨，影响有限。灾区粮价涨幅的控制，与清廷截漕、调粟等措施的实施有一定关系。铜瓦厢改道导
8、致约1000万人口沦为灾民。改道后半年内，清廷除蠲免、蠲缓外，通过截漕和省内调粟共征集粮食超过30万石，有助于平抑当地粮价。黄河北徙后，捻军趁机不断向北发展，“自是捻患日侵”。此后山东境内“汪洋内荡析离居，不知凡几；陆地中烟尘四起，更出非常”。陈华认为，“曹州府属捻众可与淮北地区归、陈、颍、毫一带的捻众随时通过黄河故道，声息相通，此出彼人，这在山东捻党的发展过程中，是一大演变。然而，咸丰的军事部署，遏制了农民起义的扩展，巩固了在这一地区的政治统治。改道后，咸丰命令英桂节制豫、皖、苏三省军务，统一号令，强化了清军的作战效能。咸丰六年二月，清军在豫东谷熟集击败捻军张洛行部。“旋（捻军）又大股来犯，
9、官军合力破之，毁其垒八月，贼复踞雉河，分窜涡河，英桂督军击败之七年贼踞三河尖（清军）追至颍上复大败之”。另外，地方团练的顽抗，也遏制了捻军在山东的发展。英桂取得的最大战果，便是镇压了围攻河南卫辉府的联庄会，避免其“东连河工灾黎，西结阳城土匪”。此后，随着水灾影响的减退，捻军逐渐转入低潮。改道后清廷按部就班的施政进程，反映出其荒政体系的成熟。尽管内外交困，清廷还能大体维持了对北中国的政治统治。但是，其施政中存在的隐患仍难掩饰。决口前夕，暴雨如注，河南省沿黄州县一直密切监视着黄河水情的变化。但由于黄河“水势积长不消，两岸普遍漫滩”，导致“南岸难以间渡，文报四日不通”，朝廷至决口后第七日才收到水情奏
10、报。在当时驿站为主的通讯体系下，这样的效率当属较高，但却严重落后于灾区的实际需要，这直接导致朝廷谕旨在信息上显著滞后。“暂行缓堵”是清廷基于国家财力和治黄形势做出的决策，不应看作“不负责任的决定”，更不应视为“将政府御灾捍患的责任完全推卸到普通民众身上”。其时，清廷的心腹之患并非黄河改道，而是农民起义，在难以兼顾的情况下做出“缓堵”决策，实出无奈。而各地的“民捻”大多是地方官员或者乡绅出资捐建，近代社会基层力量的崛起由是可见一斑。“河工习气”是困扰清廷施政的一大难题。咸丰五年十月，咸丰宣布豁免河南历年的河工加价银。并下令“即刊誉黄，遍行晓谕，务使城乡村堡一律周知”。然而，“河南各州县或隐匿誉黄不贴，照旧征收；或誉黄既贴，上年正赋已完，摊征加价一款亦完纳过半，本年春季开征，百姓欲以前项抵完正课，州县官复多方支吾，不肯作抵”。对此，咸丰除痛责贪官“丧心昧良”之外，拿不出有效的惩贪手段，这再次反映出清廷地方控制力的削弱。综观铜瓦厢改道后清廷的施政进程，清廷付出了巨大的努力，维持了北中国经济、政治的稳定。然而，勉力支撑的清廷，只能履行程序化的职能，却无力顾及国家建设与发展。其“暂行缓堵”留下的责任真空被地方势力逐渐填补，中央控制能力更加弱化。加之通讯系统的滞后与“河工习气”的盛行，清廷的中央集权面临严峻考验。这迫使其必须改弦更张，变法图存，从而客观上推动了中国近代化的进程。
铜瓦厢改道后清廷的施政及其得失
