论行政公益诉讼及其现实意义

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1、论行政公益诉讼及其现实意义第22卷第4期2006年8月商丘师范学院JoURNALOFSHAN(IUTEACI-t-ERSCOLLFGEVo1.22NO.4August,2006论行政公益诉讼及其现实意义杨仁忠王永明(天津师范大学马克思主义学院,天津300074;郑州大学法学院,河南郑州450001)摘要:行政公益诉讼突破了传统的原告适格理论的限制,是在无传统诉讼人的情况下,为公益目的而设定的一项救济制度.随着社会主义市场经济的迅猛发展,依法治国目标的确立,社会权利主体的多元化,民主法制和人权保障的深入人心,已经实施了十多年的行政诉讼法所确立的行政私益诉讼的不完整性日益彰显,建立与之并行的行政公

2、益诉讼势在必行.关键词:行政公益诉讼;原告资格;受案范围;公民权利中图分类号:DF74文献标识码:A文章编号:16723600(2006)04007703一,行政公益诉讼的含义和特征行政公益诉讼是指当行政主体的违法行政行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律容许无直接利益关系人或社会团体,国家机关为维护社会公益而向法院提起行政诉讼的制度.它是原告资格理论发展到一定阶段的产物.对此新型行政诉讼,各国称呼不已,诸如民众诉讼,越权之诉等等,行政公益诉讼是我国行政法学者在研究中独创,域外并无此提法,然内涵大致相当.该制度在英美发育最为成熟,概念界定也较为清晰.同一般的行政诉讼制度相比,行政公

3、益诉讼具有以下特点:1.可诉对象的双重性.可以提起行政公益诉讼的违法行政行为,不仅包括行政主体做出的只对特定相对人发生效力的具体行政行为,也包括不针对特定行政相对人的但却侵害了公共利益的抽象行政行为.2.起诉主体的广泛性.与传统的行政诉讼相比,行政公益诉讼的原告并不局限于同被诉的具体行政行为有直接的利害关系,即并非因为自己的利益受到损害从而为惩罚行政机关而向法院起诉,起诉主体除包括公民,法人或其他社会组织,还包括检察机关.3.诉讼目的的公益性.行政公益诉讼中原告起诉的目的往往并不是个案救济,而是为了维护社会公共利益.虽然个人利益与公共利益是辩证统一的,但在公益诉讼中,个人利益所受到的间接影响与

4、重大的社会公益相比,却是微不足道的.4.诉讼功能的预防性.由于公共利益影响深远,且有时受到损害后不能再行恢复,所以原告提起行政公益诉讼之时,不一定需要公益侵害现实的发生,只要根据相关的情况判定这种侵害有可能发生,就可以提起行政诉讼,做到防患于未然.二,西方法治国家行政公益诉讼制度的考察公益诉讼早在古罗马时代就已产生,它是相对于私益诉讼而言的.周楠先生指出:私益诉讼是为保护个人所有权力的诉讼,仅特定人才可以提起;公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,凡市民均可提起.(公益诉讼又被称为罚金诉讼和民众诉讼.罗马法关于公益诉讼制度的详细规定与公理设计,为人类社会以后形成的多种诉讼制

5、度提供了丰富的营养.但是真正建立现代公益诉讼的国家却是美国.美国对起诉资格的解禁主要是由法院在判例中逐渐放开的.在1940年联邦电讯委员会诉桑德斯兄弟无线电广播站一案中,最高法院确认了竞争者虽然没有受到合法权利上的损害,但其利益存在事实上的损害,可以依法享有司法审查的起诉资格.这一判例是美国行政法走向现代化的一个标志.在1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件中,第二上诉法院首倡了私人检察总长理论.其主旨是:为了保护公共利益,国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为,也有权制定法律授权其他当事人,以私人检察收稿日期:200602一l5作者简介:杨仁忠(1%2一),男,河南方城人,副教授,南

6、开大学博士研究生,主要从事政治哲学和法哲学研究.78商丘师范学院2006正总长的身份提起行政诉讼,主张社会公益3(P619-623).为了适应判例中原告资格限制越来越宽松的趋势,立法也相应的予以调整.在联邦法律中,清洁空气法第304条首创了公民诉讼条款,其中规定;任何人都可以以自己的名义对任何人(包括美国政府,政府机关,公司和个人等)就该规定的事项提起诉讼.在美国强有力的辐射下,其他西方法治国家也陆续建立了自己的行政公益诉讼制度.如法国的越权之诉,德国的公益代表人制度,日本的民众之诉,意大利的团体诉讼等.西方的行政公益诉讼经过多年的发展与完善,在理论和立法上已臻于完善,并蕴含着以下规律:1.各

7、国对于行政公益诉讼的起诉主体虽然仍存在种种限制性规定,但是,放松对原告起诉资格的限制已成为潮流.原告起诉资格的放宽主要体现在两方面;一是合法权益不再局限于传统的人身权和财产权,还包括环境利益等有公众享有的非经济性价值;二是原告的标准从直接相对人到间接利害关系人再到可以辨认的轻微损害标准,在某种程度上可以说,原告可以是任何主体.行政法方面的任何变化都没有原告资格的变化迅速.在最近几年中,原告资格的栏杆大大降低了.2.各国在构建和完善行政公益诉讼制度的过程中,不断拓宽行政公益诉讼的受案范围.各国均认为,与具体行政行为相比,抽象行政行为制定主体高,涉及面大,影响的权利人多,对社会的潜在危害性更大,破

8、坏性更强,因此应与具体行政行为一道纳入到受案范围.3.西方国家为防止原告滥用诉权,节约国家诉讼资源,都要求行政公益诉讼的提起要有法律依据.基于公益诉讼原告和客体的特点,有可能会导致滥诉现象的发生.这会有损政府机关的形象,同时加大司法运作的成本,即使是极力主张扩大原告资格的丹宁爵士,也认为法院不愿意倾听多管闲事的人意见(Pl25).为此,各国都规定了行政公益诉讼的提起应以法律有特别规定为前提.4.为充分实现行政诉讼制度的价值,调动各方主体利用司法手段维护公共利益的积极性,各国通常对胜诉原告采取一定的激励机制.公民提起行政公益诉讼,即使有其个人利益,但是多出于作为一个良好公民的责任心,去维护公共利

9、益.给与原告胜诉后一定的奖励,更能调动公民提起诉讼的积极性,激励更多的人加入到维护社会公益的行列中.三,构建我国行政公益诉讼的理论基础和现实依据(一)构建我国行政公益诉讼的理论基础1.法理基础.英国着名的行政法专家韦德在其行政法一书中指出:法律制度的智慧足以解决这一问题,法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置,以便防止政府内部的不法行为,否则没有人能有资格反对这种不法行为.(一在公法中,法律必须授权给没有利害关系的居民起诉,以维护公法所保护的社会公共利益,避免公法成为一纸空文.2.宪法依据.我国宪法第44条规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批

10、评和建议的权利-.?对于公民的申诉,控告和检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理.任何人不得压制和打击报复.宪法作为国家的根本大法,很清晰,明确的赋予了公民监督权.行政公益诉讼的对象违法行政行为,自然包含于公民的监督范围之内.可见,公民提起行政公益诉讼是由宪法依据的,只不过我们应把这种依据物化为具体的制度层面.3.人民主权原则.人民主权原则的基本内容是国家的一切权力属于人民,由人民选举自己的代表和国家机关领导人来代表自己的利益,并使他们按照自己的意志来行使国家权力;权力的委托者(人民)用权力制约权力的受托者(国家机关);当权力的受托者不按照法律行使国家权力时,就是违背了人民的意志,人民有权对

11、其提起诉讼,追究其法律责任.(二)构建我国行政公益诉讼的现实依据1.促进依法治国.依法治国是我国的基本国策,而依法治国的关键是依法行政.在现代社会,行政权又有不断扩张和膨胀的趋势.李步云,陈贵民先生指出:权力的分立与权力的制约是法治的支撑点,离开了这点,极容易形成权力的集中而置法律于不顾的人治局面.赋予公民对侵害公益的行政行为的起诉权,我们不应只看到这是法院通过司法程序来审查行政行为,实质上其意义在于动用私权力来制约行政权之行使,来保护各种公法的私益和公益.2.完善行政诉讼制度.行政诉讼法第1条规定:为保证人民法院正确,及时审理行政案件,保护公民,法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依

12、法行使行政职权,根据宪法制定本法.可以看出我国行政诉讼法的立法宗旨有两个:一是保护公民,法人和其他组织的合法权益;二是确保行政机关依法行政.从理论上讲,行政机关是社会公益的代表者和维护者,依法行政本身兼具两个目的公益和私益.但在现实中,行政机关违法行政行为的现象却大量存在.违法行政既可能侵害公民的私益,也可能损害社会的公益.公益是私益的依托,第4期杨仁忠,等:论行政公益诉讼及其现实意义私益是公益的具体实现.英国功利主义法学家边沁认为社会公共利益是许多私人利益的相加,增加了私人利益,就增加了整个社会的利益5|().行政诉讼法的立法宗旨表明,行政诉讼中既应有私益诉讼,也应有公益诉讼,但在该法后面的

13、具体制度设计时却没有了公益诉讼的内容,这不能不说是我国行政诉讼的一大缺憾.3.遏制公共利益损害日趋严重化.公共利益,事关个人和社会的重要根本,本来应该由大家齐心协力,共同关注.但在我国由于行政公益诉讼的缺失,反倒造成了公共利益无人问津的尴尬局面.大量的公益被侵犯却得不到有效的司法救济,尤以下列4种情况最为典型:资源破坏性开采和环境严重污染;国有资产大量流失;土地开发中的不合理利用问题;地方保护主义和政策性垄断行为.四,构建具有中国特色的行政公益诉讼制度的几点建议1.起诉主体的多元化.通过修改法律或扩大解释明确行政公益诉讼原告的资格.我国行政诉讼法第2条规定,公民,法人和其他组织认为行政机关和行

14、政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法规定向人民法院提起诉讼.在2000年我国最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释第12条规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民,法人和其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼.对比两项规定,可以明显看出我国在一定程度上放开了原告的资格,由直接相对人发展到间接利害关系人.但是与发达国家相比,这还远远不够,我们应允许更多公民,法人和其他组织,监察机关提起诉讼.诉讼在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段.在任何社会中,诉讼都以解决社会冲突为自身使命.换言之,当某类社会冲突大量出现,并要相应的解决手段时,一定的

15、诉讼形式便获得了产生的根据6(Pi88).2.受案范围的界定.行政公益诉讼的受案范围应遵循博弈理论,在行政权和司法权的冲突中寻求平衡.首先,我们应扩大受案范围,把一定位阶的抽象行政行为纳入.这样做既是基于抽象行政行为的巨大的潜在危害性,又可与行政复议法保持一致,使行政诉讼法和行政复议法在立法上前后衔接.其次,为了不损害行政权的效率价值,遵守司法有限审查原则,有必要对行政公益诉讼的受案范围作出一定的限制.受案范围仅限于法律明确规定,把是否允许起诉的权利通过法律这一位价相对较高的规范来规定.3.原告有权获得法律援助.我国现行的法律援助制度是,政府为经济困难的公民和某些特定当事人免费或减费提供法律服

16、务,以保证其合法权益得以实现的一项法律制度.法律援助制度在刑事诉讼法中规定的比较具体和完善.刑事诉讼法第34条规定:公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护.公益诉讼制度建立后,法律援助的范围应适当扩大.与法律援助私益诉讼不同的是,法律援助公益诉讼的条件应当有自己的特点.私益诉讼进行援助的一个重要基点在于当事人经济困难,公益诉讼法律援助则是由于这种诉讼本身错综复杂,既涉及专业知识,又包含法律内容,为常人力所不及.4.具体的制度保障.与私益诉讼相比,公民提起公益诉讼可能要花费更大的成本,冒更大的风险.这不仅仅是因为提起

17、公益诉讼,要付出更多的人力,物力和财力,也意味着即使原告胜诉,和维护的社会公益相比,公民所获得的私人利益是微乎其微的.为此,必须有相应的制度保障,以免除原告的后顾之忧:在诉讼费用上予以减免;设立公益诉讼基金,保证公民即使在败诉的情况下也不会受到太大的个人损失;给胜诉原告以适当的奖励,一方面是对原告付出的补偿,另一方面有利于引导更多的人监督行政行为,维护社会公益.总之,作为一个发展中国家,建立行政公益诉讼更具有迫切性和必要性.随着市场经济体制的日益完善和我国法制环境的日益好转,随着司法队伍整体素质的日益提高及全体公民法制意识的日益增强,我们完全有理由相信:行政公益诉讼不会仅仅停留在纸面上,而会在维护社会公益中大有作为.参考文献:1周楠.罗马法原理:下册M.北京:商务印书馆,19962王名扬.美国行政法M.北京:中国法制出版社,1995.3英丹宁(杨百奎等译).法律的训诫M.北京:中国法制出版社,1995.4儿英韦德.行政法M.北京:中国大百科全书出版社,1997.5赵震江.法理学M.北京:北京大学出版社,l996.6顾培东.经济诉讼理论与实践M.成都:四川人民出版社.1988.