行政处罚听证程序的问题

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1、行政处罚听证程序的问题1996 年 10 月 1 日起施行的中华人民共和国行政处 罚法第一次以立法的形式确立 “听证程序”，它规定在第五章“行政 处罚的决定” 一三节 听证程序”，共计二条，内容非常简单。内容 如下：第四十二条： “行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者 执照、较大数额罚款 等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求 举行听证的权利；当事人要求听证的， 行政机关应当组织听证。当 事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一） 当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出； （二）行政 机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（三） 除涉及国家

2、秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；四）听 证由行政机关指定的非本案调查人员主持； 当事人认为主持人与本案 有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证， 也可以委托一至二人代理；（六）举行听证时，调查人员提出当事人 违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证； （七） 听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。 当 事人对限制人身自由的行政处罚有异议的， 依照治安管理处罚条例有 关规定执行。”第四十三条：“听证结束后，行政机关依照本法第三十 八条的规定，作出决定”。1998 年 5 月 1 日起实施的中华人民共和国价格法也对价格 听证做了明确

3、的规定。 2000 年通过的立法法又规定：在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式中华人民共和国行政许可法也规定了听证程序，由此可见， 听证程序无论在行政处罚还是在行政许可程序中， 都 已经明确了其应有的法律地位。 “听证程序是较为正规的听取行政相 对人意见的程序。在国外倍受推崇，被认为是实现公民参与权、防止 行政专横、保障行政处理公正、减少行政争议的有效途径。 ” 但是，由于我国在听证程序上的进程以及听证程序实施经验的欠 缺，听证程序有待进一步完善。 本文将从行政处罚听证程序为着眼点， 探讨行政处罚听证程序的若干问题。“行政处罚中的听政是指行政机关在行政处罚中应听取当事人的 陈

4、述、意见、要求或证明，以便作出公正、合法的裁决，保障当事人 的合法权益。 ”一、关于数额较大的罚款问题。何为“数额较大 ”？可谓众说纷纭，莫衷一是。 在行政处罚法颁布之后，各部委、地方各级政府、人大都不 同程度地就听政程序 （有的包含在行政处罚程序中） 作出了相应的规 定。其中，对数额较大的罚款的确认更是体现了地方和部委的特色。 北京市行政处罚听证程序实施办法第二条规定的较大的幅度为 “对公民处以超过 1000 的罚款，对法人或者其它组织处以超过 30000 元的罚款 ”。中国证监会制定的行政处罚听证规则第二条规定的 是：“（五）对个人处以罚款或者没收违法所得人民币 5 万元以上； 六）对法人

5、或者其他组织处以罚款或者没收违法所得人民币 30 万元 以上；”中华人民共和国海关行政处罚听证办法 第三条规定的是：“对公民处 1万元以上罚款、对法人或者其他组织处 10 万元以上罚款 ”； 安徽省池州市 池州市行政处罚听证程序规定 第三条规定的是： “较 大数额罚款是指对公民处以 1000 元以上的罚款、对法人或其他组织 处以 10000 元以上的罚款。 ”财政机关行政处罚听证实施办法第 六条规定的是： “财政部以及专员办作出罚款行政处罚的，其 ”较大数 额罚款 “的标准为对公民作出 5000元以上罚款，对法人或者其他组织 作出 5 万元以上罚款。地方财政机关作出罚款行政处罚的，其 ”较大

6、数额罚款 “的标准按照各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政 府的规定执行。 ”贵州省专利行政处罚听证规则（试行） 第五条规 定的是： “（一）拟对公民处以 2000 元（含 2000 元）以上的罚款； （二）拟对法人或者其他组织处以 10000 元（含 10000 元）以上的罚 款； ”贵州省人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准的规定内 容更为详细： “一、法律、法规、规章对某类违法行为罚款没有最高 限额规定的，对非经营活动中公民的违法行为处1000 元（含 1000元）以上罚款、法人或者其他组织的违法行为处5000 元（含 5000元）以上罚款为 ”较大数额罚款 “；对经营活动中公民的违

7、法行为处 3000 元（含 3000 元）以上罚款、法人或者其他组织的违法行为处 1 万元（含 1万元）以上罚款为 ”较大数额罚款 “。二、法律、法规、规 章对某类违法行为罚款有最高限额规定 （含具体罚款金额和违法所得 百分比、倍数规定）的，罚款数额超过最高限额百分之五十（含百分 之五十）的为 ”较大数额罚款 “。但对非经营活动中的违法行为罚款数 额不足 1000 元（不含 1000 元）、经营活动中的违法行为罚款数额不 足 3000 元（不含 3000 元）的，不视为 ”较大数额罚款 “。三、法律、 法规、规章、国务院有关行政主管部门对行政处罚听证范围中 ”较大 数额罚款 “标准另有规定的，

8、从其规定。 ”从以上部委和政府规章可以看出， 数额较大的罚款基本上是采取 了个人和单位的区别对待，有的（如贵州省政府）还对是否经营活动 进行了进一步的区分。对行政处罚法中的规定如何解释，笔者认为，既要符合立法 的本意，又要符合解释的规范性要求。 立法法规定： “法律解释权 属于全国人民代表大会常务委员会 ”，并且规定了需要法律解释的情 形：“（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的； （二）法律制定 后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。 ”笔者认为，对行政 处罚法第 42 条的解释就符合立法法中 “法律的规定需要进一步 明确具体含义的 ”情形，应当由全国人大常委会作出立法解释。 同时， 应

9、当注意的是，行政处罚法并没有赋予其他行政机关制定所谓办 法或者实施细则之类的规定。那么，该如何界定 “数额较大的罚款 ”？ 笔者认为在原则上应当考虑两个原则：一是相对权利人保护的原则。 鉴于行政处罚公平机制的需要，对相对人的保护应当尽可能地扩大， 给予相对人尽可能多地陈述和申辩的机会。 基于这种考虑， 应当尽可 能地把“数额较大 ”的标准定的低一些；二是行政效率原则。行政效率 原则的含义是行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间， 尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可 能大的社会、经济效益。（!在此基础之上，考虑行政处罚法的整体性，可以采取以下的方式： 一是由全国

10、人大常委会授权地方各级人 大或者授权国务院制定数额较大罚款的权力， 改变目前这种政出多门 的无序局面 就拿北京市和证监会对个人的处罚幅度相比， 1000 元和 5万元，整整相差了 50 倍！二是要考虑行政处罚法关于简 易程序处罚的规定，行政处罚法第三十三条规定对公民处以五十 元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款的行政处罚的， 可 以适用简易程序。 这种规定体现了无论是否经营行为， 仅仅针对公民 和法人或者其他组织简单的分类方法， 通俗易懂。 对听证程序中的罚 款仍然可以沿用这样的分类法。 在数额上， 要存在简易程序和听证程 序的明显差别，根据我国现在的国民收入状况分析，二者相距10 倍

11、较为合适， 即对公民处以五百元以上、 对法人或者其他组织处以一万 元以上罚款的行政处罚的，应当适用听证程序。二、限制人身自由是否需要听证的问题行政处罚法第 42条第二款规定： “当事人对限制人身自由的 行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。 ”治安管 理处罚条例 包括现行的治安处罚法仍然没有规定作出治安行 政处罚决定需要听证。 “实际上也就是将限制人身自由的行政处罚排 除在听证范围之外。 限制人身自由的行政处罚是行政处罚中最为严厉 的一种行政处罚，较大罚款都在听证之内，而将其排除在听证之外， 从逻辑上讲，是难以成立的。从现实生活中反映出来的问题看，一些 公安机关滥用行政拘留的情况

12、相当严重， 没有程序上的公正， 很难扼 制这一权力的滥用， 笔者认为亦应将限制人身自由的行政处罚纳入到 听证范围之列。”（行政处罚关系到当事人的权利和义务及责任，原 则上都应听政。但是，在某些情况下，可免除听政或应禁止听政，免 除听政的情况主要有：（1）在紧急情况下，或为了公共利益有必要立 即裁决的；（2）如果举行听政将难以遵守对裁决有重大关系的期限的； （3）行政机关将拒绝当事人的请求，而且对当事人在申明中的事实 陈述， 没有不利或作不同认定的；（4）行政机关所作的大量同种类行 政处罚；（ 5）行政过程中所采取的强制措施； （6）在规定期限内未提 出任何异议的。如果有涉及国家机密或公共安全的情况，应禁止听 政。”这表明，对限制人身自由的行政处罚，应当举行听政。