山西煤炭资源整合后安全生产法律问题研究

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1、山西煤炭资源整合后安全生产的法律问题研究冯 霞 （太原科技大学 经济与管理学院 山西 太原 030024） 摘要：煤炭是国家的重要能源，煤炭生产是国民经济的重要组成部分。煤矿安全生产状况直接关系到国家和人民的生命财产安全，也关系到企业的稳定与发展。山西省煤炭资源整合后面临新的发展形势，分析煤炭安全生产的现状以及存在的法律问题，深入剖析煤炭企业安全生产制度的具体缺陷，构建整合后崭新的煤炭企业安全生产的法律体系，建立并完善煤炭安全生产的立法体系和安全生产监管的法律机制，为山西省煤炭企业安全生产保驾护航。 关键字：煤炭 整合 安全 法律 山西省是我国的煤炭大省，煤炭资源丰富，长期以来山西省一直担负着

2、向国家运送能源物资的重大责任。建国60年来，山西的煤炭总开采量达到120亿吨，在这个巨大的开采数字的背后伴随而来的是屡禁不止的煤矿生产事故，煤炭企业规模多为“散、乱、小、低”，并且缺乏有力的法律监督是煤炭生产事故频发的一个重要原因，针对这一问题，从2006年开始，山西省开始推行煤炭资源整合与有偿使用的制度，2009年在煤炭企业领域全面展开大规模的改制、并购与重组等整合活动。历经两年时间，山西省煤炭资源整合基本完成，本文深入剖析了山西煤炭企业整合的内在因素及其发展动力，提出整合后煤炭企业安全生产依然存在的法律缺陷，需要构建完整的煤炭安全生产法律体系，制定具体的法律措施，为山西省煤炭企业的发展保驾

3、护航。一、山西省煤炭企业整合后安全生产的概况（一）山西省煤炭资源整合的概述自2004年山西省在全国范围内率先启动了煤炭资源整合和有偿使用改革，先后在2005年颁布了山西省煤炭企业资源整合和有偿使用实施方案的地方性法规，要求重点产煤县生产能力9万吨/年以下的煤矿必须进行资源整合，2006年3月，省政府以187号令公布了山西省煤炭资源整合和有偿使用办法，煤炭资源整合和有偿使用工作开始在全省范围内全面实施。但是由于各方的阻力，截止2008年底，全省仍有各类2600座，其中30万吨及以下的小煤矿占了80%以上，大企业大集团的产量仅占产量的一半，产业集中度明显偏低，全省仅307座煤矿实现综采，40%的小

4、煤矿用落后的炮采方式，采煤机械化程度不到30%，掘进机械化程度只有25%。2008年9月山西省人民政府下发了关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组实施意见(晋政发200823号)，在新一轮的整合调控下，目标旨在大幅度减少山西省煤炭企业的数量。12009年5月山西省煤炭产业调整和振兴规划出台，其核心内容就是全力推进山西煤炭产业整合，到2010年山西省全省矿井个数已经由2598座减少到1053座，煤炭企业由2200家减少至100家，并且确立目标到2015年间少到800座，保留矿井要全部实现以综采为主的机械化开采，煤矿职工全部培训到位。（二）山西省煤炭资源整合对安全生产的影响2009年开始实施全面煤炭资

5、源整合以来，山西省煤矿数量大幅度下降，到2010年底，全省矿井总数将减少到1053座，平均单井规模要由目前的年产36万吨提高到年产90万吨以上。通过煤炭资源整合，山西省煤炭产业综合素质明显提高。2008年，山西省国有大集团和地方区域小集团产量已经占到全省煤炭产量的60%以上，其中国有重点煤矿产量所占比重由2005年的43.2%提高到49.8%，提高了6.6个百分点。煤炭资源整合提升了全省煤炭行业抗风险的能力，同时提高了全省煤炭行业的安全生产能力，有效地改善了煤矿安全保障程度，煤矿安全事故明显减少，百万吨死亡率大幅下降。2009年上半年，我们全省煤矿事故和死亡人数分别下降了43.1%和5.93%

6、，煤炭生产百万吨死亡率控制在0.395，明显低于全国0.926的平均水平。2通过整合，煤炭企业的安全生产事故明显减低，起到了巨大积极作用。二、山西省煤炭企业整合后安全生产存在的法律问题（一）煤炭安全生产的立法缺失山西省在煤炭整合后，生产逐步开始恢复，产能大幅度提高。在煤炭资源开采的过程要企业做到安全生产，必须有法可依。当前山西省煤炭企业生产开采适用的是我国的安全生产法、煤炭法、矿产资源法等法律，由于这些法律仅是从大的几个方面规定煤炭资源的取得、煤矿生产和煤矿安全，对于煤矿安全生产的特点缺乏针对性和可操作性。山西省十几年来也陆续出台了不少煤矿安全生产方面的条例、办法，但由于这些文件不是法律，只是

7、地方性行政法规，从法律位阶上看，其强制性远远小于法律，所以并没有起到遏制煤矿安全生产事故发生的预期效果。3总体来说，煤炭企业立法缺失较为严重，具体表现：1、现有的法律已经跟不上当代的煤炭企业发展规模和生产形式。例如1992年出台的矿山安全法作为煤矿安全生产法律制度中的基本法律制度，由于当时的立法背景已不存在，有些条款已经失去运用价值，并且矿山安全法制定的原则较为粗放，全部法律条款仅仅50条，大量的条文又过于抽象和概括，远远不能适应当前山西省煤炭资源整合后心得安全生产形势。在具体的操作上，各部门和地方政府为了加强对于煤矿安全问题的监管，制定了大量的实施办法、条例、细则等，而这些下位法效力不高，这

8、种事后补救的方法势必难以弥补上位法的不足。2、法律真空地带较多，煤炭企业生产处于无法可依的状态。法律本身具有一定的滞后性，山西省煤炭资源整合过程中暴露出来法律缺失的问题更加明显，政府对煤炭企业的生产监管多数是临时制定出来的条例和办法，还有很多意见，多数是政策代替法律来执行，一旦企业发生了生产事故往往没有办法找到事故的根源，归责成为问题，更不用说，煤炭生产安全的事前监督与管理了。3、现有法律的惩罚性机制较弱，违法成本过低。山西省在过去的十几年里频发矿难事故，除了法律的滞后和真空地带以外，还有很重要的一个环节，就是法律惩罚机制较弱，对生产事故责任人的归责一般适用的刑法里的重大责任事故罪、非法采矿罪

9、、重大劳动安全故罪和破坏矿产资源罪等罪名，虽然这些罪名和量刑能对煤炭企业的负责人起到一定的震慑作用，但是法定刑仍然较轻，安全生产法规定，经济处罚的最高额度只有20万元，刑法对于安全生产事故责任者处罚的最高刑期是7年，在面对数千万以致上亿利润的煤炭行业面前，煤炭企业违法犯罪的成本明显太低。4在煤炭资源整合后，不符合资格的中小企业已经逐渐消失，取而代之的大型国有和民营企业，生产规模更大，企业的责任人员更多，只有加大刑法的力度，使违法和犯罪成本加大，使企业和负责人员不敢继而不能违法、犯罪，才能有效避免煤炭企业的生产安全事故的发生。（二）煤炭安全生产的监管法律机制不健全整合后的山西煤炭企业多数为大型企

10、业集团，在煤炭企业安全生产的监管方面基本上坚持“国家监察、地方监管、企业负责”的基本格局，这种“小点大面”的法律管理机制存在明显的缺陷和不足。1、国家、地方没有建立起有效的法律监管体系。当前我国对煤炭企业的监管有两大机构：一是国家煤矿安全机构，由总局下设省局和地区局，共三级，实行垂直领导，专门负责煤矿安全生产的监察，虽然是垂直领导，但因为机构常年设在产煤区地方，经常与企业和政府部门打交道，往往是在发现安全问题时大事化小、小事化无，造成了安全监管力度的弱化；二是各级地方政府建立的煤矿安全工作综合管理部门。在各地一般是安全办公室出现案，经过政府机构改革之后，产煤区地方政府又设置了专门负责煤矿安全监

11、察的煤矿安全监察局，但是煤监局是政府的下设机构，煤矿企业又是产煤区地方经济的重要支柱，当地方经济利益与煤矿安全生产产生矛盾时，地方政府的偏袒就不可避免，安全管理则变成一纸空文5。两大机构都有安全监督管理权，但是都是政府机构的组成部分，监察权在实际操作过程中往往丧失，变成了建议权，而且两个部门之间缺乏协作，双方权责不明出现多头执法的问题。2、企业没有建立和完善的内部监管机制。当前我国煤炭家管机制中明确要求企业“负责制”，在煤炭整合后企业集团化，每一个子煤矿基本上为一个法人单位，把安全责任制下放到煤炭企业，煤炭企业（子公司）就成为了“企业负责”的责任主体地位。煤炭企业集团每年下发采煤任务，子公司负

12、责完成任务，实际工作中，煤炭一线生产企业为了保证按时完成任务往往会把安全生产置于脑后，安全生产投入与安全生产秩序就成了空话，而企业的上层决策者在这个时候的监管缺失，会形成巨大的生产安全隐患。6整合后的煤炭企业一旦发生生产事故，虽然在人力、财力、物力上都能第一时间予以救助，但是造成的伤亡和灾难会是无法估量的。2010年是山西省煤炭资源全面整合的第二年，3月28日王家岭煤矿放生透水事故，最终虽有115名矿工生还，创造了矿难救援的奇迹，但是仍然有38名矿工失去了宝贵的生命，这起发生在整合后的矿难仍然暴露出煤炭企业内部监管的漏洞和不足。具体体现在以下两个方面：（1）煤炭企业的一线工人上岗缺乏必要的培训

13、。矿山安全法的第26条中规定，矿山企业必须对职工进行安全教育、培训：未经安全教育、培训的，不得上岗作业。第40条规定，未对职工进行安全教育、培训，分配职工上岗作业的，由劳动行政主管部门责令改正，可以并处罚款；情节严重的，给予行政处分。在劳动法中，也对职工安全培训做出相应规定。但由于安全生产培训条款的强制性力度不够、处罚不严厉，在实际操作中的可操作性和约束力往往较弱，导致安全培训流于形式。煤矿安全规程也规定，新工人下井前必须经过不少于20天的安全技术培训。7这些规定在很多煤炭企业不能得到有效地执行，安全培训比率相当低，给煤矿的生产安全埋下了严重的隐患。（2）煤炭企业的内部监管不到位。企业内部的管

14、理较为松散，煤炭企业内部虽然也按照法律规范制定了规章制度，但是企业内部在生产监管方面多数情况下是例行检查，没有突击和巡检，企业内部负责人的安全责任意识较为松懈，内部自我检查多为走过场，目的是应付外部的国家机关的安全检查，这样层层弄虚作假，最后发生不可挽回的损失。三、构建整合后崭新的煤炭企业安全生产的法律体系山西省煤炭整合后，针对存在的安全生产的法律漏洞，制定出完整的煤炭企业安全生产的法律体系，以保证全省煤炭安全生产的顺利进行。（一）完善煤炭安全生产的立法体系 我国的当前的煤炭安全生产的法律体系不健全，立法方面存在着巨大的疏漏，法律对安全生产的规范较为欠缺，因而要完善煤炭安全的法律制度，具体表现

15、以下四个方面：1、要从立法层面完善其法律体系。从立法层面来说，要在根本大法宪法中增加对公民生命权的规定：生命权高于一切，对一切损害及漠视他人生命的行为都应严厉禁止。只有确定了生命权的法律价值，在未来的立法层面，才能侧重于对该权利的保护。只有这样才能真正将煤炭企业安全生产作为矿工生命权的基本保证。8要建立宪法为基础，法律、行政法规、地方性法规紧密衔接的法律体系。2、要制定一些位阶较高的法律。用高位阶法律取代现有山西省政府临时制定的地方性政策法规及历史发布的办法、意见等。只有高位阶的立法机构对煤炭企业的安全生产立法，才能保证地方机构及管理部门对法律的敬畏和顺利实施。3、要修改并完善煤炭企业已有的安

16、全生产的基本法律。矿山安全法作为煤矿企业安全生产的基本法律，存在很多不足，着重修改“矿山”概念，对其重新进行界定；扩大法律责任的主体范围，并将责任人承担的法律责任明确并适当地增加责任内范围，防止企业内部互相推诿；增加矿山的安全许可证制度，国务院和国家煤矿安全监督管理局已经颁布了安全生产许可证条例和煤矿企业安全生产许可证实施办法，基本建立了煤矿生产的安全许可证制度。9作为上位法之一，安全生产法出台较晚，比矿山安全法进步很大，但是仍旧较为粗放，因而要在条款内容上进行修改，便于操作。4、编纂并梳理煤矿安全有关的法律法规。在修改矿山安全法这个基本法的同时，还要因地制宜、因时制宜修订矿山安全法实施条例，

17、此外，需要制定和颁布安全生产法实施条例已保证安全生产法的可操作性。另外，煤炭法中也有一些关于生产安全的条款已过于陈旧，不能反映时代性，也应随之修订或废止。尽可能做好法律、法规的立、改、废工作，以保障立法的协调一致。最终形成完整的包括宪法、法律、行政法规、规章、地方性法规等法律形式在内煤炭企业安全生产法律体系。当时机成熟的时候应编纂煤矿安全法典。(二)构建完善的煤炭安全生产监管法律机制1、建立全面有效的法律监管体系。建立全面有效的法律监管体系，应从煤炭企业监管机主体入手，即要建立起综合的煤炭安全监管的主体制度，原有的国家监管体系仍旧保留，但是要明确其具体的责任，监管的范围，过宽过泛过于抽象的监管

18、内容不利于国家机构监管的实施和执行，容易产生推诿和多头管理的现象。国家机构的主要监管责任在于制定具体的工作任务和检查工作进度；地方机构主要责任在于监管具体的煤炭企业的安全生产工作，组织好矿山安全演练和定期及不定期检查等方面。要扩大安全监管的主体范围，将煤矿行业协会纳入主体中来。从原先全部依靠政府解决逐渐要变为行业自律，因为国家行政主体的监管积极性本质上是被动的，尽管可以通过行政奖励、行政首脑问责制等各种方式去提高国家及地方行政主体的工作积极性，单是在短时间内无法解决上下级政府监管主体之间权力的矛盾，不利于安全生产监管工作的开展与落实。10把监管体系的主体扩充为企业的自身协会，将其作为一种企业自

19、我管理的组织，其发挥安全监察作用则是主动的。构建出一个行政主体与煤炭企业、协会共同合作的监管法律体系，而不是单纯地将行政主体与煤炭企业作为监管者和被监管者对立起来。通过一定的立法和组织形式把煤矿企业和协会合理地纳入煤矿安全监管主体范围，有利于安监工作的开展。建立起三方齐头并进，各司其职，权责明确的安全监管的法律体系：(1)国家安全监管机构作为监管的原有主体依旧是煤矿安全监管的主要力量，负责安全工作的全盘监管，包括立法及指导性工作。(2) 地方各级煤炭监管机构，其具体工作是执行国家、地方法律政策，保证其内部工作的一致性和有效性。(3)加快煤矿企业、煤矿业协会的监管意识，由被管理到自觉管理的转变，

20、形成自律性监管机制。 2、制定并完善企业内部监管机制。（1）煤炭企业要组织有效的安全生产培训。煤矿要成立专门机构和组织专门人员对工人进行安全知识和技能的培训。特别是对一线工人，一定要进行岗前培训。为了不使安全培训流于形式，政府职能部门特别要加强对该项工作的监督和检查。通过煤矿的安全文化建设，不仅要提高煤矿工人的安全生产意识，而且要培养其安全生产的知识和技能，从而提高煤矿工人的安全素质。（2）加强煤炭企业的内部监管。企业内部的管理要做到安全生产责任制，煤炭企业内部贯彻执行生产安全法的法律规范：企业内部要依法进行安全生产管理；建章立制、改善生产安全条件，采取必要措施确保安全生产；煤炭企业主要负责人

21、除直接领导、指挥生产经营单位日常生产经营活动外，要能够承担安全生产工作主要责任。内部监管还要包括例行生产检查、突击和巡检，提高企业内部负责人的安全责任意识。将煤炭生产的安全隐患消弥于无形，最大程度保证安全生产的顺利进行。参考文献：1陈川平.山西省煤炭资源整合煤矿兼并重工作情况.N山西:政府工作报告.2009（11） 2孙佳坡.煤炭资源整合法律问题研究D.山西：山西大学硕士论文，2010年（6）3王淑江.浅析我国煤矿工人的安全素质问题J.煤炭经济研究.2005(10) 4张献勇.煤矿安全生产法律法规建设论纲J.中国煤炭.2004(12):59-615郑晓琴. 矿山安全监督管理行政法律责任问题研究D西南政法大学, 20086王婷 我国煤矿安全生产法律问题研究D湖南大学，20077陈黎,刘俊肖.我国煤矿安全生产的立法思考J.资源与产业.2006(6)8王继军，董玉明.经济法M.北京:法律出版社2006，9孙斌，王立杰构建煤矿生产安全管理体系的建议J.中国煤炭2006，(3)10陈黎，刘俊肖我国煤矿安全生产的立法思考J.资源与产业2006(6)7 / 7文档可自由编辑打印