我国公务员工资制度的现状及对策研究

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1、我国公务员工资制度的现状及对策研究（汕头大学公共管理系，范继斌，515063）摘要：本文在简述了我国公务员工资制度的现状后，针对其存在的问题，结合一些发达国家及地区的相关经验，从合法性与合理性等角度进行分析探讨并提出解决措施，以期健全公务员制度，促使国家公务员管理制度逐步适应市场机制的要求。关键词：公务员 工资制度 对策研究我国1993年的公务员工资制度改革，较大幅度地提高了公务员的工资待遇，建立了正常增资机制，在当时起得了积极的作用。时至今日，当时政策借以依托的客观环境已今非昔比，公务员工资制度在许多方面已显现出缺陷。对现行公务员工资制度进行调整已是一项紧迫的任务。一、我国公务员工资制度的现

2、状建国至今，我国公务员的工资制度的发展主要经过建国初期工资制度的建立和1956年、1985年、1993年三次大的工资制度改革。当前的工资制度仍是1993年的制度框架。实行的是以职务和级别为主的职级工资制，它主要有以下一些特征。1、公务员的工资大体可包括基本工资、地区补贴和行业岗位津贴。基本工资实行的是以职务和级别为主的职级工资制，按照公务员的职务、级别和年功确定工资标准。职级工资由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四部分组成。职务工资和级别工资分别是职级工资的主体部分。职务工资按职务高低、责任轻重和工作难易程度确定。级别工资则按公务员的资历和能力确定。各职务人员均执行相同的基础工资（目前为

3、230元），工龄工资为每工作一年按一元算，直到离退休时止。地区补贴主要指各省、市等地区根据国家的相关文件精神而作出规定的具有地区差异性的补贴，而行业岗位津贴则指根据各行业岗位性质差异而规定的具有行业特性的津贴。2、基本工资实行全国统一标准，津补贴部分由各省份、地区和部门根据经济差异以及行业岗位差异设立各类标准的津贴，如岗位津贴、生活补贴等。以体现收入“效率优先，兼顾公平”的原则。3、具有正常的增资机制。以往的工资制度改革提出的建立正常的增资机制都未能得以实现。1993年的工资制度改革明确地提出了正常增资机制的原则并作出了具体规定，即定期晋升职务工资与级别工资等。4、贯彻按劳分配原则，以公务员的

4、职务、工作职责为确定工资的基本依据，兼顾其它如工作年限、教育背景等因素。二、现行公务员工资制度存在的问题总体而言，1993年至今的工资制度在90年代初期对公务员队伍曾起到了积极的作用。但随着时间的推移，工资制度逐渐显现缺陷。1、制度运行环境的变化致使公务员整体工资水平不高，尤其高层次管理人员与技术人员的工资水平与社会同类人员比较处于劣势。由于计划经济体制的影响，我国公务人员的待遇部分以实物形式如住房、医疗、教育等形式兑现。市场经济以来，随着医疗改革、住房改革政策地实施，实物形式的待遇逐渐减弱，低薪的局面由此形成。“从1979到1997年，我国国民经济的年均增长率9.8%，而公务员工资年均增长率

5、为6.8%”。公务员的工资收入相对于其他行业来说增长较为缓慢，整体水平偏低。据“2002年由国家统计局公布的数据显示，公务员收入在15大行业中排名第8”。公务员整体的收入水平并不高，而对于工资收入在社会其它行业排名前列的高层次管理和技术人员而言，由于公务员内部的工资差距并未拉开，致使这部分人员与外行业的比较更加失衡。低薪导致了一些不良后果，一方面政府难于吸引留住高层次的人才，造成公务员心态不平衡，不利于公务员队伍的稳定。另一方面加剧了灰色地带的存在，使腐败行为有了更多的生存空间，不利于公务员规范行为与自律。2、工资法规不健全，工资政策缺乏法律依据。目前，我国还没有专门的工资立法，工资政策由主管

6、政府部门以文件形式下达。由于缺乏法律依据，每一次的增资需要有较充分的理由，如“拉动内需”等名义取得公众的支持，而国务院2002年全国公务员的增资计划就由于部分反对的呼声而拖延到了2003年才实现。同样，缺乏法律依据在现实中也造成了政策的随意性。一些部门巧立名目，滥发奖金，而部分地区或部门却存在克扣工资现象。3、激励手段单一，激励效应递减。首先，机关工作人员主要是根据职务和资历确定工资标准，津贴标准的确定也基本上是根据职务高低。机关单位由于财政的刚性，货币形式的奖励相当有限，要想较高的工资待遇只有晋升职务。所以，职务的追求几乎成为激励的唯一途径，对于大部分的公务员而言，“不求有功，但求无过”的思

7、想已是根深蒂固。其次，1993年工资制度改革时，公务员整体工资水平较以往提高了近50%，较大地增强了保障功能，但激励作用却不强，十一年过去后，经过几次增资，基本工资已翻了一番，物价也今非昔比。工资基数的增加，工资差距所占的比例越来越少，激励的作用自然减弱。4、地区和行业的发展造成了津贴水平的不平衡。首先，因地区经济发展水平的不平衡，各地区的津贴标准也不相同。有的地区津贴种类繁多，而在一些经济欠发达地区，由于政府财政收入较低，拖欠工资的现象屡见不鲜，更谈不上补贴了。同样，由于行业的津补贴标准不一，就算是在同一地区的不同系统单位的工资标准也有很大的差别。三、完善我国公务员工资制度的主要措施1、根据

8、工资的公平性原则，建立公务员系统与系统外行业的工资比较体制，同时也使工资增长速度与物价水平以及经济、财政增长速度相协调。首先，工资设计的基本原则特别强调公平原则。从外部比较来看，公务员的工资应比较其他行业同类人员的工资水平。根据香港公务员薪酬政策及制度发展概览显示，香港在1968年政府就接纳了薪俸调查委员会提出的“可与私营机构作合理比较”的建议，确定“公务员薪酬与工作大致相若的私营机构雇员所得薪酬可作合理比较”的原则，同时公务员有合理权利要求继续获得以生活费用指数为依据的实际收入水平，但须证明其它机构雇员也有同样待遇，并成立了薪俸调查组，负责搜集及分析有关私营机构薪酬及服务条件的资料。同样，首

9、长级的薪酬水平也根据调查的结果进行调整。我们应当留意到发达国家及地区所提到的工资比较更强调的是同类人员的比较，因此，不能笼统地对公务员的工资水平进行比较，而更精确地是应比较同地区、同工作性质、同教育背景人员的工资收入。对于政府机关工作人员而言，许多专业技术人员的工资偏低是事实，但在下层的工作人员却未必收入低。许多国家也面临着这样的问题，美国政府“由于面临IT人才的短缺，于2003年单独为政府工作的信息技术人员制定了新工资表支付较高的工资，以保证IT技术人员的稳定” 。对于我国而言，这一些做法是值得借鉴的。当然，主要还是得有一套完善可靠的薪酬调查体制。目前一些有条件的省份及地区已开始有公务员薪酬

10、比照企业同类人员薪酬的动向，“广东省统计局2001年1月对广州、汕头、深圳、湛江、梅州等9个城市进行了国有企业和公务员各1.5万处级以下人员的工资收入进行调查比较，企业管理人员比公务员平均高出约1000元” ，这才有了2003年1月省直属公务员系统提高岗位津贴的行动。其次，公务员的工资必须与国家的经济发展相协调，与经济发展、物价水平相联系。建立工资动态增长机制。这包括定期晋升工资和适应物价水平两方面。定期增资和适应物价原则是各国公务员工资制度遵循的重要原则，不少国家都作了相关的规定。“美国规定，美国规定，从第一到第三级，每52周自己晋升1级；从第4级到第6级，每104周晋升1级；工资为7至9等

11、的，每156周自动晋升一级” 。同样，美国、阿根廷等国家均在法律上有对工资适应物价作出了相关规定。“法国、比利时、丹麦、冰岛、意大利、卢森堡和荷兰等国则采取工资指数化的办法，把工资与物价指数直接挂钩” 。2、尽快以立法的形式出台相关法律保障公务员工资制度的执行。目前工资制度的出台均由党政共同讨论决定。工资制度的执行均以文件的形式进行。如1993年10月国务院颁发的国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知中写道“党中央、国务院决定，从1993年10月1日起，对机关和事业单位工作人员现行工资制度进行改革”。而国家对于公务员的工资保障到目前为止还没有一部法律出现。“美国1962年联邦工

12、资改革法规定：联邦政府中的各级工资应能与私人部门的同等工作的工资相对比”。美国的宪法对联邦公务员的工资制度作了原则性的规定，而专门的工资法规和实施细则则对公务员的工资作了具体的规定。日本国家公务员法、法国公务员总法等法律都对本国的公务员工资制度起了重要的保障作用。2003年2月，香港特区政府决定全体公务员于2004年与2005年分别减薪3%，许多高官也纷纷自愿减薪。由于2002年10月已减薪，再次的减薪也引起了部分公务员的担忧，但由于有基本法关于特区公务员的薪酬水平不低于1997年的底线的保证，躁动很快就平息了。部分地区已在公务员提薪的合法性程序方面有所行动，“2004年6月，广东省人大采纳了

13、人大代表的建议规定,要求各级政府在给公务员加薪时,首先应该进行听证并报人大常委会审批” 。这一规定体现了政府不能随心所欲地给自己涨工资的原则。在我国，工资晋升的合理化、制度化等都迫切需要法律的保障。3、加强公务员部门的内部激励机制建设。根据赫茨伯格的双因理论，影响员工行为和工作态度的因素可分为“保健因素”和“激励因素”，保健因素包括组织的管理措施、人际关系、物质工作条件、工资、福利等。这些因素只能消除了不满意，并不会导致积极的态度。只有“激励因素”，包括：成就、赏识、挑战性的工作、增加的工作责任，以及成长和发展的机会才能带来积极态度和激励作用。现我国公务员的工资福利待遇包含更多的为保健因素，激

14、励因素较少。因此，对于公务员工作的认可、表彰是必不可少的激励手段。对于货币形态的表彰，虽然政府机关的财政具有刚性特点，但在地区部门或行业部门里却可设立奖励工资对成绩优异者进行表彰，若奖金在正常经费内无法开支，可在工会等部门经费设立单项奖励。美国的公务员工资体系里也包括奖励工资，即“政府各部门或独立机构对于作出优异工作成绩或提出合理建议而对改进政府工作作出贡献的公职人员，给予现金或荣誉奖励。奖金的种类有：特殊成绩奖、质量优异奖、节约奖、建议奖等。奖金多少，按所提建议和工作成绩为政府带来的能用美元计算的价值来确定。如节约奖的发放标准是，节约一万美元以下者以10%发奖金；超过一万美元者，以少于10%

15、的金额发奖金” 。香港的公务员的激励形式则更多表现为福利形式，如住房提供，旅游奖励，带薪假期等。我国在公务员激励机制的建立方面可借鉴以上的激励措施。4、提高工资收入的透明度，规范工资发放。我国公务员的工资收入具有低工资高补贴高福利的特点。高福利的现象随着住房货币补贴与医疗改革的实现而得到弱化，但高补贴却是在一部分权利部门中继续存在。现实中往往是不同部门工作的公务员的收入差距很大、而同一部门不同岗位上的公务员的收入差距却很小，前者扭曲了不同政府部门公务员收入分配的公平性，后者忽视了不同岗位工作人员收入分配中的效率原则，部门与地区造成了公务员的收入的差距。为了防止政府利益部门化，防止权利寻租，规范

16、政府行为，工资制度改革应该是向规范化、透明化、货币化的方向发展，要明确界定工资收入与福利待遇，建立短期与长期兼顾的福利预期制度，使公务员能有预期的利益追求。目前，几个经济较发达的地区,如北京、广东、上海已逐步地整顿机关津贴、补贴、奖金，规范公务员收入。如北京市近期进行的“阳光工资”改革使各机关单位的收入纳入统一的财政渠道并规定了统一的津贴发放标准，致使北京的一些实权部门公务员的待遇有所下降，而另一些清水衙门公务员的收入却得到提高。上海“将完善机关工资外收入统一管理制度，探索建立长效激励的公务员年金制度和福利制度” 。也开始探讨而广东省于2003年1月起省直属机关公务员统一了岗位津贴。大部分城市

17、的市直机关也陆续统一了岗位津贴标准，汕头市的直属机关公务员于2003年7月起实行统一岗位津贴标准，月津贴标准从新参加工作试用期人员的600元至正市级的2000元不等，同时还统一对每年的四大节日按每个节日800元的标准发放节日津贴。各城市的公务员统一岗位津贴也体现了地区的经济差异，如深圳市公务员的月岗位津贴标准从办事员的1380元至正市级的3940元不等，较其它城市高出许多。近年来的许多迹象已经显示，公务员工资改革已在北京、上海等几个政治经济中心城市进入实践阶段，相信随着人事、财政制度改革的深入，第四轮全国范围的公务员工资制度改革应指日可待。参考文献：过勇，公务员加薪不等于高薪J，瞭望，2002年18期。 公务员该拿多少钱？关注公务员工资制度改革N，新闻周刊，2004年9月9日。刘昕，从公务员加薪之争看公务员队伍管理体制改革J，经济界，2003年3期。广东：公务员统一岗位津贴J，中国人才，2004年01期。黄达强，各国公务员制度比较研究M，中国人民大学出版社 1990年11月。同上同上公务员该拿多少钱,关注公务员工资制度改革N，新闻周刊，2004年9月9日。邹贤启等，美国工资福利J，当代经济，2004年第1期。本市探索公务员年金制，解放日报N，2004年10月29日。5 / 5文档可自由编辑打印