浅议政府推进集团化办学的运行机制与制度设计

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1、浅议政府推进集团化办学的制度设计与运行机制 湖北十堰职业技术（集团）学校 集团化办学制度研究课题组 吕相清发展现代职业教育，推进职业教育集团化办学，是我国建立中国特色职业教育的机制创新。政府如何在推进职业教育集团化办学中起好主导作用，怎样创新制度设计来保障职业教育集团化办学中校企有序融合，高效运行，各地试点已积累了很多有益经验。但是，完善运行机制和制度设计是一个过程，必须结合实践，进行不断的深层次探究。一、 问题的提出政 府 职业教育集团化办学是以多元参与合作的形式实现职业教育资源共享、结构优化和功能扩展的过程，同时也是形成统一的职业教育服务市场的组织形式。这种组织形式的典型形式应该是以专业为

2、纽带，以教学或培训服务为目标，由具有龙头地位的学校或企业牵头，多形式投入的多法人联合体，是一种全新的在政府主导、行业指导、企业参与下实现学校、学生、社会、企业“四赢”的办学机制。 企业 行 业学校 合作主 导 指 导参与 专 业 纽 带 专业设置职业岗位课程教材 职业标准生产过程 学习过程 对 接 对 接 对 接学生专业技能集团化办学的最大优势是集各成员单位的有效资源，做到资源的共享与互补，形成在利益链、产业链、岗位链、教学链融为一体的机制，实现教育与产业、学校与企业、专业设置与职业岗位、课程教材与职业标准、教学过程与生产过程有效对接。其中最关键的是教学过程对接生产过程，它通过校内实习和顶岗实

3、习途径实现，也是行业、企业最为实质性的参与方式。只有企业是学校，岗位是课堂的环境，才是熟练技术人才成长的最佳途径。这种办学方式可能会彻底改变我国职业教育中学校教学与实际严重脱节，教师挂职锻炼难于落实，特别是顶岗实习时专业不对口，接触不到与专业紧密的关键技术岗位的缺憾。正是集团化办学资源的共享与互补的优势及作用驱动力，使得我国从二十世纪九十年代开始，各地都进行了各种类型集团化办学的尝试，并形成政府主导下的、联盟行业企业、社会各界积极参与的职业教育办学试点。但从职教集团的实践来看，因职业教育国家制度尚有很多空白，特别是吸引行业、企业参与的机制不够健全，职教集团机制、体制创新等深层次方面的问题有待突

4、破的 “瓶颈”。怎样破解职业教育集团化办学的机制、体制与制度创新这一难题，正是本文研究问题所在。国外成功经验证明，职业教育集团化办学成败的关键，是政府为推动集团化办学在制度设计中体现市场化运作的制度动力和经济动力的能量。政府要制定推动和完善职业教育集团化办学的相关政策法规，“明确集团化办学的法律属性、组织形式、运作方式和业务范围，建立健全集团化办学的准入、退出和过程评价制度，”以确保集团化办学的合法性和规范性。在具体控制手段上，要利用评估、投资、拨款、税收政策、购买教育培训等多元杠杆实现对集团运作的管理和调节，协调集团各方利益，引导集团化办学的发展方向。为使设计的制度产生的能量足以驱使企业等非

5、教育主体愿意投入人力、财力、物力参与集团化办学，政府还应以资金支持、行政引导、政策保障等方式进行宏观调控。“地方政府更要出台配套政策法规，对职教集团办学中可能涉及的校区合并、资产置换、设施共享、税费减免、风险共担等问题进行明确规范。”通过多元杠杆加强统筹组织，重建配套的、完整的制度设计来规范政府、行业、企业和学校各个主体的责权利关系，来保障集团化办学机制的顺利运转。二、我国集团化办学中观、宏观制度设计发展现代职业教育，推进职业教育集团化办学，是我国建设中国特色职业教育的制度创新，其目的是加强资金、资产、人力、行政等各种资源的有效有序整合，促进教育与产业在理念、思路、产权、教学过程、教材建设、教

6、育模式、教师培养等方面的深度融合。政府如何在推进职业教育集团化办学中起好主导作用，怎样创新制度设计来保障职业教育集团化办学中校企有序融合，高效运行，各地试点已积累了很多有益经验。但是，完善运行机制和制度设计是一个过程，必须结合实践，在产权制度、组织制度、管理制度和约束制度创新方面进行深层次探究。1、集团化办学动力与保障机制制度设计在职业教育集团化办学形式的培育与发展的过程中，政府是以承担起统筹者、规范者和协调与保障者的角色发挥主导作用的。主导的内容主要是“职业教育发展规划、资源整合、政策制定、制度建设、标准规范、督导监管、依法治教等方面。”保障的内容主要是在“经费投入、政策制定、氛围营造”等方

7、面。服务的内容主要在“提供信息、牵线搭桥”等方面。政府主导作用能否见效，从国家制度层面看关键点在于制度创新的顶层设计中围绕产权制度创新形成的制度动力和经济动力对行业、企业参与教育或培训服务的吸引力。正如匡瑛所言：“一个成功的项目，政府既有推动性的法案、支持性的拨款政策，也有保障性的平台建设政策和特惠倾斜政策以及激励性的税收减免和奖金鼓励政策。”第一、我国基本上将集团化办学的宏观制度体系框架设计成型。我国政府为创新职业教育体系，在坚持政府主导、行业指导、企业参与和市场化运作方式的原则下，已将宏观的制度体系设计基本成型。从国务院关于大力发展职业教育的决定提出：“职业教育要改革以学校和课堂为中心的传

8、统人才培养模式，大力推行工学结合、校企合作的培养模式。”到教育部关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见和教育部关于充分发挥行业指导作用，推进职业教育改革发展的意见中进行国家顶层制度设计，再到2010年国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)的颁发及关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见、关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见、职业学校学生顶岗实习管理规定（试行）、国家税务总局企业支付实习生报酬税前扣除管理办法（国税发200742号）等顶层制度的下发，体现了国家在各个环节制度的衔接设计，已是集团化办学制度体系创新设计的基石与制度架构。但是在职业教育支撑

9、产业发展、职业教育管理体制、职业教育行业指导、职业教育企业参与、现代职业学校制度、督导评估、就业准入和投入保障等方面的国家制度都还需完善与补建。在产权制度创新上，急需修订职业教育法、税法等相关法规进一步明确规范政府、学校、企业、行业等在集团化办学中的权利与义务，责任和利益，进一步从提升人力资源素质角度引导企业积极构建校企合作制度的配套机制。在这里产权明晰是校企合作集团化办学的动力源泉，是全部集团化办学制度设计的立足根基。第二、地方政府也结合实际创造性地制定了较完善配套制度与政策。从中观方面着眼，推行校企合作的一个重要主体就是地方政府。政府有责任为校企合作牵线搭桥，做好监督和指导工作，系统设计校

10、企合作政策框架，制定校企合作相关法规条例建立校企合作激励与监督机制。所以在国家宏观政策指导下，地方政府也要结合实际创造性地完善政策，制定出适合本地区的以体现政府主导、市场化运作原则，旨在推进职业教育集团化办学的相关具体管理制度。2009年3月1日，宁波市正式施行宁波市职业教育校企合作促进条例（以下简称条例），是地方立法保护和促进校企合作的开端，对促进职业院校与企业“联姻”起着积极的示范作用。随着各地集团化办学试点，各地都针对本地实际，创新设计出了本地推进校企合作与职业教育集团化办学的一系列制度与办法。如：关于加快推进职业教育集团化办学的实施意见、职业教育集团管理办法、职业教育集团校企合作管理办

11、法、校企合作教育协议、职业教育集团资源共建共享条例、校企合作办学企业拨款、投资、税收特惠管理办法等政策、法规类制度型行为规范，在平等、自愿、互利、双赢的基点上，尊重企业利润最大化行为选择，进一步明确企业参与职业教育的税收优惠、企业办学成本列支、实习实训安全责任分担、顶岗实习工伤保险、实训耗材补贴等政策，逐步形成推进职业院校与企业深度合作的政策保障的具体操作制度性规范。还可探索政府作为出资者，如何建立校企合作专项资金，资助职业院校和企业联合设立职业教育实习实训基地、合作建设实验室或生产车间；资助接纳职业院校学生实习企业所发生的物耗能耗；顶岗实习学生及其师傅或兼职教师的岗位补贴政策，以及职业院校参

12、与企业技术改造、产品研发、科技攻关和促进科技成果转化给予资助或奖励的实施办法。对这部分制度研究与实践还需大量工作要做，各地出台的实施办法，都还属于一揽子政策文件，还很不巨细，脱节或衔接不够问题还很严重，很有待于地方政府组织职业学校和合作企业在一起仔细斟酌，拿出符合本地情况的具体细则来。可以说地方政府及地方教育行政部门出台的连接宏观和围观的中观制度设计和工作机制及其健全履责可能是今后一段时间推进集团化办学制度建设与完善的重中之重。当然，各地也有很多经验可供借鉴。如2008年，深圳宝安区政府出台了宝安区关于加快职业教育发展的实施办法等专门扶持校企合作的一揽子政策文件，其中规定：“中职学校学生在实习

13、期间，每人每月享受650元的生活补贴；对接纳中职学校学生实习的企业，给予每人每月300元的实训补贴。”就很好的解决了中职学校学生到企业实习时企业和学生的实际问题。这些能体现具体细节的、有针对性、可操作性的具体管理制度体系，是实际影响集团化办学成败的关键所在。校企合作集团化办学是一种开放型办学模式，不排除仅在学校层面的纵向、横向、跨区域联合，在这种模式下构建的制度创新设计，只要地方教育行政部门出台配套的政策与制度，也能较好地解决职业学校城乡合作区域合作和中、高职合作关系。如：政府对近几年出资建设的各类国家级专业实训基地，应出台相关文件，规定凡设有该专业的学校不管是城乡或中、高职，可跨区域与建有国

14、家级专业实训基地的学校实行校校联合，共同实行统一教学管理，提高优质教育资源的使用效率。三、政府推进集团化办学的工作机制与责任制度设计在职教集团化办学过程管理与监督上，政府作为集团化办学的管理者和协调者，促进和协调校企之间的合作，监督并组织评价集团化办学的成效，要建立新的工作机制，用制度规范对应的组织机构履行其职能。教育部关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见中明确提出；“各级教育行政部门要把推进职业教育集团化办学纳入当地经济社会和教育发展规划。根据需要设立相应的工作机构，完善工作机制，研究制定相关政策措施，加强对职业教育集团化办学的统筹、协调、督导和管理。将集团化办学的开展情况纳入职业教育工

15、作目标管理。”依据意见精神，地方教育行政部门应牵头负责：（1）设立校企合作的协调机构，由职成教处或职成教科兼任。主要职责是协调财政、税务、工商、人事、劳动和职业院校与企业之间的关系，保证各项政策法规落到实处。（2）建立职业教育合作委员会。职业教育合作委员会由教育主管部门、行业协会、企业以及职业院校代表组成，作为政府校企合作的指导、咨询和服务机构。日常办事机构可由职成教研究中心或职成教研究室兼任，主要负责指导职业院校的教育教学，检查与审核职业院校的招生计划、专业设置、人才培养方案、课程设置、专业教材的编写与审查、学生实习实训的方式、就业指导等。制定行业、企业参与职业教育合作办学的评估指标体系，并

16、将行业、企业与职业院校合作培养高技能人才的成效纳入企业绩效考核范围，定期考核评估各主体参与集团化办学的成效。（3）设立行业职业教育教学指导委员会（以下简称行指委）。行指委的职责是按照规范要求，积极为各级教育行政部门提供咨询和建议，成为职业教育政策的建议者、信息的传播者、教学改革的指导者、校企合作的推动者、职业学校的服务者和相关活动的组织者。教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见对行业参与集团化办学作了详细的制度创新设计。意见中强调行指委要建立健全行业指导领导机构和工作机制，充分发挥指导者的职责：具体包括：指导并推动校企合作新机制和新制度建立与完善；指导专业设置标准和教学指导方

17、案开发，指导学校加强专业建设；指导职业学校根据职业活动的内容、环境和过程改革人才培养模式；指导相关试点专业的人才培养方案制定、核心课程开发、技能训练和岗位职业能力认证等工作；指导推进招生和教学模式改革；参与建立和完善职业教育人才培养质量行业评价制度。行业协会在促进行业发展中具有得天独厚的优势，他们了解行业情况、清楚行业诉求、熟悉行业规律、掌握行业动向，并以行业发展为己任，有丰富的行业管理经验，并具有长期跟踪行业状况的能力，起到了行业代言人的作用。解行业企业的需求和发展趋势，独立于政府和市场之外，既能关注大局又信息灵通，弥补了政府和市场的不足，它作为管理和指导力量可以使社会资源得到有效配置，可以

18、从整体上把握职业教育的发展全局，为社会经济的快速发展做出贡献。（4）建立政府部门联席会议制度。以此畅通政府研究制定职业教育重大政策措施时的主动听取和征求有关行业的意见和建议的渠道。（5）教育行政部门建立的行业指导例会制度。实现教育行政部门与、职业学校与行业、企业的经常性地对话交流。还应健全职业教育集团组建的登记制度，严格职业教育集团化办学申报审核工作。（6）用制度引导与规范建立校企合作的网络服务系统。以网络服务平台为学校、企业、社会各界提供便捷的产学研合作信息、人才信息、技术信息、合作项目信息等，促使合理配置人、财、物和信息等各方面的教育资源，避免重复建设，减少由于招生、就业等环节信息不对称所

19、带来的风险。政府部门联席会议制度行业指导例会制度检查与审核招生计划、专业设置、人才培养方案、课程设置、专业教材、学生实习实训、就业指导等。制定合作办学的评估指标体系，校企合作网络服务系统 政 府教学指导、实习指导、教材指导、评价指导、规划指导、教师队伍指导、人才需求指导、专业布局指导。教育主管部门 行业主管部门校企合作的协调机构职业教育合作委员会行 指 委协调财政、税务、工商、人事、劳动和职业学（院）校与企业之间的关系。政府推进集团化办学的工作机制与责任简图为保证政府主导，行业指导，企业参与推动集团化办学制度的实际效果，必须完善集团化办学的社会监督与社会评价机制，加强考核评估，保障行业企业参与

20、职业教育。政府应牵头组织教育主管部门、行业主管部门、行业协会共同参与的评估考核机构，制定行业企业参与职业教育合作办学的评估指标体系，完善企业绩效考核标准，并将行业、企业与职业院校合作培养高技能人才的成效纳入企业绩效考核范围，通过定期考核评估，把考核结果作为政府对企业实行“奖、补、免、返”的依据，并公开考核结果，对考核优秀的企业进行排名和奖励，以经济利益和社会道德动力保证企业参与职业教育的实际效果，促使企校合作培养高技能人才常态化，避免短期行为。通过社会监督与社会评价机制来推动职业教育集团化办学的各个部门及环节履行职能，用制度确保政府主导，行业指导，企业参与职业教育集团化办学高效规范运作。 集团

21、化办学是通过工作机制、保障机制和监督评价机制的有机配合，才使得校企深度融合，高效运转。这一运行机制还将随着集团化办学的全面推进不断得到修正和完善。本文肯定存在不足，甚至有错误，但作为抛砖引玉的研究之作，只想为专家们进行更为深刻的探究作个铺垫。校企合作型团化办学制度与作用机制简表企业参与办学职业学校教育培训过程合作办学制度政府制度保障投入人力与物力校企合作 契合点 订单培养学校为主企业为辅订单培养协议宏观顶层制度。政府作为设计统筹者：国家中长期教育改革和发展规划纲要；作为规范者：教育部关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见和教育部关于充分发挥行业指导作用，推进职业教育改革发展的意见、职业学校学

22、生顶岗实习管理规定作为协调与保障者：关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见、关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见、企业支付实习生报酬税前扣除管理办法等等。地方政府制度设计（一揽子政策文件）如：关于加快推进职业教育集团化办学的实施意见职业教育集团管理办法校企合作办学企业拨款、投资、税收特惠管理办法等等还须进一步具体细化。企业专家与技术骨干参与及资金设备投入 招生计划确定专业建设职业教育集团校企共建专业条例专业标准制定专业目标确定教学计划修订教学大纲修订教材编写(校本)校企合作教材建设与管理制度课程改革理论教学“教、学、做”为一体教学方法改革，任务驱动或项目导向等教学模

23、式创新校内实习校内实训基地企业技术骨干聘为教师考核办法企业投入资金和设备，工厂把车间建在学校校企共建实训基地协议实训基地社会服务章程质量考核评价行业、企业、学校和其他社会组织多方参与共同完成校企合作教育人才培养质量监督和评价管理办法职业教育集团学分互认暂行规定多个企业或多个部门参与顶岗实习校外实训基地企业为主学校为辅校外实习基地管理办法学校把车间建在工厂学生顶岗实习管理办法顶岗实习考评办法顶岗实习发生意外处理办法顶岗实习指导教师工作手册学生在关键技术岗位轮岗实习产学研一体化共同开展技术研发、服务和推广校企联合科研开发管理办法科技成果奖励办法教师下企业挂职锻炼集团内专业教师参加集团内企业锻炼的有关规定企业职工培训企业职工培训管理办法参考文献：教育部关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见；教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见； 陕西国防科技工业职业教育集团职业教育集团化办学的探索与实践；行业协会和生产企业参与职业教育的激励机制研究结题报告中国市场 2011年第35期