浅谈青川县乡镇财政所存在的问题及对策探析

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1、浅谈青川县乡镇财政所规范化建设存在的问题及对策探析 郑 飞【内容摘要】：为随着我国社会经济市场化,农村工业化和城市化进程的发展,农村农业税全面取消,使得农村经济社会文化生活发生了深刻变化，作为我国最基层的财政机构，乡镇财政所管理的创新和改革关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利。笔者通过会议、走访和交流的方式，了解到了我县36个乡镇财政所的真实情况。通过调查我县乡镇财政所通过机构改革并入乡镇经济与社会事务发展办公室或党政办，挂财政所牌子，人员编制普遍缺编，工作人员大部分老龄化，未持有会计从业资格证上岗的大有人在，人员素质也参差不齐，直接导致财政管理混乱，账目不清，给基层政权建设带来了严峻的挑战

2、。万丈高楼平地起，这也直接影响到上层财政系统管理的准确性和行政决策。【关键词】：乡镇财政所 规范化建设 对策探析乡镇财政是我国整个财政体系的基础，直接面对广大乡村和农民群众，在巩固基层政权，落实强农惠农政策，推进城乡一体化等方面发挥重要作用。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政的综合服务、会计核算和资金监管职能日益加强，其工作任务和运行环境发生了重大变化。笔者就基层财政所的现实情况和浅见展开探讨。一、当前财政所的现状和问题农村税费改革后，乡镇财政“收钱”的职能淡化，“管钱”的职能强化，“发钱”的职能凸显，其工作任务和运行环境发生了重大变化。特别是2008年“5.12”以后，我县作为地震极重

3、灾区，也面临前所未有的机遇，大量的援建资金和中央基金的投入用于灾后恢复重建和产业发展，农村公共服务的内容越来越多，直接面向农村的转移支付资金及各种重建补贴资金的具体落实和管理责任由乡镇财政所承担，工作任务更为繁重，面临着不少新的问题和困难。（一）乡镇财政机构和队伍建设1、乡镇财政所职能交叉错位，独立性不高大部分乡镇财政所干部既要做财政业务工作，又要应付乡镇中心工作，缺乏一定的专一性，导致乡镇财政所在工作管理上出现了“越位”和“缺位”的问题。主要体现为：乡镇财政所干部担心因未做好乡镇工作而影响考核，往往把乡镇中心工作放在主要位置，并且不能履行好将国家惠农政策落实到位的实施。例如：在一些乡镇由于乡

4、镇领导给财政所安排了大量的临时性工作，入下乡蹲点、驻村入户、各种产业项目工作的现场督促，严重影响到各项涉农补贴的发放，同时也影响到各单位的会计核算工作及时处理。2、人员编制不足目前，乡镇财政所的业务量越来越大，人员紧缺已成为突出问题。国家出台的“三农”政策越来越多，管理要求越来越高，绝大多数都要落实到户到人，农户个人的基础数据要核实，要全部录入计算机数据库,有的补贴要张榜公示，绝大多数都要落实到户到人，农户个人的基础数据要核实，发放前要逐户审核无误，工作强度越来越大。另一方面，我县不少地方乡镇财政干部中，行政、事业、聘用人员并存，长期混编混岗，身份模糊，人心不稳。还有一些县区乡镇财政所人员分布

5、不均，县城附近的所普遍超编，边远山区人员较缺，每个乡镇财政所实有编制2-3人实际每个所就1-2名工作人员，承担的业务量很大，仅各类涉农补贴就达12项之多，他们经常加班加点的工作。再则加之灾后重建，援建和中央资金的巨大投入，导致资金往来过多，科目复杂，项目资料和原来相比也是从零开始。这些人，大部分都是90年代初招干进入财政队伍的，年龄偏大，家庭负担重，业务知识跟不上时代要求，加上全国都提倡用电算化处理日常账目，有点力不从心。3、业务培训机会少，整体素质亟待提高乡镇财政干部年龄偏大、学历偏低，这些人大多都是在财政所成立时进入的农税人员，知识结构单一、老化，又得不到财政政策和业务知识等正规培训，有些

6、还不会使用计算机，形成基层财政干部年龄老化、素质不高的局面。而一部分新近公招进来的新人，大部分不是专业出身，没有系统的学习过会计基础知识和有关职业道德的培训。不了解业务，出现了师傅带徒弟的现状，而师傅文化水平有限，不能讲自己的知识系统的交给学生，直接影响了财政所业务情况的展开。（二）乡镇财政职能和管理情况1、预算管理职能严重削弱实行“乡财县管”和“国库集中支付”后，县财政统揽了乡镇干部职工工资发放、组织财政收入、专项资金项目储备申报和分配下达等业务，乡镇财政只承担财政供养人员管理、工资申报、公用经费、补助资金的报账核算和涉农专项资金的兑现落实等具体业务，收支管理工作单纯、业务局限性强、范围狭窄

7、，缺乏统筹调控余地。乡镇财政实际上等于县财政的一个预算单位，成为县财政的报账单位和“出纳员”。3、财政监督职能相对薄弱由于缺乏有效的监管机制、强有力的惩戒手段和相应的监管能力，乡镇财政对非财政渠道下达的涉农资金监管难，对非税收入的征收监管难，对乡镇的资产监管难，对报账单位的资金使用监管难，对上级各部门安排的水利、道路、林业、农业等“条块”支农项目资金，乡镇财政所不能参与，很难知晓实际的真实情况，乡镇财政所对报账单位开支的真实性无法掌握,仅能审查票据是否违规而已，对专项资金发生转移用途、截留挪用和使用不规范时，乡镇财政“看得见的管不着，管的着的看不见”。 导致很多涉农项目资金游离于财政监督之外，

8、使用效率不高。 3、乡镇财政财务管理不规范，约束力不强，经费超支情况比较普遍不少乡镇虽然订立了管理办法，但形同虚设，资金使用随意性较大，乱支滥用现象时有发生。具体表现为：制度执行不严，超标准发放各种奖金、补贴；相互攀比，滥发钱物现象较为严重；专项资金的使用不够规范，经常移用；有令不行、有禁不止，擅自提高非生产性开支标准，扩大开支范围。再则灾后重建期间援建项目多，自由支配资金多，现在援建结束，不少乡镇还没有适应新的情况。虽然年初有预算，但是编制粗糙单一，只是按人头经费凑够总体公用经费金额，实际执行中也没有按照预算执行，财政的使用也没有按时向乡镇人大报告并通过乡镇人代会审议，更无批复，失去了应有的

9、监督。问题在下面，根子在上面。有些乡镇政府领导在经费使用上，法制意识不强，认为只要不中饱私囊，便可随意使用。他们只注重目前的所谓“政绩”，却忽视长期规划和今后乡镇可持续发展。上级组织没有把乡镇主要领导的经费使用成效列为考核干部政绩、升迁和追究的内容，不能不认为是导致乡镇经费超支情况重要因素。（三） “财”与“产”、事权与财权相脱节机构改革后，财政所归口其他办公室，单位的财产物资仍由单位管理。特别是固定资产，财政所在审核票据的时候，凭证上只写办公用品，不能做到详细的登记记录，既无法深入到详细的物件管理。对固定资产折旧计提、报废处置的管理也呈粗线条化。在当今电脑等办公用品换代更置日益频繁的情况下，

10、极容易造成账实不符，单位已处置了资产，财政所还在计账，挂在固定资产科目上。另一方面，单位也由于忙于其他建设有意无意弱化了资产管理，认为一切有财政所而忽略了固定资产管理。久而久之，势必形成会计核算游离于单位资产管理之外的局面，造成固定资产“财”与“产”脱节，家底不清，乃至国有资产流失。（四）乡镇财政基础设施建设情况从总体上看，全县乡镇财政办公用房条件较差，工作经费纳入乡镇总体预算，使用紧张，信息化建设进程较慢，基础设施建设相对滞后。据统计，因为灾后重建的原因，乡镇行政中心全部重新规划修建，全县36个乡镇财政所中，大多数有独立办公用房，但是信息化、网络化办公没有全面普及，目前实行电算化的11个，仍

11、有15个财政所实行手工记账。一方面是因为金财网专网没有覆盖，另一方面是覆盖了的乡镇又因为使用人员不会用计算机。二、乡镇财政规范化建设的政策建议乡镇财政所规范化建设是指，为全面提升各乡镇财政所的工作效能，通过向剑阁县下寺镇的学习，实现精细、规范、高效的管理目标，将青川县乡镇财政所突出“标准化”建设，包括硬件规范化，软件规范化，全面提高乡镇财政所的工作效率。基于实际调查和分析，我们认为，要按照四川省财政厅关于加强乡镇财政管理工作的指导意见的要求，从政策层面上出台加强乡镇财政建设的意见，进一步调整和完善乡镇财政体制，充实强化乡镇财政职能，规范化建设乡镇财政机构设置，为乡镇财政更好履行职能创造良好条件

12、。（一）建立健全乡镇财政机构，稳定乡镇财政干部队伍为适应新时期乡镇财政职能调整和乡镇机构改革的要求，按照一级政府一级财政的原则，合理确定乡镇财政编制。财政所人、财、物由乡财局归口管理，代表乡财局管理乡镇财政工作，同时根据工作需要，完成乡镇政府安排的工作任务。1、单设财政所机构，完善管理规定和制度财政所的单设，有利于会计核算的真实性和有效性，能够做到明确分工，责任到人。2、规范乡镇财政所人员编制目前我县共有36个乡镇，在国家不断加大“三农”补贴的当前，大量的涉农补贴资金需要通过财政所发放，以现在财政所的人力物力情况来看，财政所日常工作的已满载运行甚至超载运行，在这样的工作条件下，工作人员压力大，

13、很多工作不能做到统筹兼顾，工作中难免就会出现这样或那样的问题。此次调查中通过对财政所和乡（镇）政府书记和乡长的谈话中，反应的最多的问题也就是人员缺少的问题。我们就做个全盘摸底，把乡镇财政所情况作个清查，然后针对问题进行编制调整，根据省厅文件精神，配齐人员。3、加强财政所人员培训工作，建立一支管理能力强的财政队伍建议上级财政部门根据基层财政所在农村税费改革后工作职能的转变，加强对基层财政工作人员培训工作，实施新老交替计划，有计划有步骤安排人员参加系统的培训，建立一批管理能力强的财政队伍。一是结合基层财税干部的思想实际，开展广泛深入的政治学习和形势讨论，进一步加深对三农问题的政策方针的理解，提高思

14、想认识，确立服务意识；二是结合工作实际，集思广益，大胆探索，转变工作职能，提高服务质量，让基层财税干部感到农业税不收了不是没事干，反而比以前更忙；三是结合业务实际加强农村财务、公共财政管理等方面的业务培训，以服务三农为宗旨，努力造就政治过硬、业务精通、作风优良的农村财税队伍。四是结合业务实际，加强对基层财政干部知识技能的培训。除加强会计基础知识、计算机基础知识、会计电算化知识以及乡财信息化系统操作方面培训外，还要加强农口资金管理、公共财政管理和非税收入等方面的业务培训。省市财政部门可否考虑分期分批举办业务骨干(师资)培训班，以点带面。进一步提高财政所干部职工的业务素质。（二）进一步完善县乡财政

15、体制财政体制是确定各级政府间财政分配关系的根本制度，是政府实施宏观调控的重要手段。我县采取的是统收统支体制。基本内容是收支统管、账户统设、资金统调、集中收付，乡镇作为县财政的一级预算单位，其财政收入和基本支出由县级财政部门直接管理和安排，保证工资和正常运转经费支出需要，强化县级财政对乡镇财政的指导和监管。（三）充实和完善乡镇财政职能乡镇财政是国家财政的重要组成部分，乡镇财政职能是县级财政职能的延伸，是乡镇政府职能的具体体现。其职能定位要结合乡镇政府的职能转变，围绕促进经济发展、加强社会管理和提供公共服务来展开，着重从规范的资金监督权、高效的会计集中核算、满意的公共服务和适度的预算管理权等方面予

16、以细化。具体有以下六个方面：1、资金监管职能管理乡镇范围内支出的各类财政性资金和其他公益事业资金；监督管理项目资金；办理政府集中采购工作。2、会计核算职能组织开展乡镇行政、事业单位会计核算和档案工作。3、公共服务职能负责涉农补贴资金发放和相关管理工作。4、预算编制职能负责乡镇财政预（决）算编制、管理与执行，加强预算监督，保证乡镇政权的正常运转。5、资产与债权债务管理职能管理乡镇国有资产，对资产购置、登记、处置进行管理。对乡镇债权债务实施监督管理，采取多种方式化解乡村债务，杜绝产生新的债务。6、加强非税收入管理职能负责乡镇有关土地承包费、商品地管理费等非税收入的征收管理。从我县实际情况看，乡镇财

17、政所承担的主要工作任务是：在上级财政部门指导下，负责所在乡镇政府预（决）算编制、预算执行、预算调整、乡镇非税收入管理等工作；负责乡镇政府预算单位财务核算与监督；负责乡镇组织实施的各类专项资金管理；负责农村社会保障资金筹集与管理工作；负责乡镇政府债权债务清理工作；负责乡镇国有资产管理；负责各项农民补贴核定兑付工作。三、加强乡镇财政规范化管理的保障措施（一）加大投入力度，改善乡镇财政所履职条件要加大投入力度，重点解决乡镇财政所办公用房不足、交通工具缺乏、办公设备老化等问题，为乡镇财政干部创造必需的工作环境。从剑阁县下寺镇财政所的情况看，通过实际参观和学习，标准化乡镇财政所建设要达到：宿办分离、三室

18、一厅、柜台式办公。所长办公室、密集柜、会议室面积为20平方米左右，综合服务大厅面积在30平方米以上。（二）着眼提高素质，加强乡镇财政干部队伍建设按照创先争优和外树形象、内强素质的要求，把全县乡镇财政干部锻造成服务群众的联络员、资金安全的督查员、财务核算的监管员。要建立乡镇财政干部培训机制。围绕财政中心工作，以财政业务培训、岗位培训、更新知识培训和骨干人才培训为重点，制定培训计划，落实培训经费和师资力量，分期分批对乡镇财政干部进行轮训。（三）规范管理行为，加强乡镇财政制度建设不断创新服务机制，建立乡镇财政综合服务大厅，实行“一厅式办公，柜组式作业，一条龙服务，规范化管理”的运作模式，对惠民政策咨

19、询、财政补贴农民资金发放等服务事项实行“一个窗口管理、一站式办结”，努力为群众提供优质、便捷、高效的服务，拓展财政服务经济的空间。把科学化精细化管理要求落实到基层，按照现行的财政法规和制度，乡镇财政所要制定预算管理、资金管理、资产管理、办理流程、公示公开、服务承诺、首问负责、限时办结、责任追究等规章制度，使工作有章可循，做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人，以标准化的流程设计各项财政业务的管理。(四)加强财务监管，规范财政支农思路当前，基层财政所工作重点要推行“村账镇管”，即在保证村组织对各项资金的所有权、使用权、审批权不变的前提下，由村组织委托乡镇财政所代理村级会计记账并实施财务、资金监管

20、。对村级所有收入和各方面下拨的涉农资金支出实行乡镇直达或报账制。严格票据账簿管理，村级核算统一使用县财政设计的账、据、表、簿。规范收支运行程序，收入方面统一使用财政收据并在规定的期限内及时缴入财政专户，支出按年度编制计划，由村民代表大会审议后，及时向乡镇报送，每项支出须经村民主理财小组审核同意，方能报销。加强财务公开监督，定期公开村级财务收支、固定资产、债权债务情况，接受广大群众监督。通过“村账镇管”，可从源头上规范和加强村级财务管理，巩固税改成果，提高涉农资金使用效益。四、突出重点，建立长期、稳定、有效的工作机制（一）增强财政支持新农村建设的保障能力坚持把加快产业发展放在首位，进一步优化农村

21、经济结构，加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力。坚持用工业化理念谋划农业，积极推进产业化经营。结合贯彻农民专业合作社法，加快发展农村合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度。围绕品牌战略，大力支持推广优良品种和先进实用技术，打造农产品知名品牌。（二）扩大财政支持新农村建设的覆盖范围以乡村整治为切入点，进一步强化支持农业生产、农村基础设施、农村公共事业、农村组织建设和农民素质建设等方面，重点改善农村整体面貌、义务教育、公共卫生、农村医疗和社会保障等。深入开展“百乡千村”建设活动，有计划、有步骤、有重点地带动新农村建设。加强农村交通、集镇、通信设施、水利、农业机械化和农村商业网络建设，大力

22、改善农村基本公共服务。发挥农民的主体作用，引导农民自力更生、艰苦奋斗，通过自己的辛勤劳动改善生产生活条件。健全村务公开、一事一议等民主管理制度，形成依靠农民建设农村公共事业、管理农村公共事务、维护自身权益、化解矛盾纠纷的长效机制。大力发展农村文化事业，丰富农民群众的精神文化生活，提高农民的文化素质和农村文明程度。（三）加快财政支持新农村建设的步伐千方百计挖掘农业内部增收潜力，做优特色农业，积极发展以现代技术、现代设施为主要内容的现代农业。结合推进城镇化进程，拓展二、三产业的增收空间，加快转移农村剩余劳动力，“减少农民富农民”。继续做好农民负担监督管理工作，防止农民负担反弹。坚持新农村建设与扶贫

23、开发紧密结合，创新扶贫开发模式，积极实施“整村推进”扶贫开发，进一步减少贫困人口。(四)创新财政支持新农村建设的投入方式按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，加大对农业农村的投入，开辟新的财政支农投入渠道，综合运用补助、贴息、奖励、保险、物资援助、先建后补、风险补偿、减免税费等政策，引导吸引民间资金和社会资金，不断扩大对农业、农村、农民的扶持，支持新农村建设。（五）加强基层财政所建设，使之与现行财政职能相适应积极争取上级支持，改善财政所的办公设施和工作条件，充实财政工作人员队伍，加强业务培训，提高服务质量。同时要努力建设一支政治坚定、业务全面的“学习型、服务型、落实型”镇财政干部队伍，以适应新时期财政工作的需要，推动镇一级财政科学发展。参考文献：1祝延友. 乡镇财政如何为新农村建设服务j. 经济视角, 2006;112殷金胜.浅论加强乡镇财政财务管理.当代经济,2010;123陈锡文,韩俊,赵阳. 我国农村公共财政制度研究j. 宏观经济研究, 2005;054中国财政杂志社.中国财政,2012;0210