上海城市更新的问题及对策研究—以虹口区北外滩街道为例

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1、摘要城市发展的不同阶段由城市更新串联，随着城市化进程的不断推进，从最初的异地搬迁到货币实物安置并举再到城市更新，推动城市更新的因素逐渐增加，其辐射范围也越来越广。目前，土地资源被框定在一定范围内，如何实现城市发展的新目标，使多数城市突破传统的增量模式，在有限土地资源中寻求发展过程中的一大难题。本文对城市更新项目进行探究，且以上海市虹口区北外滩街道为例，探究城市更新中存在的问题，并提出相应的策略。文章采用文献资料法、案例分析法等多种研究方法对该问题进行了深入的研究。本文共分为五大部分，第一部分对国内外文献以及相关概念界定进行了论述，为后文的探究奠定了理论基础；第二部分对上海市城市更新历程和政策演

2、变进行了概述，包括房屋拆迁阶段、房屋征收阶段以及城市更新阶段，从整体上对上海市城市更新情况进行了概括；第三部分以虹口区北外滩街道城市更新为例，进一步论证了城市更新中存在的问题，同时对房屋征收存在的主要问题及原因进行了探究，指出房屋征收方面存在的主要问题是政策条文复杂难懂、资金及安置房源紧缺、城市空间结构变化、旧改政策执行不规范、对政策不理解、不理性等五方面，城市更新改造存在的主要问题为取得风貌保护与民生实惠之间的平衡、改造更新时间冗长、改造后居民的妥善安置问题、法律保护缺乏、缺乏整体规划五点；第四部分对国内外城市更新情况进行了分析，包括英国“社区建筑”城市更新、美国“社会建筑”城市更新以及深圳

3、市城市更新单元的制度创新与广州“三旧”改造城市更新模式；最后提出了上海城市更新对策建议，即合理制定城市更新总体规划、加快整体更新改造推动进度、积极推动相关法律法规规范、加大推进社区规划师制度以及提高居民对城市更新参与度。希望通过本文的研究可以推进上海城市更新，同时为其他城市提供一定的参考。关键词：城市更新;房屋征收;更新策略AbstractThe different stages of urban development are connected by urban renewal. With the continuous promotion of urbanization, from the

4、 initial relocation to housing resettlement and monetizedcompensation simultaneously to urban renewal, the factors that promote urban renewal are gradually increasing, and the radiation range is becoming wider and wider. At present, land resources are framed within a certain range. How to achieve th

5、e new target of urban development to make most cities break through the traditional incremental model in the limited land resources becomes a big problem. This paper explores the issue of urban renewal, and takes the North Bund Street in Hongkou District of Shanghai as an example to probeinto the pr

6、oblems in urban renewal and putforwardstrategies.The article uses the literature method, case analysis method and other research methods to conduct in-depth research on this issue. This paper is divided into five parts. The first part discusses the domestic and foreign literatures and related concep

7、t theories, which lays a theoretical principle for the later research. The second part summarizes the urban renewal process and policy evolution in Shanghai, Including house demolition stage ,house expropriation stage and urban renewal stage.And then the urban renewal situation in Shanghai is summar

8、ized as a whole. The third part takes the urban renewal of North Bund Street in Hongkou District as an example to further demonstrate the problems in urban renewal and housing expropriation. It points out that the main problems in housing expropriation are the complexity and difficulty of the policy

9、 article,the shortage of resettlement housing and fund, thechangesofurban spatialstructure, the lack of standardization of the implementation of policies,the ignorance of the policy. The author also indicates that problems in urban renewal are the contradiction between the protection of historical f

10、eatures and the protection of historical features, slow reconstruction progress, appropriate settlement of residents after rehabilitation, lack of legal support and overall planning. The fourth part analyzes the urban renewal situation at home and abroad, including the British “community building” ,

11、the US “social architecture”, the institutional innovation of urban renewal unit in Shenzhen and the urban renewal model of Guangzhous “three olds” transformation. Finally, this paper puts forward some countermeasures and suggestions for urban renewal in Shanghai, namely rationally formulating the o

12、verall plan for urban renewal, speeding up the process of renovation, formulating laws and regulations, promoting the community planner system, increasing residents participation in urban renewal.It is hoped that the research in this paper can promote the urban renewal in Shanghai and provide some r

13、eference for other cities.Key words：Urban renewal; urban planning;housing renovation;housing resettlement;renewal strategy目录绪论1（一）研究背景、目的及意义11、研究背景12、研究目的23、研究意义3（二）总体思路与研究方法31、总体思路32、研究方法5（三）研究特色5一、文献综述及相关概念界定6（一）国内外文献综述61、国外文献综述62、国内文献综述6（二）相关概念界定71、城市更新7（1）城市更新的时代背景7（2）城市更新的概念7（3）城市更新发展状况82、政府管理9

14、（1）公共管理9（2）政策103、城市更新中的博弈论10（1）城市更新博弈的产生10（2）城市更新博弈的结果11二、上海市城市更新历程和政策演变12（一）房屋拆迁阶段12（二）房屋征收阶段12（三）城市更新阶段16（四）城市更新政策演变161、房屋拆迁政策的产生162、政策第一次变迁173、政策第二次变迁174、房屋征收与房屋拆迁政策的区别185、城市更新改造政策18三、虹口区北外滩街道城市更新现状20（一）虹口区北外滩街道概况20（二）虹口区北外滩街道房屋征收典型案例分析201、“从房屋安置到货币安置”全市首个旧改新政调整的试点基地20虹口区117街坊房屋征收案例202、全市首个失败到重启成

15、功的基地22虹口区59街坊房屋征收案例22（三） 虹口区北外滩街道城市更新改造典型案例分析23（四） 房屋征收过程中存在的主要问题及原因251、政策条文复杂难懂252、资金、安置房源紧缺253、旧改政策执行不规范254、对政策的不理解、不理性26（五） 城市更新改造存在的主要问题及原因261、取得风貌保护与民生实惠之间的平衡262、改造更新时间冗长263、改造后居民的妥善安置问题274、法律保障缺乏275、缺乏整体规划27四、国内外城市更新经验借鉴29（一）国外城市更新经验借鉴291、英国“社区建筑”城市更新研究292、美国“社会建筑”城市更新研究29（二）国内城市更新经验借鉴301、深圳市城

16、市更新单元的制度创新302、广州“三旧”改造城市更新模式研究32五、上海城市更新对策建议35（一）合理制定城市更新总体规划35（二）加快整体更新改造推动进度36（三）积极推动相关法律法规规范36（四） 加大推进社区规划师制度37（五） 提高居民对城市更新参与度37结语38尾注39参考文献41绪论（一）研究背景、目的及意义1、研究背景我国城市的历史悠长，城市建设也历经许久。在步入近代社会之后，在西方的资本主义社会的浸染下，我国近海地区和东北部地区正渐渐步入到现代化城市中，即使这样，多半城市的经济发展并不景气甚至出现经济下滑的趋势，城市面貌显得破烂不堪。直到新中国成立，我们国家大肆对工业进行扶持，

17、使得发展出很多以工业为主的城市。但现如今计划经济的大环境下，高产量、减负生活，建设基础设施和住房的缺失逐渐成为城市发展的难题。到现代，许多城市的老城区的规划不足，工业区与住宅区混合在一起，已经成为了城市发展较为严重的问题，具体表现为城区内鱼龙混杂，住宅紧挨着工厂，市容环境差，工业废料排放造成住户供应不充足、房屋外观破败，缺失维护保养，周边超市、饭店等服务设施缺失，医院、学校等基础设施分布不均匀，绿化植被稀少，很难给城市的高速发展提供一个极大的空间等，所以目前在建设城市的研究范畴中最具有难度的问题就是对城市的更新。陈易. 转型期中国城市更新的空间治理研究：机制与模式D.南京大学,2016.城市更

18、新贯穿城市发展的不同阶段，伴随着城市居民的文化程度的提高，经历了最早的房屋拆迁，再到房屋征收，再到现如今的城市更新，其中能够看出城市所占的比重是极大的，它所覆盖的内容和内在的动力也越来越广阔。当前，处于土地资源短缺的大环境下，想要实现新一轮的城市开发的目的，这就迫使上海这个城市的进一步发展要从传统的增量用地到存量土地进行转变。正因如此，上海城市的转型飞跃的最主要的办法就是要进行城市更新，这也代表着上海将翻开了新的一页，进入一个新时期。2011年10月19日上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则（市政府令第71号）发布，对上海市的住房征用和相应的补偿做出了规定，不再由开发商进行征收，政府成为征收

19、的主体，将住房征收与补偿升级到公共政策部分。2015年，上海市人民政府关于印发上海市城市更新实施办法的通知（沪府发201520号）“城市更新”这个专有名词诞生了，并对其含义进行了说明。不同于一般的征收，城市更新已不再追求只满足市容需要和助推经济发展，单一的对市容改观，它着眼于更追求的是全面的城市配套服务和促进新兴血液的注入，尤其对于上海这种近代形成有着众多文化历史综合的城市来说，历史文化的保护更是重中之重，城市更新的脚步刻不容缓。王林.有机生产的城市更新与风貌保护上海实践与创新思维J.世界建筑，2016（4）；18-23.由于历史、现实等诸多原因，在上海市的房屋征收版图中，虹口区的意义非同一般

20、，虹口区历史悠久、人口众多、特别是上世纪50、60年代以来，虹口区人口急剧增长，搭建了大量危棚简屋。虹口逐渐成为上海市危棚简屋最密集、改造作业最沉重繁多的城区之一。而其中，位于上海市虹口区的北外滩街道，是上海市政府公布的12个历史风貌保护区之一，该街道地处黄浦江沿线，历史文化深远，大批具有历史研究价值的文化遗产汇聚于此，诸如：以摩西会堂、霍山公园以及舟山路、霍山路一带犹太人故居为代表的地区，素有犹太人的诺亚方舟之称，家喻户晓的“远东第一大监狱”提桥监狱就坐落于此，拥有百年航运历史的“下海庙”就位于北外滩街昆明路上。许璇.上海“365危棚简屋”改造的历史演进及经验启示J.上海党史与党建，2015

21、（5）：36-38.2018年1月29日，沪府【2018】8号文件上海市人民政府关于同意撤销虹口区提篮桥街道和调整四川北路街道管辖范围建立北外滩街道的批复发布，北外滩街道的特殊历史性使其获得了位置优势。随着城市的不断发展，多年来北外滩街道近年进行了轮番的城市更新，从房屋拆迁到房屋征收再到城市更新。在这过程中，北外滩街道的虹口区117街坊成为全市首个旧改新政调整的成功征收试点基地、虹口区59街坊成为全市首个从失败到重启成功的征收地块、北外滩街道的春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）成为全市首个城市更新改造试点项目。可以说，该街道的多个城市更新案例在全市的城市更新项目中都起到了一定的引领示范作用。匡

22、晓明.上海城市更新面临的难点与对策.D.同济大学,2017.为此，笔者结合自身工作实际，把北外滩街道的城市更新项目作为研究对象，对其在城市发展中模式的变化进行了研究，以虹口区北外滩街道城市更新项目为例，发现在城市更新中所遇到的阻碍和困难，寻求解决办法和对关联政策的建议，为城市更好的发展出谋划策。2、研究目的首先，把北外滩街道作为范例，对其在房屋拆迁到房屋征收再到城市更新转变过程中政策的转换进行解析，政府的征用和补偿行为上升到了政策层面，并替代了之前企业和个人的征用补偿行为，从开始的重“重建”轻“改造”，历史社会文化被影响，城市文化特点被破坏，给人留下“千城一面”印象，到现在重“全面布局”轻“大

23、改大拆”，从“拆、改、留”到“留、改、拆”并举，对北外滩街道的城市更新发展历程进行归纳总结。其次，寻求国内外发达国家和地域如何进行城市更新的发展，国外英美、国内深广等地区的城市更新都可以作为学习对象，使上海的城市更新过程中提供可实行经验和方法。最后，结合国家形式和社会发展方向，结合自身所学及工作实际，探讨城市更新的方法和机会，形成研究论文，推动新时代城市更新进程。3、研究意义（1）理论意义目前国内外局部城市的城市更新已经形成了比较成熟的理论体系，并制定了相应政策。而上海的城市更新仍不成熟，需要进一步的完善和创新，上海受到改革开放的影响，走在发展创新的前沿，需要正视城市更新，历史文化保护这个新时

24、代产物。本论文的理论意义是有助于推动上海在城市更新应用部分和完善相关法律法规。（2）现实意义对北外滩街道正在进行中的虹口区春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）城市更新项目的实例进行研究，探讨在社区不断前进的路途中，针对城市更新应该如何给出最优价值的建议，针对在现实中突破“主导的政府力量和强大的市场力量”的充满利益的格局和快速发展社区这些问题具有这十分深刻的现实意义。对理论对策的是否可行的现实意义进行深刻探讨，对于了解上海社区文化，认识社区发展理念，对居民的邻里关系和价值意义进行深刻理解，使城市更新更具特色，更有针对性。（二）总体思路与研究方法1、总体思路文章遵循理论分析案例总体情况具体案例分析问

25、题原因国内外经验借鉴对策总结的研究思路，具体研究思路图如下所示：文献综述与概念界定文献综述概念界定上海市城市更新历程和政策演变房屋拆迁阶段房屋征收阶段更新政策演变城市更新阶段虹口区北外滩街道城市更新现状现状+案例分析问题与原因国内外城市更新经验借鉴对策建议结语内容方法研究思路创新点绪论背景意义图1 研究思路2、研究方法文章主要采用三种研究方法，分别是文献资料法、现场访谈法以及经验总结法。通过查阅图书馆、CNKI上国内外资料，了解城市更新的相关理论，为文章的探究奠定理论基础。同时，为深入了解城市更新中存在的问题，笔者通过现场访谈进行了解，发现在城市更新项目中产生的问题，使文章具备更强的现实意义。

26、另外，在理论以及访谈的基础上结合自身经验进行总结，得出相应的结论。（三）研究特色本论文的特色之处在于选题结合时下民生热点，目前，对于城市更新方面的探究，尤其是目前前人的探究成果，其中大多数都是根据各种文献综述的办法再重新归纳整理出来的种种不足，过于宏观和笼统，不够具体，虽然包含不少城市更新的内容，但大多数也仅仅在理论时期，绝大部分并没有进行更深层次的探究。笔者在查阅相关资料之后，进行总结，得出国内外关于城市更新的探究极多，但是国内外的研究多是从整体规划角度进行分析，很少有从房屋征收、房屋改造等角度来进行城市更新的探究，笔者从该方面出发进行分析，具有一定的创新性。47一、文献综述及相关概念界定（

27、一）国内外文献综述1、国外文献综述在19世纪末期人们对城市规划开始有了研究。Ebenezer Howard（2011）的研究成果具有一定代表性，Ebenezer Howard在1898年发表的明日：一条通向真正和平改革的道路一书围绕“田园城市（花园城市理论）”提出：建造一个有规划的并且规模要足够大的新城，新城的规划使其具有足够多的就业机会、完善的城市设施。居民只能拥有土地使用权。建成这样一个模式的新城主要是为了限制长期人口的变化，防止城市扩大。Ebenezer Howard.Block-based Community in Chinas Social Housing Development：A

28、 Case Study on Old City Renovation of Kashgar,Xinjiang Uygur Autonomous RegionJ. China City Planning Review,2011,20(02)：14-22.Montague Barlow（2015）的研究主要针对新城城市设施功能的合理安排的系统和居住建设区的模型。其第一考虑的是系统的合理性，这样才能控制城市的扩大。Montague Barlow. Place Reconstruction in the Renovation of Old Communities：A Case Study of Ren

29、ovation Design of Caojiaxiang Community in Chengdu ity,ChinaJ. Journal of Landscape Research,2015,4(11)：65-68.在Naomi Carmon（2012）看来，重建城区是为了人们居住安全和进行经济上的来往，也和环境有着共鸣，而且丰富了生活方式。在城市，年轻人选择方便自己的生活途径，而老人在社区享受多样的服务工作，所以，人们必须提高城市中心的土地利用率，实现价值，以城市中心为发展点，不断提高发展效率。Naomi Carmon.Continuation of Space Image in Ren

30、ovation of Ancient CityA Case Study of Renovation of Ancient Changshu City, ChinaJ. Journal of Landscape Research,2012,4(12)：11-14.2、国内文献综述庞赞,曹仪民（2018）研究了我国大城市新老更替的特点，在他看来，我国大城市发展有着很大的空间，发展速度也可以有很大的提升，发展更替方式不单一并且有创新性。由于我国正处于转型期，出现了诸多问题，重建方式太陈旧，模式具有局限性等等。庞赞,曹仪民,俞慧刚. 基于“城市双修”视角下的城市更新空间治理以杭州市为例J. 浙江建筑,

31、2018,35(02)：9-13+17.谢涤湘,谭俊杰（2018）分析了大城市更替现况后，给出了一些建设性建议和目标。在现有的城市基础上，城市发展应向全面化，系统化，深度化展开，摆脱城市规划单一，模式陈旧，缺乏创意性的路线，做到有创意性。在程序上创新，开放进取，使城市更加稳定，能够面对突发事件，具有深度，安全稳定可靠。由零碎的结构调整成整体统一的有机结合体。谢涤湘,谭俊杰,常江. 2010年以来我国城市更新研究述评J. 昆明理工大学学报(社会科学版),2018,18(03)：92-100.王梦迪（2017）建议在西方国家城市已从城市更替转化成城市复兴方向的发展的竞争环境下，中国城市发展应了解自

32、己的发展背景和发展矛盾所在，走城市规划系统性路线，不断进行结构调整，创造符合中国城市发展的模式，才能快速适应国际环境，城市的合理发展才能使城市具有竞争力。王梦迪. 低效工业用地再开发规划对策研究D.苏州科技大学,2017.周滔,邬妮（2018）在分析西方国家大城市更新和复兴的发展问题时总结了我国这60多年来城市规划经历和失败教训。他通过总结各国城市更替的研究成果，指出城市规划更替发展主要是动力来源、发展方向、发展所需材料资金、政府采取的方案、发展更替时对城市文化的保存的完整性等问题。对这些问题，虽然实践中有一定案例，但具有一定局限性，缺乏创新。现在还没有人专门研究房屋征收、房屋改造方面的问题，

33、这也是文章进行分析讨论的目的和意义所在。周滔,邬妮. 城市更新片区土地利用变化规律研究以重庆市渝中区为例J. 中国土地科学,2018,32(04)：67-73.（二）相关概念界定1、城市更新（1）城市更新的时代背景20世纪70年代的时候，因为制造行业的低迷，存在于西方各个国家的中心城市有着许多经济和社会问题，而这些问题都需要去有个方式解决。第一点，城市中心汇集了许许多多的失业者，而这导致了提升了失业率。因为就业岗位供不应求，越来越多的人找不到工作，逐渐向郊区进行转移。也直接导致了中心城市剧名的边缘化的加剧，城市中部严重缺少劳动力导致得不到足够的动力来进行发展，渐渐落寞。莫霞. 冲突视野下可持续

34、城市设计本土策略研究以上海为例D. 上海.同济大学，2013.第二点，因为正处于城市的最核心地带，地理位置优越，文化底蕴深厚，经济上有继续发展的潜能，政府已经对该地区的发展进行了多方面的考虑，并亟需通过城市环境的内外兼施来打破僵局创造一个全新的城市新面貌。 我们国家的城市在历经改革开放之后得到的飞速的发展，不少的发达城市的核心地带的城区慢慢的同西方城市遇到如何更新城区这一个巨大困难，并且都面临着相似的问题并需要解决。近一个世纪之久，我国上海作为国内国际化最高的、与国际接轨最多、最受欢迎的城市，“远东第一大都市”的称号也实至名归。吴蓓. “层积”视角下的考古遗址保护与城市更新策略探研D.郑州大学

35、,2018.但上海的人口老龄化严重，昔日风光早已不在，产业结构进行调整，许多厂房进行搬迁或面临倒闭，城市缺少应有的活力，已经逐渐成为这座城市的问题，城市更新对焕发地区活力具有跨时代的意义。 彭恺. 新马克思主义视角下我国治理型城市更新模式空间利益主体角色及合作伙伴关系重构J. 规划师,2018,34(06)：5-11.（2）城市更新的概念最早提出城市更新概念是在荷兰海牙市开展了首次关于城市更新的研讨议会。在这次会议上针对城市更新这一概念进行了一次全新的定义：“在城市中生活的居民，针对于自己所定居的场所环境，四周的绿化或工作、学习、购物、娱乐等其余的生活活动，有自身的想法和意见。对于对自己住所进

36、行升级修补，对于清理掉居民住宅区的不良要素和提高小区环境质量，要在这些方面多投入一工作。特别是对土地运营模式的改变或是使用功能的变更，进行大面积的都市改造，以便使周围环境美观，生活状态舒适，都产生了很大愿景”。吴冠岑. 我国特大型城市的城市更新机制探讨：全球城市经验比较与借鉴J.中国软科学,2016.上世纪 70 年代末，北美城市的发展首次使用城市更新框架，目标是通过政府进行投资进行抛砖引玉，引导私营企业开发部门对没落的城区中心位置进行资金的注入。中国社科院城市发展与环境研究中心特邀研究员吴晨在中国建设报一文中“城市复兴”理论辨析将“城市更新”定义为：“从生物方面来讲，再生或复生指的丢失或损坏

37、部位重新成长的过程，或者是还原系统状态。王兰,刘刚.20世纪下半叶美国城市更新中的角色关系变迁J.国际城市规划,2017,22（4）:21-26.对于城市来讲也是行得通的。城市复兴关系到经济的再复苏；恢复已经部分失效的失去功能的社会功能得到复原；忽视的社会问题得到了解决；环境的绿化问题得到解决，能够基本做到人与自然和谐共处等，让城市重新走向繁荣最主要的就是对当前城区的更向前的发展和不断地改进，而不是仅仅只注重与城市的建设和开辟。”许永成. “空间生产”主导下城市更新中的地方建构研究D.华南理工大学,2018.著名知名学者于今指出：“城市更新是为了使城市中某处没落区域重新焕发生机，从而进行动迁、

38、升级、资金注入和建设。这其中主要涵盖了两大块内容：第一大块就是针对于硬件设施（如建筑物）的改造升级；而另一大块则是针对于绿化、生态环境、空间的有效利用、历史文化、娱乐、影视、游乐场之类等各种环境进行保护或重建，包括邻居间邻里关系构造、惯性思维、感情因素等软件的恢复与升级，现实中，我们对第二个方面改造选择忽略。”陈伟东,张大维. 中国城市社区公共服务设施配置现状与规划实施研究J.人文地理,2007（5）:29-33.事实上，针对于城市更新这一概念正在不断地进行着改变并且内容也在不断增加，Robert（2000）对此做了一个简短的归纳：从两种视角整合和综合的视角并通过行动的办法，逐渐去指导对城市各

39、种问题的理解方向，不断地去寻找能够使转型地区得到不断发展的因素，类似于经济，形态意识，社会和环境等多方位的实质性的东西。从这个新概念中我们不但能得知要重视城市更新途径和要达到的目标，还能够得知城市的更新也是一个要坚持下去的持久的历程。刘锋. 英国城市更新经验及对我国的启示J. 建筑经济,2018,39(08)：94-96.（3）城市更新发展状况城市更新指的是对城市中发展比较落后的地区实施拆迁，规划，改造，投资和重建设，使该地区重新走向繁华和向前发展。从第一个角度来看，城市更新是针对于硬件设施（如建筑物）的改造升级；另外一个角度就是从各种环境的角度出发比如环境、空间、文化、视觉和娱乐等环境的升级

40、和重建，也涵盖了当今社会中的各种网络系统，心理定势，感情依恋等各种软件的更新和不断发展。然而，在如今的现实，人们经常忽视第二个角度多遇到的种种问题。在提出科学发展观之后，对城市更新的目标变得格外清晰和明确：城市更新不仅要对综合的工程、科学合理的规划方面的不断趋于完整进行旧城区的升级换代，还要有别于城中村的革新的区别。城市更新在创新的同时也要保证生态环境的和谐发展，城市文化的得到存续和再发展，城市问题使用科学全面的方式解决，从而使城市能够保证持续性的不断发展。 阳建强. 走向持续的城市更新基于价值取向与复杂系统的理性思考J. 城市规划,2018,42(06)：68-78.当前，不仅仅是在我们国家

41、乃至全世界都对城市更新这个问题极其关注，从中我们也能意识到城市更新是漫长不间断的过程，随着城市更新使用各个领域的理念解决问题，多样化的解决问题的方法将成为城市更新的特点。 2、政府管理政府在城市更新中占着主导的地位并由政府开发管理着，接下来就政府管理这一角度来进行探究。 （1）公共管理“公共管理”涉及多个学科专业知识，其综合性较强。在政府看来，治理理论与概念通常被用作分析政治秩序、结构变化和现代社会，研究行政权力的结构框架和现代政治的结构体系。一个具有广泛适用性的概念和理论，是用来表述公共政策体系特征的分析框架与思想体系。 传统公共行政的模式开始向“新公共管理”或者“管理主义”的模式转变，现代

42、公共管理已经由单纯的行政管理转变为治理。这就是政府治理模式的革新，伴随着现在“和谐社会”、“依法行政”、“科学发展观”、“服务型政府”与“党执行能力的建设”等多个新理念、新战略的相继提出，我国建设新型公共体系的方向更加明确。同时意味着我国的公共治理将“政府本位”价值观的概念慢慢淡化， 更注重社会的公共需求公共正义。Sonay evik,Serblent Vural,Filiz Tavan,zgr Ak. An example to renovationrevitalization works in historical city centres: Kunduraclar Street/Trab

43、zon-TurkeyJ. Building and Environment,2016,43(5).这也是站在人民的角度，要求政府不断加强公共治理体系的建设，通过不同治理结构、特定管理自主权两者结合，使政府更好的服务群众并满足群众需要，作为公众提供参与公共决策途中的机会。公共政策的实施最重要是实现公共管理。（2）政策“政策”是一个具有颇有争议的名词，有狭义和广义之分。林德金（1991）曾指出：狭义政策的出台方便了管理部门指导社会或者社会中某个区域正确而又快速地发展，其具体包括相关的措施、计划、规划、项目、法令、条例和方案。广义政策则是从多个角度全方位地分析研究问题，就是在研究相关问题的时候，要学

44、会具体问题具体分析；要包含能解释的情况问题，更要有此时不能立即做出判断经过时间推移和人们探讨做出的结论，做出结论是一种是研究、分析问题的政策，是分析政策的政策，为后人提供良好的经验。Levoshko Svetlana,Kirichkov Igor. Tourist Quarter “Chinese-Baroque” of Dao Way District in Harbin City: experience, problems and perspectives of renovation.J. MATEC Web of Conferences,2016,73.结合国内外的优秀结论，我们将公共政

45、策界定为：国家（政府）执政党及其余的政治团体为了完成国家政治、文化、社会与经济相关的目标，在一定时间段的所作所为或者相关的行为标准，它包含法令、办法、条例、谋略、措施、方法等多个角度。本文对于上海城市更新的问题及对策的研究，实质上就是对城市政府以公共政策实行为主体的公共管理行为进行分析，因此有必要对“政策分析”作进一步理解。 3、城市更新中的博弈论在城市日益改革的前进道路中，面临着的种种选择，机遇往往是由多方利益集团参与互动下商榷的成果。而正是由于这种多方面因素互相影响作用，在多方局势发生不确定，不可控性变化和发展的情况下，势必导致因某方综合能力的减弱而导致博弈的不平衡变化，城市的日益改革前进

46、的过程是多方共同作用，努力的结果。（1）城市更新博弈的产生在城市的改革进程中，由于参与队伍的不同针对性，选择性。导致拥有不同的利益阵营，而互不相容的利益集团导致利益分配的更新选择和博弈局势。政府作为行政主体首当其冲。以往由于我国施行计划经济体制，政府经济体系中占据主导地位。改革开放以来，民营、外资、股份制、个体工商户等多种经济形态应运而生，这些经济单位追求的是自身利益最大化。政府在实施城市更新的过程中，往往从城市发展的全局予以考虑，这就难免在局部与更新区域的企业发生某种程度上的利益冲突。这些非公有制经济会利用各种正式与非正式的途径，将城市更新朝有利于本部门发展的角度引导，甚至进而阻碍城市更新的

47、过程。张雪.城市既有住区更新改造策略研究D. 西安建筑科技大学,2013.政府作为代表公众利益集团的主体也存在多重受限性。我国人口众多，社会层次，结构人群复杂多样。政府难以面面俱到，难以兼顾所有人群的利益。这就会使那些没有被政策覆盖到的群体与政策的既得利益者以及政府发生潜在的冲突。李撼飞. 空间句法视角下济南传统商业区空间布局研究D.山东建筑大学,2017.（2）城市更新博弈的结果在城市改革进程中，最好的博弈结果是各方代表的利益集团都能达到想要的利益博弈论讲述了三种不同的利益博弈下导致的结果，一种“正和”，表示各方都拿到了符合自身的利益，达到各方所要求的利益分配局势和达成的良好结果和局面，也叫

48、“纳什均衡”形态，每一方都拿到了自身理想的利益，共同达成了互相认同的利益分配方案，不会再去选择其他利益代表方案，即达到了所有人所期待的理想利益分配方案。余磊. 深圳市城市更新中公共开放空间控制的研究D.深圳大学,2017.而其余还有一种“零和”，表示各方利益分配的不协调，不配合，对城市的改革发展壮大过程未起到良性影响，这样不均衡的利益分配局势下，导致没有一方，或只有一方达到理想的利益分配。还有更为严重的“负和”不仅在城市的改革发展，经济的良性影响发展中起不到正向的引导和支持作用，还在一定的负方向上负面影响了发展局势，阻碍了城市社会和经济腾飞的良性前进，对社会共同利益集体造成恶性影响和对只讲究个

49、人利益分配的恶性提倡。王国斌. 基于利益平衡的城市更新研究D.华南理工大学,2018.二、上海市城市更新历程和政策演变城市更新是一项社会集体行动，更多的体现了城市规划相关的公共政策的属性强弱，也导致城市的更新与其他层面和纬度的主体发生一些利益的交织和冲突。当多元化利益的主体利用博弈达到共识的时候，社会中的群体也会在城市的更新里重组分异，渐渐形成开发商（企业）、社区公众与地方政府等三种决策者与参与者。张景琼. 公共管理视角下的老旧住宅区城市更新策略研究D.深圳大学,2017.-王国斌. 基于利益平衡的城市更新研究D.华南理工大学,2018. 城市更新从广义的角度来看，上海的“城市更新”主要有几个

50、类型：“房屋拆迁”“旧区改造”“城中村改造”“工业用地转型”等，而近年出现的“有机更新”则是对城市更新比较狭义的解释，他的依据来源于2015年，上海政府颁布上海市城市更新实施办法（沪府发201520号）、关于本市盘活存量工业用地的实施办法（沪府办201620）等规划与土地配套政策，对城市更新进行了专门定义。上海城市更新实施办法（沪府发201520号）S.2015.（一）房屋拆迁阶段上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则（市政府令第71号）（2011）发布前，征收行为都称为“房屋拆迁”。这时候的“房屋拆迁”隶属于民事法律，具体指的是建筑方以非公共利益为宗旨，依据建设规划的相关要求与政府下发的相关

51、文件，在持有拆迁许可证的前提下，合法地拆除施工范围中的楼房及其附属物，并且安置好受施工影响的单位与居民。被拆迁人和建筑签署拆迁赔偿合约的前提必须是平等与自由。当时，拆迁所依据的法律是早已失效的城市房屋拆迁管理条例中的第六条“拆迁方需要获得相关的拆迁许可证之后才能进行相关的拆迁活动。”拆迁方在拆迁之前，必须要将相关的资料文件提交到拆迁的主管部门才能获取拆迁的许可证。所以当时的房屋拆迁主要呈现几个特点：一是拆迁主体是已发领取房屋拆迁许可证的单位；二是拆迁用途主要是非公共利益需要，大多为商业用途。（二）房屋征收阶段在开始实施阶段，随着2011年1月19日中华人民共和国国务院令第590号国有土地上房屋

52、征收与补偿条例和2011年10月19日签发的上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则（市政府令第71号）的颁布，房屋拆迁转变为房屋征收，也就是从民事法律关系上升到了公共政策的层面，将旧城区改造计划下发权利给老百姓，由政府作为房屋征收中的主体征收事务所作为人民服务者，按照人民的意愿有计划、高效、合理的参与投入旧城区改造方案的进一步实施中。上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则（市政府令第71号）S.2011.在尽量争取得到居民的同意方面政府做了大量努力，充分尊重公民意愿，将旧区改造的权利和主动权移交给公民，由公民来自己决定如何改造，要不要参与改造，充分开展多轮采访排查，让居民参与和投入进就城区改造

53、的计划，实施，善后全过程。首先是征求居民征收意愿的调查征集，充分考虑，尊重到居民的自主权，而在居民的愿意配合度达到大部分时方可开始实施具体征收工作计划，其次是将具体征收方案与公民告知，双方商榷具体的补偿安置方案，而针对区域的征收工作，在商定征收的过程中，尤其是方案公告和双方讨论征收安置补偿方案的过程中，必须做到公平，公正，公开。每一轮方案讨论都要占据到大部分达到具体可实施标准，做到决定大多数人民群众利益的情况下，由此才可进行下一步旧城区改造征收安置具体计划和方案。而在切实尊重公民的自主选择权的当下，当达不到多数意愿的同意率的情况下，此前的征求调查阶段等等都应停止，直到完善，完整解决居民问题。其

54、二，政府公开公示具体的征收改造全过程。随着日益完善的政府改造旧城区相关政策方针的出台，征收改造过程变得越来越公平公正公开，更加公正化，阳光化的改造，征收公示过程也有力，高效的推动着改造计划的实施和动工，而既然开始做出来第一步的平等尊重公示条约，那就真正义务上要全程接受老百姓的审阅，而政府部门在老百姓的审查和意见下，不仅能更好的去服务旧城区改造相关地区人民，也减少了政府部门之间的部分徇私舞弊现象，总体来说，公开透明的实施方案和调查机制，对于老百姓来说，切合实际的改善了自身的利益，也更好的愿意配合征收工作的进行。闵师林. 城市土地再开发M.上海：上海人民出版社,2006.而对政府部门来说，公正的透

55、明化的实施方案和工作开工，更有利于构建政府公信力，责任感和人民信任度，也加速推进了旧城区改造的力度和速度。其三，通过合理的安置方案解决民生问题。公平公正化的征收切合广大人民群众切身利益，将征收改革变成了一项利民利国的有效工程。能让大量公民推崇的是，高效的补偿方案，由专业的房地产公司企业中特色的评估体系，在保证公民利益不受损失的基本方针下，有针对性，指向性在尊重公民征收意愿的情况下，为公民找到制定一套完善的补偿征收方案，全力维护公民的自主权和主观性，更好的加速征收事务的安排进程。张磊.“新常态”下城市更新治理模式比较与转型路径J.城市发展研究，2015,22（12）:57-62.在此种健全的征收

56、处置体系下，政府还应该做到的是，实际有针对性的制定有效的征收后居民生活保障制度，核实调查好相应的征收落户人员的具体安置问题，避免有人钻了政府部门的空子，所以，根据前期调查的受征收群众人口数来制定高效的后期调查跟进方案，有效的避免了弄虚作假现象，也更加公平有利于征收工作的进行。在上海市的征收工作计划基本历时24个月，具体情况见下：第0-1月。首先是征求意见阶段：要进行旧城区改建的范围并告知居民相关不得实施的行为，确定范围后开展旧城区改建意愿的征询，并在相关规定的时间内开展签订旧城区改建意愿单达到规定比例开始征收，同时根据每个不同地块的特点张贴房屋征收补偿方案的征求意见稿并在规定时效内征求被征收人

57、的意见。在时效期内由当地相关街道、居委等部门报名选定相关的居民代表，并同时开展意见箱让居民充分的参与到方案的制定，有相关的主管部门召开听证会，由人大代表/律师/居民代表等提出方案相关的修改意见。同时由相关部门组织地块内所有居民户参与圆桌会保证每家每户知晓征求意见稿。同时实地落实调查受征收人员群众的家庭户口等具体情况。虹口区房屋土地管理局课题组.虹口区旧区改造及动迁工作调研J.上海房地.2008（05）第2-3月。验明有效期：历时两个月左右，此阶段一方面是政府排查处理所调查受众的具体征收房屋面积，一方面是受调查居民对自家房屋的进一步排查，对普查所遗漏的建筑与相关的部门做详细的调查。检查所遗漏的各

58、式各类的建筑物，都有专业的测量人员实地考察得出结果，而受培训的专业测量人员也公平公正的保证了所测量数据的真实有效性。在所有数据经相关部门确认后做出该地块的两清资料(面积，户籍)，方便下一步工作的继续推进。第4-5月。征收决定，公正评估，正式方案出炉：此阶段该征收补偿方案征求意见的时效已经到了，根据居民各方提出的相关意见汇总由职能部门修改好定稿的正式征收补偿方案，同时作为征收主体的人民政府签发相关征收决定，根据上海市国有土地上房屋征收评估技术规范等规定有序的开展对每户的房屋评估，相关评估公司可有居民投票选举/摇号等多种公平的方式产生。在较短的时间内评估完成并出具相关的初步评估结果，根据政策征收决

59、定的日期就是房屋评估的时间节点。根据初步评估结果，相关认定面积，权利人，正式的征收补偿方案等全部上墙公示接受所有居民的监督，真正的做到公平公开公正。公示期满后出具相关的告居民书，告知单等发放到每家每户。第5-6月。第二轮征询签约：相关告知单发放到每家每户后，被征收人都了解到政策相关补偿费用，同时与有关部门对具体的安置方案进行协商，在确定好具体每户的补偿方案后签订相关的补偿协议。为保证大部分被征收人的权益，补偿协议一般附生效条件，当达到一定比例后协议才会生效，如达不到一定比例就会终止征收，做到真正的让人民群众决定要不要征收。第7-9月。公开：当达到规定的比例后，签约的居民都已经知晓相关的补偿方案

60、就可搬离原来的地方。每家每户签订的相关补偿协议都公开公平公正的公示，受所有被征收人的监督。第10-13月。已受征询意见公示期：即政府牵头公示阶段，已达到有效征收人群的受理方案开始实施，由公告公示阶段存在行政复议时间，在公告公示的有效时间内都可进行行政复议，具体时间由公告公示所安排。第14-15个月。申诉赔偿商定期：本阶段还存在着司法申请补偿的有效性，而大量的群众已进入裁定步骤，此时群众会签收一份安置赔偿计划方案即补偿决定，补偿决定由区县人民政府作出，对现有的房屋面积，街道，门牌号等等，实际都有可申请司法赔偿的权力，而此时的政府相关部门会定期组织相应的工作人员进行与所需群众的约谈，在约谈无果的情

61、况下相关政府部门会做出补偿决定并给予复议和诉讼的实效按期执行，在与约谈无果的情况下，若群众不配合由法院牵头的约谈会议，那么法院有权力在群众不配合约谈方案的情况下做出司法强制执行。在有效的日期内，人民群众也可走司法路径，申请复议。第16-22个月。法院判决期：本阶段基本上已过有效申诉期，但在居民主观意愿的情况下，律师可以向法院提交诉讼。如果没有本阶段的话即是法院安排裁定，在相应的日期期限对受征收区域强制执行，多数情况下，法院会组织有效的基本调节，若没有达到具体效果，法院有权利申请强制执行。第22-24个月。有效执行期：在强制施行的过程中，在未经允许的情况下，又没有相应的通过法律有效的认可文件时实

62、施强制执行。而由法律规定的情况下，硬性执行需要法律，法院层次的认可签文，在部分人认为自身不会被强制执行征收的情况下，仍有相关数据证实强制征收的受理率。（三）城市更新阶段住房困难一直以来始终是上海这个城市所面临的最大的民生问题，上海市政府在这一问题上始终不遗余力，进行着尝试与探索。自“365危棚简屋”改造以后，旧式里弄这一种最具上海特色的典型住宅类型，成为了住房更新的最主要的解决对象。根据目前上海已经完成的历史保护建筑普查结果显示，目前上海城区中心位置建筑年份超过50年的历史建筑在2559万平方米左右，居住类在1477万平方米左右，其中包含的里弄类楼房在813万平方米左右。而且这类楼房，接近9成

63、的各类里弄房屋都需要保留保护。从存量上来说，是相当巨大的，针对这些里弄建筑的更新改造工作形式是相当严峻的。2017年2月3日，时任上海市委书记韩正实地调研本市历史建筑风貌区保护工作，提出了“要以城市更新的全新理念推进旧区改造工作”的指导方针，提出，要从“改、拆、留并举、但以拆为主”，转变为“改、拆、留并举，但以留为主”，在具体工作中，要做到创新工作方法，努力改善旧区居民的居住条件。实实在在落实最严格的历史建筑和历史建筑风貌区保护要求，保护好上海的历史文脉和文化记忆。”在这一以保护保留为前提的新思路指导下，里弄的更新迎来的新的历史契机。 2016年东余杭路211弄春阳里被正式列为上海市风貌保护街坊。同年，虹口区房管局、虹口区北外滩街道与虹房集团组成春阳里项目领导小组正式启动了春阳里风貌保护街坊更新改造项目。该项目的改造目标主要有两个，第一是保护春阳里的特色旧里风貌，第二是要做到居民普遍得益，具体就是要做到居民户内的厨卫独用。（四）城市更新政策演变我国城市旧区改造政策（原先也称