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1、理解地方财政支出结构的本质：从 FGFF 到 SGFF 国外文献在理论研究上一般把政府支出分为生产性支出和非生 产性支出。从字面上理解， 生产性支出是一种社会积累过程，有益于 提高社会生产能力和经济增长速度， 而非生产性支出纯粹是一种财富 消耗。因此，这一种分类法暗示着政府应该尽量提高生产性支出的比 重。但是，在经济学界不同的学者对于具体的划分存在着争论。格瑞 尔和塔洛克( 1980)把教育和国防支出看作是非生产性支出。相反， 巴罗(1990)对非生产性支出所下的定义为：公共支出总额减去政府 用于教育和国防支出， 因为教育和国防支出更像公共投资， 它们对私 人部门的生产率产生正的影响。另外，为
2、了更方便地研 究财政竞争 与财政支出结构的关系，根据 Keen and Marchand (1997)的界定， 把政府公共支出划分为 2 类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服 务支出(public good),另一类是进入企业生产函数的公共投入支出(public in put )。其中，公共投入支出主要指基础实施、交通和运输、 企业研发投入和城市维护等有助于改善投资环境方面的支出， 而公共 服务支出主要包括用于满足辖区居民福利要求的科学技术、 教育、医 疗卫生和社会保障等方面的支出。而邹恒甫( 1998)对划分生产性支 出和非生产性支出的传统做法不满意。 在他看来， 哪类属于生产性支 出，哪
3、类属于非生产性支出，应该有更严格的理论基础。所以，哪类 政府支出能够促进经济增长， 哪类妨碍经济增长， 也应该由数据说话， 通过严格的实证研究方法， 他得出结论， 一项公共支出是生产性还是 非生产性的， 取决于该项支出在总支出中的相对稀缺程度。 本文对财 政支出结构的理解基本上与邹恒甫的思想一致。 更进一步， 我们认为 不能仅仅依据经济增长的标准来评价财政支出结构的合理性， 只有立 足于经济、政治和道德三重维度才能真正实现财政支出的优化配置。1 FGFF 视角下的地方财政支出结构：财政资源的优化配置 第一代财政分权理论（ First Generation Fiscal Federalism，F
4、GFF） 主要是从资源配置的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析框 架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置， 从而重点强调地方 政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争， 很显然，辖区居民会根据 自身的偏好和需求选择公共产品的组合， 地方政府在提供各管辖区内 的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地方政府的良性竞争。 蒂 布特模型中（ 1956）“用脚投票”理论表明，个人可以通过选择居住 地来表达其对地方公共品供给的偏好， 并用这个机制来有效地显示地 方公共品的供给效率。通过居民“用脚投票” ，对地方政府形成强烈 激励，增强地方政府之间相互竞争， 使地方公共品供给效率得到提高。 奥茨（ 19
5、72）对于分权合理性的阐述可以归结为“分权定理” 。分权 定理建立在选民偏好的差异和中央政府等份供给公共品的假定上， 在 此前提下， 如果地方政府能够和中央政府一样提供同样的公共品， 那 么由地方政府来供给更好。 奥茨的分权定理实际上还暗含着一个前提 就是选民的流动性带来的政府间竞争，如果居民的流动性受到限制， 地方政府就没有足够的动力供给帕累托最优产量， 正是由于选民可以 流动，一旦地方政府不能满足选民的要求， 选民就可以迁移到自己满 意的地区， 那么地方政府为了吸引选民， 就会相互竞争以满足选民的需求，从而达到帕累托最优其中 Keen and Marchand （1997）最早在其文章中研
6、究财政竞争 与公共支出结构的关系，根据受益对象他们把公共支出划分为 2 类： 一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good）,比如 休闲设施或者社会服务事业等； 另一类是进入企业生产函数的公共投 入支出（public in put），比如说基础实施或者科技研发等。通过理论 模型的构建和分析，他们证明了“支出结构的系统性偏向” ，即在整 个公共支出中, 花费在公共投入上的太多, 而花费在消费者能够直接 受益的项目却很少。在实证检验方面, Hannes winner（ 2004）利用 1970-1997 年经合组织国家的固定效应面板数据,把财政竞争作为内 生性的工具变量,计量结
7、果证实了 KM 模型的理论假说。随后,在 KM 模型的基础上, Rainald Borck （2006）对其进行了进一步拓展： 生产函数由流动资本、 流动熟练劳动力、 不流动的非熟练劳动力和土 地 4 种生产要素组成。政府同时对资本和劳动力征税,不同种类的 劳动力收益于不同的公共服务。通过理论与模型分析,结果发现：辖 区政府倾向于把更多的公共服务支出用于流动熟练劳动力而把更少 的公共服务支出用于不流动的非熟练劳动力, 而且在资本与劳动力呈 强互补时,这种激励更加明显。但是由于 KM 模型存在着许多假设前提, 比如说劳动力不能流动, 所以他们只是在短期内和静态上来分析财政竞争与公共支出结构的 关
8、系。自从 Matsumoto（ 2000）研究了劳动力自由流动情况下财政竞 争对财政支出结构的影响之后, 经济学家开始从动态和一般均衡的宏 观视角来重新认识财政竞争和公共支出结构的内在联系。 一旦把财政 竞争置于一般均衡的视角之下， 辖区政府为了在短期内快速发展经济 可能会在公共支出方面偏向资本。 但是这种偏向只是暂时的， 因为资 本生产力的提高会越来越依赖劳动力的互补， 为了实现可持续的经济 增长，地方政府必须在公共支出上给予劳动力平等的地位从而被迫调 整财政支出结构以顺应经济增长的内在规律。2 SGFF 视角下的地方财政支出结构：公共支出的政治决定 近年来，以钱颖一、 温格斯特为代表的经济
9、学家将信息经济学的 分析框架引入到财政理论研究。 他们从非对称信息出发， 强调激励相 容和机制设计， 在传统分析框架下引入了新的分析方法， 在此基础上 逐 步 形 成 了 第 二 代 财 政 分 权 理 论 ( Second Generation Fiscal Federalism, SGFF),即“市场维护型财政联邦主义 (market-preserving federalism) ”。第二代财政分权理论研究的重点在非对称信息条件下， 如何设计对地方政府的激励机制, 从而找到一种使地方公共品的配置 效率得以实现, 同时不失财政公平的最佳机制。 随着第二代财政分权 理论研究的深入, 越来越多的
10、经济学家发现, 政府间竞争只能限制并 不能消除公共品供给的低效率现象。 Ruben and Zhuravskaya( 2004) 的近期研究也表明, 在缺乏地方政府问责制的情况下, 高强度的经济 激励反而容易导致政府官员的腐败、 省级政府保护主义和被既得利益 集团所俘获。 可见,第二代财政分权理论下的公共品供给着重于解释 财政分权的机制特别是对于财政分权实施主体的微观基础政府 官员的行为进行了比较深入的 研究。与企业经理人类似,如果没有 相应的约束机制， 官员同样会进行寻租行为， 进而影响到包括公共品 供给在内的所有公共决策， 而如何设计出对其激励相容机制就成为了 关键。因此，第二代财政分权理
11、论下的公共品供给的立足点就是好的 市场效率来自好的政府结构，通过市场效率提供支持性的政府系统， 在构造政府治理结构时考虑到相应的激励机制， 有助于形成地方官员 的利益与公共利益相一致的经济激励和政治激励， 只有在这样在财政 分权体制下， 才能使得中央和地方政府各司其职， 为解决有效率的公 共品供给创造条件。总之，第二代财政分权理论在 2 个方面上对第一代财政联邦主义 理论进行了拓展：抛弃了“仁慈政府”的假设。与传统理论假设的 政府官员追求辖区居民福利最大化不同， 新理论假定政治过程中的所 有参与者（投票者与官员） 都有各自的目标函数，都试图在一定的政 治制度环境（如不同的选举体制）约束下最大化
12、各自的利益。基于这 样一种假设，第二代财政分权理论主要关注不同的政治制度对政府官 员行为的影响， 以及由此决定的分权体制运行的结果。 强调了信息 不对称的重要作用。 由于信息的不完全， 越来越多的研究借鉴委托代 理理论来分析政府间政治关系。 一种情形是把政府间的纵向联系视为 一个企业组织， 中央政府充当委托人， 地方政府是为实现中央政府目 标的代理人； 另外一种委托代理模型则认为全体选民是委托人， 中 央政府是服务于全体选民的单一代理人， 而分权后的地方政府则充当 了各个地方代理人的角色。 不管是哪种形式的委托代理， 需要建立相 应的激励机制来促进实现社会福利的最大化。 一旦对研究方法和研究
13、范围进行了拓展， 第二代财政分权理论实际上可以归结为一种分权的 新政治经济理论， 而不应当归置于传统的财政联邦主义理论的分析范 式。3 结语近年来，关于地方财政支出结构的国内外文献在不断积累， 这反 映出经济学家对于财政支出结构的理解也越来越全面而深刻。 正是基 于此，本文试图从两种视角去理解财政支出结构，一方面，如果从新 古典经济学出发，地方财政支出结构主要反映了公共产品的供需关 系。第一代财政分权理论就是从这个角度出发， 以新古典经济学的规 范理论作为分析框架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置， 从而重点强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争，很显 然，辖区居民会根据自身的偏好
14、和需求选择公共产品的组合， 地方政 府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地 方政府的良性竞争。然而， 我们说，新古典经济学对于财政支出结构 的理解过于理想化，它忽略了财政资源配置的制度基础。在现实中， 地方政府及其官员控制着财政资源的配置方向， 他们可能为了自身利 益最大化而人为地偏向财政支出结构。所以，另一方面，我们又必须 从新政治经济学的视角去考察地方官员的行为取向从而理解财政支 出结构的形成机制。 这也是第二代财政分权理论分析公共品供给的主 要思想，他们着重于解释财政分权的机制特别是对于财政分权实施主 体的微观基础政府官员的行为进行了比较深入的研究， 在他们看 来，如果没有相应的约束机制，官员同样会进行寻租行为，进而影响到包括公共品供给在内的所有公共决策，因此如何设计出对其激励相 容机制就成为了关键。
理解地方财政支出结构的本质：从FGFF到SGFF
