城市规划与房地产开发

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1、城市规划摘要：本文就城市规划、房地产开发的内涵和性质进行了阐述指岀二者之间是宏观与微观、整体与局部 题进行了检讨 市规划的要求 施和建议 。关键词、长期与短期的关系。对近年来国内房地产开发中涉及到与城市规划有关的问,指岀传统的以物质形体规划为主的指导思想已不适应现代市场经济体制下城;并就城市规划与房地产开发方面反映岀来的问题和矛盾提岀了具体的对策措:城市规划房地产开发城市用地结构土地开发强度城市规划与房地产开发文/冯长春 杨志威一、城市规划、房地产开发之内涵、性质及其相互关系 城市规划学在1974年联合国编制的学科分类目录中，被列为29个独立学科之一，在中国也已被正式确定为一级 （独立）学科。

2、这是一门开放性很强的学科，它是在吸纳兼容 自然科学、社会科学、工程技术和人文科学的理论和方法的 基础上形成的一门综合科学。城市规划是为实现一定时期 内城市发展的目标和各项建设而预先进行的综合部署和具 体安排行动步骤，并不断付诸实施的过程。城市总体规划是 从宏观上明确城市的性质、规模和发展方向，从空间上确定 城市布局结构和土地使用功能以及道路交通和市政基础设 施网络，是城市发展的总框架、总蓝图。详细规划是总体规 划的深入，是对各项建设的综合部署和具体安排，是指导城 市中某一区域进行当前开发建设的依据和蓝图。与房地产开发关系密切的是城市总体规划和详细规划（包括控制性详细规划和修建性详细规划）。所谓

3、房地产开发，是指按照城市规划和社会经济发展 的需要，对土地和地上建筑物、构筑物及城市基础设施等进 行开发建设和经营管理的一项综合性社会经济活动。其内容包括：从立项、规划设计、征地拆迁、土地开发、房屋建造、 工程峻工验收、经营销售、交付使用直至物业管理的全过 程。房地产开发的形式有多种：按开发的对象（客体）而言， 可分为土地开发、房屋开发和房地产综合开发；按开发的主 体而言，有独资、合资、个人三种开发形式；按开发的区域划 分，有新区开发和旧区（旧城区更新改造）开发；按开发的规 模划分，有单项开发和成片集中开发。无论哪种开发形式， 房地产开发都是具有高投入、高风险、高回报的行业。城市规划的编制、实

4、施和管理一般由规划设计院和规 划管理局完成，它们是政府的职能部门，所以，就其性质而 言，城市规划是政府行为。这一行为结果要求能反映城市中 全体公众的意志，维护公共利益，保障公民和法人的合法权 益，促进城市的全面发展。房地产开发主要是由房地产开发 公司来承担，就其性质是企业行为。这一行为目标主要是追逐利润最大化，即克服房地产开发项目周期长、投资大、风险高的不利因素，以期获得最大的收益。由于城市规划和房地产开发内涵、性质不同，在编制城市 规划和进行房地产项目开发的过程中，各自考虑问题的侧重点也不同：从发展战略方面看，城市规划侧重于从宏观的角度 分析城市的发展条件，确定城市的发展方向，而房地产开发则

5、 多从微观的角度考虑企业的发展；从时间上看，城市规划侧重 考虑长远的和远景的效果，并兼顾近期的发展建设，而房地产 开发更注重近期的效果；从空间上看，城市规划注重整体的空 间结构组织和各类用地功能的配置，而房地产开发则多从局 部考虑项目的区位选择；从效益看，城市规划注重研究经济效 益、社会效益和环境生态效益的相互统一，侧重研究降低社会边际成本，提高整体综合效益，而房地产开发更关心开发项 目、开发宗地或企业的经济效益；从信息反馈角度看，城市规 划侧重听取市民的反馈意见，满足大多数市民的需要，而房地 产开发侧重搜集市场信息，适应市场的需要。归纳以上分析，城市规划与房地产开发是宏观与微观、整 体与局部

6、、长期与短期的关系，是后者应服从前者、前者应兼 顾后者的相辅相成承的关系；但是，不能否认，因两者的侧重 点不同，必然会产生矛盾的一面，若处理不当，就会给城市建 设与发展带来问题。二、城市规划和房地产开发过程中曾岀现的问题检讨1. 新区开发规模过大、旧城更新改造举步艰难。前几年全国城市房地产开发出现过两种情况：一方面是新区开发规模过大，特别是过度的开发区热，在短短一两年中 全国设立开发区9000个，开发区总面积达1.5万平方公里，相 当于我国600多个设市城市建成区面积的总和，商品房开工面 积过大，造成供求失衡，致使商品房滞销面积达6000多万平方米，积压资金1400多亿元；另一方面是旧城更新改

7、造（再开发） 零零散散，举步艰难。以上严重情况的岀现，除了与某些政策 失控、长官主观臆断、开发商投机行为以及新区开发成本低和 旧城区拆迁安置难、投资成本高等原因有关外，也与未能强化22丨城市发展与研究晨新1M94-2G I0 Cliina Aesdemic Jouttial Etectroiaic Publishifig House, Allreserved.-www. Cfikinat城市规划的宏观调控和综合指导作用有着直接关系。如过量的岀让和划拨土地，盲目的审批开发项目等，不仅造成城市 用地迅速膨胀，大量耕地良田被侵占，国有土地资产严重流 失,而且城市规划失去了 “龙头”地位，变成“被动”

8、地为房地 产开发服务，往往不是通过城市规划，从宏观上分析城市的 优劣条件，确定城市的人口和用地发展规模,并根据城市的性质和发展方向，确定开发那些土地，上哪些建设项目，而是 根据某些领导任期“贴金”的需要或某些“业主”的“旨意”来 决定开发用地规模和建设项目，再由城市规划人员“机械地” 进行用地区划和功能配置及项目审核，完全颠倒了宏观与微观、整体与局部、长远与近期的关系，脱离了当地的客观实 际。结果给城市建设带来了不必要的损失，留下了一时难以解决的后遗症。2. 城市用地结构不合理，用地功能配置缺乏弹性。在完全的计划经济体制下，衡量城市政府的政绩时，最 主要的指标是工业产值，因此，政府领导或者说市

9、长的主要 精力都放在抓工业生产上，而忽略了城市生活基础设施的建 设，提岀的城市建设口号是“先生产、后生活”，并要求城市规 划与之相适应，结果，城市规划就主要是根据计划部门制定 的“国民经济计划” “机械地”对建设项目进行具体布局，城市 各项建设指标，尤其是用地指标，也都是围绕“生产性”项目 来推算确定，以致造成城市用地结构极不合理。与国外一些 发达城市相比，我国城市中工业、仓储等生产性用地比重过 大，如1994年我国城市工业和仓储用地合计占总用地的 29. 1%，比国外一些发达城市高出约 20个百分点；而道路广 场、公共绿地、市政基础设施用地又严重不足 ，其中道路广场 与对外交通用地合计仅占总

10、用地的13. 0%，比国外发达城市低约10个百分点；公共绿地更低，约低1015个百分点。在用地功能配置方面，由于土地是无偿使用，城市政府 又是产权的唯一所有者和城市建设的唯一投资者，城市规划遂形成单纯的物质规划思想，即以建筑学为主体，进行物质 空间形态规划。由于忽略对土地价值规律、投资成本费用效 益等的分析；缺乏系统动态平衡和弹性约束的思想，规划布 局和用地功能一旦确定，就基本不能改变；建设项目也是按 照指令性计划审批立项，并采取行政命令的办法加以实施，结果出现优地劣用，土地粗放开发经营，土地利用效益低下， 土地资源配置不合理的现象 。如北京旧城区内建有工厂的地 方有90多处，占地近200公顷

11、，绝大部分位于“黄金地段”，但 单位面积年利润仅为每平方米 30.3元，远不及旧城区非“黄 金地段”商服业用地每平方米利润 1500元的水平。近年来北 京市实施“退二（二产）进三（三产）”和“兴三优二”的发展策 略，不但促进了第三产业的发展，提高了土地使用价值，也使 城市用地结构得到了一定的调整，但距合理的结构比例还相 差较大。这就要求城市规划必须适应我国经济体制与经济增 长方式的根本转变，适应城市产业结构调整的需要，与房地 产开发紧密结合，通过集中合并、挖潜更新、综合开发等多种途径，提高城市土地利用效益和产出效益，逐步把工业、仓储等生产性用地所占比重压缩到15 %20 %，道路交通用地提高到

12、20 %25%，公共绿地达到15 %左右的较合适比例，最 终使我国城市用地结构趋于合理。3. 土地开发强度方面矛盾突出。城市规划与房地产开发反映在土地开发强度方面的矛盾 主要表现在房屋建筑高度、建筑密度、容积率、绿化率等控制 指标上。城市规划界一般认为，土地开发强度不能单纯从经 济效益方面考虑，还要考虑社会环境和生态环境方面的要求 ， 即要从城市整体上综合考虑。房地产开发由于受市场机制的 作用和局部利益的驱动，开发者往往仅从自身利益岀发，注重 企业经济利益和地块的经济效益，而忽视全局利益和地块的 综合效益。由于规划与开发的侧重点不同，在实际工作中就 产生了较多的问题，主要表现在:（1） 土地开

13、发强度如何综合 反映经济、社会和生态环境效益的相互统一，城市规划缺乏系 统的研究，还没有一套系统的测算方法和衡量标准，目前制定 的土地开发强度标准依据不充分，说服力不强；（2）多数城市没有从城市整体上进行控制性详细规划，即对土地利用进行 “区划”，将总体规划所确定的面积的功能用地再细分成若干 小块，制定岀各项土地开发强度标准来约束开发建设，以致在规划管理上无序混乱；（3）由于前两个问题的存在，一些房地 产开发商以低容积率获取土地使用权后，通过各种关系千方 百计把容积率提高，加大开发强度，从中获得高额回报。这一 方面造成规划管理界的腐败现象，另一方面破坏了城市的整 体空间结构组合和城市景观，更重

14、要的是本应上缴国家的土 地收益流入开发商的口袋，造成国有土地资产严重流失；（4） 在老城区，保护与更新改造矛盾较大。城市规划往往从保护 传统民居、文物古迹等岀发，在建筑高度、容积率等方面严格 限制，较低的土地开发强度与较高的土地价格、昂贵的拆迁费 用、过高的开发成本，形成“入不抵出”的境况，以致开发商望 而却步，不敢轻易涉足旧城再开发，使城市更新改造的进展缓 慢。4. 对城市景观的影响。不少城市近年来通过大规模房地产开发，旧有的城市面 貌焕然一新，呈现出一派现代化的城市景观特色。但是也不能否认，由于缺乏城市设计，加上房地产开发商受自身利益驱 动的弱点，也给城市景观带来了负面效果，产生了诸如在建

15、筑 高度和体量上不协调、建筑色彩上不搭配、原有一些具有传统 文化特色的城市风貌被破坏等问题。如北京前几年大规模的 房地产开发，一座座“五花八门”的高楼大厦拔地而起，曾对北 京古都风貌形成很大威胁，但当时的市政府领导由于没有从 深层次去研究这一问题，仅仅流于表面形式，甚至受某些领导 个人意志的影响，遂形成建筑设计都要“穿靴带帽”的不成文 规定，否则，难以审批通过。于是，开发商为了尽快拿到项目 开工许可证，在进行建筑设计时，要么加一个硫璃瓦屋檐，要 么在屋顶设计个“小亭子”，结果北京的街头就岀现了这种特23城市发展与研究晨新力 194-2010 Cliina Academic Journal Li

16、lectronic lJublishifig Houser All resetv-edaww,城市规划殊的建筑景观，不仅没有起到保护古都风貌的作用，反而在城市设计上留下了令人遗憾的 “败笔”。吴良镛先生提岀要保 护古都风貌必须从城市设计和新建筑创作两方面加以引导，这才是根本之道。近两年，北京的城市主管部门已认识到了 这点，最近市建委正在组织有关院校对三环路沿线进行城市 设计，相信，经过统盘考虑所做岀的城市景观规划设计，不仅对保护古都风貌，而且对指导房地产项目开发都会起到积极 的作用。三、对策措施与建议要解决前述城市规划与房地产开发过程中岀现的问题，一是要克服城市规划自身的弱点，即转变传统的以物

17、质形体 规划为主的指导思想，研究市场经济体制下城市规划的理论 与方法；二是要理顺城市规划与房地产开发的关系，加强两者的相互结合，即房地产开发应服从城市规划的宏观调控与约束，城市规划应从微观上为房地产开发创造条件。1. 现行城市规划应加强经济分析与论证。随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，城市土地的有偿使用，使土地开发投资主体由单一的城市政府变为国 家、集体、企业和个人等多元化形式，城市开发建设的方式也 因此多种多样，使城市发展的风险和不确定因素大大增加。城市规划仍以传统的物质形体规划为指导思想，已远远不能适应城市发展的要求，必须加强经济分析与论证。这就是根 据城市经济总量的增长和结构的调整，

18、分析城市在人口 、土地和资金三要素投入上的规模，并结合城市内部的现有基础 和外部的区域环境，论证这些“人、地、钱”的要素投入能否满 足需要，且有无实现的可能，从而确定城市开发建设的方向、规模、时序等，最终达到城市发展的合理目标 。具体而言，应 特别强调城市土地的经济评价，即改现行城市规划中的城市 土地自然评价（城市用地自然条件评定）为城市土地综合评 价，即从自然条件、经济条件、社会环境和生态环境等各种因 素入手，对城市土地的质量优劣进行综合评判，划分城市土地等级，在此基础上，结合土地资源价值和土地市场价格，测算城市土地基准地价。最后根据土地级别和基准地价，调整 土地利用结构，确定土地使用性质和

19、土地开发强度，达到集约利用土地，提高土地利用效益之目的。2. 进一步加强城市规划对房地产开发规模的宏观调 控。主要是对开发的区域和开发的规模进行调控。当前“天女散花”式的房地产开发局面，不仅在用地上造成很多浪费， 而且基础设施建设资金投入扩大，以致社会成本提高，生活服务设施难以配套，既给居民生活带来不便，又影响了总体 投资效果和房地产开发商的收益。因此城市规划要控制建设 项目，适当集中于城市基础设施条件好、交通方便的地段进行成片开发，做到规划一片，开发一片，建成一片，投产一片， 收益一片。对城市开发规模的控制 ，包括对城市建设总用地的控制，以及各类用地指标和年度开发规模的控制。对城市总用地的控

20、制，有利于节约用地，保持土地总量的动态平衡；对于 各类用地指标的控制，有利于城市用地结构比例趋于合理化；对于年度开发规模控制，有利于土地的持续利用和土地资产 的保值、增值。因此，城市用地总规模和各类用地指标要严格 按照国家标准GBJ137 90，即城市建设用地分类与规划建 设用地标准来调整和控制。对城市年度开发规模应综合考 虑土地资源数量、市场供求状况、资金投入及经济发展速度等 因素，以近期规划建设为目标，每年进行滚动安排和调整，并 要把编制的用地计划落实到地域空间上，公布于众，便于公众参与和监督，以防止国有土地资源的浪费和土地资产的流失，同时，保证房地产市场相对平衡与稳定。3. 城市控制性详

21、细规划要改变静态、均衡的土地功能配 置模式，体现一定的灵活性或弹性原则，从微观上为房地产开 发创造条件，使其能根据市场需要调整开发方案 。控制性详细规划的灵活性是指在进行“土地细划”时，在其土地使用功能配置方面，除了对有污染的工业、仓储用地要 严格在一定的地块上控制安排外，住宅、商服、行政办公等用地可以在同一区块上兼容安排，即考虑它们的“相容性”。例 如，在居住用地中可以安排一定比例的商贸、办公综合用地；又例如，同一块用地既可用于建住宅，也可用于建商场。这样 房地产开发商就可以根据市场需求来决策开发方案。这种灵活性或弹性，既有利于规划的实现与管理，又便于吸引投资， 同时发挥了市场经济杠杆的作用

22、。否则，没有适度经济效益和没有一定弹性的规划方案，面对市场经济机制，只能是图上 画画，墙上挂挂。4. 根据我国国情，合理控制和确定土地开发强度。我国土地资源十分稀缺，目前仅以占全世界 7%的耕地 养活占全世界22 %的人口，另外随着今后经济的快速发展，我国城市化的步伐还将加快，城市用地规模也还要不断随之 扩大，必须要占用大量的耕地。这样，保护耕地与城市建设占 地的矛盾会越来越突岀。因此，提高土地开发利用的强度，是 解决此矛盾的一条途径，而其中主要是要提高建筑容积率。当然，增加建筑容积率，会带来交通和环境等问题。但我们认 为，这些问题还可以通过一定政策和现代技术手段降低或减 少，可是唯独土地资源

23、（除了填海造地外）是无法通过现代技 术等手段获取的。所以，我们主张在城市规划和房地产开发 过程中要适当地提高建筑容积率等土地开发强度指标。至于每个城市如何来确定和控制，应因地制宜，综合考虑。 主要参考文献：0曹连群，“北京的房地产开发与城市规划”，北京规划建设， 1994.3; n宋启林，“节约耕地任重道远，中国土地科学， 1997.5;邓 卫，“应战与创新：面对市场经济的城市规划” ，北京规划建设，1994.3;艾伦?伊文思，城市经济学，1985。（北京大学不动产研究鉴定中心、香港理工大学建筑及房地产学系）24丨 城市发展与研究晨新y 494-2(110 Ilina AcadEBiic Journal Electronicuh金II如瞪 All ritJils reserved.nei