公共行政与公共安管理

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1、1第六章 公共行政与公共安全管理第一章 ：公共安全管理概述第二章：公共安全理论与方法第三章：权益人第四章：管理组织第五章：管理系统第六章 公共行政与公共安全管理本章内容本章内容 二 日本概况 三 日本危机管理体制的演进 四 日本公共安全管理基本框架 五 日本危机管理体制的内容及特点一 公共行政 公共管理 公共安全管理关系 六 日本危机管理体制对中国的启示公共行政的概述公共行政=公共+行政行政是“公共的”，是公共权力机构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的管理活动。 包括七个方面：一 公共权力。二 公共需要与公共利益。三 社会资源。四 公共服务与公共产品。五 公共事

2、务。六 公共责任。七 公平、公正、公开与公民参与。“公 共” 的 内 涵（一）（一）公共行政的涵义公共行政的涵义：公共行政可概括为国家行政组织：公共行政可概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围之内对国家或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围之内对国家和社会公共事务的管理活动。和社会公共事务的管理活动。它包括：它包括： 首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。法机构。 其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管

3、理社会公共其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。一机构在现代社会中非政府莫属。 第三，作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效第三，作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。有效包含两层含义，即有效性和效率。的。有效包含两层含义，即有效性和效率。公共行政的概述（二）（二）公共行政主体公共行政主体：国家权力机关的执行机构，即：国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人

4、民政府。级人民政府。（三）（三）公共行政客体公共行政客体：国家事务、社会公共事务和行：国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。政机关的内部事务。（四）（四）行政管理活动的根本原则行政管理活动的根本原则：依法管理。：依法管理。（五）（五）公共行政的职能公共行政的职能：管理国家和社会公共事务。：管理国家和社会公共事务。基本职能：政治职能、经济职能、文化职能、社会服基本职能：政治职能、经济职能、文化职能、社会服务职能；行政管理的运行职能：决策职能、组织职能、务职能；行政管理的运行职能：决策职能、组织职能、协调职能、控制职能协调职能、控制职能公共行政的概述公共管理是以政府（公共管理是以政府（广义的

5、政府，包广义的政府，包括立法机关、司法机关和行政机关括立法机关、司法机关和行政机关）为核心的公共部为核心的公共部 门（门（也包括非赢利组也包括非赢利组织和公共企业等织和公共企业等） ，综合运用政治的、，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动共利益目的的一种管理活动 。 。公共管理的内涵公共管理抽象定义：公共管理即公共组织运用公共权力对涉

6、及公共利益的各种公共事务进行管理的社会活动，是公共组织通过公共政策的制定和执行担当公共责任的过程。担当公共责任公共组织公共政策制定公共政策执行公共事务公共权力社会活动社会活动公共管理公共管理 不仅政治系统要求民主，行政系统也要求民主；不仅政治系统要求民主，行政系统也要求民主； 政府不仅要对政治和法律负责，还要对社会公民政府不仅要对政治和法律负责，还要对社会公民直接负责，直接负责，体现的是一种间接民主制和直接民主制的结合。体现的是一种间接民主制和直接民主制的结合。 代议制民主的局限；代议制民主的局限； 行政国家的扩张；行政国家的扩张； 行政的合法性来自社会参与基础上行政的合法性来自社会参与基础上

7、的认同，而不仅仅是法律。的认同，而不仅仅是法律。 公共行政和公共管理公共行政和公共管理的比较的比较l 以政府组织为主，同时对非赢利组织和公共企业进行重点研究。不象传统公共行政那样，将研究主要局限于政府行政机关特别是官僚机构上。l 目的性质发生转变。传统公共行政比较注重维护国家政治统治秩序和提高效率；公共管理则注重增进、维护与实现公共利益，提供公共服务，并注重维持和发展民主宪政、法治公平等社会基本价值观，注意实现效率和公平的平衡。l 重视现代科学技术与方法的运用。在公共管理中大量的科学技术方法被吸收和应用，主要包括：编制战略计划、加强领导与管理、推进组织的变化与发展、人力资源管理、绩效评估、公共

8、预算、全面质量管理、建立管理信息系统，等等。l 强调结果导向和为达成结果而承担责任。公共行政比较重视管理过程而忽视管理结果，也不注重公共责任的追究。而公共管理更强调结果和为此而承担的责任。公共管理的目的和本质在于维护、增进和公平地分配公共利益，不断满足社会的公共需要。 公共安全管理的内涵（1）公共安全（公共安全（Public Safety）是人们正常的生活和生产）是人们正常的生活和生产的秩序与平衡状态（的秩序与平衡状态（The status of order and balance）。）。公共安全是运用公共权力的政府必须向公民提供的、也必公共安全是运用公共权力的政府必须向公民提供的、也必须提供

9、好的一项服务。须提供好的一项服务。 （2）公共安全管理是对这种秩序与平衡状态的维护与保持，公共安全管理是对这种秩序与平衡状态的维护与保持，对打乱该秩序与平衡状态的各类事件的应对，以及对事件对打乱该秩序与平衡状态的各类事件的应对，以及对事件后果的消除、对秩序与平衡状态的恢复的全过程。后果的消除、对秩序与平衡状态的恢复的全过程。（3）影响公共安全的因素）影响公共安全的因素主要有主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素因素、国防因素

10、 。公共安全管理：谁的责任？l 资产阶级启蒙思想家：人们放弃自然权利，成立国家的目标l 自由资本主义时代：守夜人政府，安全是个人问题l 罗斯福新政：凯恩斯的学说，挽救资本主义l 政府立法：明确政府的公共安全管理责任15第四章第四章 公共安全的管理公共安全的管理组织组织l 在在现现代国家代国家制度中，公共制度中，公共安全管理安全管理组组织织的构成：的构成：l 政府政府组织组织l 非政府非政府组织组织救世军救世军非政府组织非政府组织政府组织政府组织联邦政联邦政府组织府组织国务院应急国务院应急领导小组领导小组红十字会红十字会州的州的政府组织政府组织16l处理公共安全事处理公共安全事件是政府件是政府公

11、权公权的的应用应用l世界上所有国家，世界上所有国家，都由政府负责各都由政府负责各种公共突发事件种公共突发事件的处理。的处理。公共安全管理是政府的公共安全管理是政府的责责任任政府作为国家意志和国家权力的执行机政府作为国家意志和国家权力的执行机构和法定的公共事务管理者，应该承担构和法定的公共事务管理者，应该承担自己的社会管理职能，也就是承担必须自己的社会管理职能，也就是承担必须的政治责任。的政治责任。公共安全管理对象是各种公共安全领域的突发事件。公共安全管理目标是保护人民的生命财产安全，维护社会正常秩序。一一二二 公共安全管理基本要点：公共安全管理基本要点： 日本概况中 国 日日本本北海道北海道

12、本本州州四国四国九九州州日日 本本 地地 图图 日本位于太平洋西岸，虽然国土面积只有37 万平方公里、占全球陆地的约1 / 4 00 ，但是从它的地理位置、地形、地质、气象等自然条件来看，是一个地震、台风、暴雨、火山爆发等自然灾害易发的国家。 日本位于环太平洋火山地带，全世界大约活火山1511 座，日本有108 座，占全世界的7 . 1 。2000 年北海道的有珠山和距东京大约200 公里的三宅岛的两座火山爆发。2003 年，南部的鹿儿岛市的樱岛、东北地区的浅间山等4 座火山爆发。三宅岛火山日本樱岛火山 有珠火山 松轮岛 東京電力柏崎刈羽原発号機8号国道 根据日本内阁府的资料，在1994 年至

13、2003 年全世界发生的6 级以上960 个地中，日本有220 个地震，占22 . 9 。2003 年全年的有感地震有2179 次。1923 年 关东MS 8.1 地震造成15万人丧生，200 多万人无家可归，财产损失达65 亿日元； 1943 年 鸟取MS 7.2 地震造成7000 栋房屋全毁，3000 人受伤，1083人丧生； 1946 年 南海MS 8.0 地震造成人员死亡1330 人，房屋损失39127栋； 1995 年 阪神MS 7.3 地震造成人员死亡和失踪6435 人，伤4 万人，房屋损失 24.6万栋；2000 年 鸟取县西部MS 7.3 地震造成受伤人员182 人，房屋损失3

14、532栋； 2001 年 艺予MS 6.7地震造成死亡人员2 人，伤288 人，房屋损失844栋等 特别是在20 世纪90 年代，日本发生了几件重大危机事件。l 1995 年3 月东京发生了地铁沙林放毒事件（死亡者11 名，受伤者5 , 000 多人）和1996 年12 月17日发生了秘鲁日本大使馆人质事件，震撼世界。l 1995 年12 月发生了核物质泄漏事故。l 1996 年5 月O 一157 大肠菌集体中毒事件。l 1997 年1 月俄罗斯油轮在日本海触礁发生的海洋污染事件也同样造成了巨大的社会经济损失。 1 以应对自然灾害为主的防灾体制阶段2 危机管理体制初建阶段3 构建综合性国家危机

15、管理体制阶段 1960 年之前，日本灾害管理的重点主要放在灾害发生之后的救助和重建上。1947 1947 年年10 10 月颁布的月颁布的灾害救助法灾害救助法： 是政府针对1946 年12 月发生的南海地震（里氏8 级，死亡1443 人）而制定的。该法明确规定了灾害救助的实施体制、适用标准、救助种类、经费支出以及国库负担比例。 1959 年9 月，日本中部地区遭到“伊势湾台风”的袭击，日本政府开始反省这种被动、回应性的灾害管理手段，并借机将过去的灾后救助与灾害预防等应急对策加以整合，于1961 年出台了灾害对策基本法，明确了防灾组织、防灾计划、灾害预防、灾害应急以及灾后重建的各项标准。之后，为

16、了配合灾害对策基本法的实施，日本政府相继出台了一系列有关防灾救灾的法律。1961 1961 年年灾害对策基本法灾害对策基本法1925年东京大学地震研究所1948年建设省1951年京都大学防灾研究所1952年国家消防本部1956年气象厅1960年自治省消防厅1962年中央防灾会议1974年国土厅1984年国土厅防灾局并先后设立了一大批有关防灾救并先后设立了一大批有关防灾救灾的研究机构和行政部门灾的研究机构和行政部门。20 世纪70 年代初期爆发世界性石油危机日本政府开始关注“日本的生存空间和经济安全问题”。1982年4 月，日本“经济安全保障问题特别小组”指出：“经济安全战略是遏止和排除经济或非

17、经济威胁的方略，是以经济手段为中心维护国家安全；全面理解国家经济安全战略必须树立综合观、全球观和全民观，建立相应的反危机体制”。1984年5 月7 日, 日本行政管理厅长官后藤田正晴正式向“临时行政改革审议会”（会长为土敏光夫）提出包括确立“危机管理体制”在内的4 项研究课题（9月11 日“临时行政改革审议会”正式决定着手研究危机管理问题）。同年7 月1 日，日本总务长官中西一郎又根据中曾根总理大臣的特别指示，组织力量对 “危机管理问题突发紧急事态时的政府对策”进行重点研究；与此同时，作为第一个政府危机管理机构的“内阁官房危机管理等特命事项担当室”开始运转。1986 年，政府接受第一届“临时行

18、政改革推进审议会”提出的有关“强化内阁机能”的建议，分别设立了“内阁官房内阁安全保障室”与“内阁总理大臣官房安全保障室”。两室作为处理有关国家安全保障事务的职能部门，其工作重点有所不同，前者负责内阁会议议案在各省厅的统一实施；后者主要侧重省厅之间的事务联络和制定规划。 从20 世纪90 年代中期开始，日本政府开始加快重建“综合性国家危机管理体制”的步伐。在这一时期，日本根据国内外形势的发展变化，对现有的内阁法和灾害对策基本法进行了修改和完善，包括扩大首相在危机管理中的权利，重新规范应对突发事件的原则，增加人员和机构等内容。1986 1986 年，中曾根内阁时期，日本政府为了防备将来发生的重大年

19、，中曾根内阁时期，日本政府为了防备将来发生的重大紧急事件，由原官房长官后藤田正晴负责建立了内阁安全保障紧急事件，由原官房长官后藤田正晴负责建立了内阁安全保障室，从而形成了日本政府的危机管理体系。室，从而形成了日本政府的危机管理体系。 阪神大地震之前，日本政府在观念上、策略上并没有把公共危机阪神大地震之前，日本政府在观念上、策略上并没有把公共危机管理作为一项重要和必须的任务来对待，防灾救灾思路也有其局管理作为一项重要和必须的任务来对待，防灾救灾思路也有其局限性，非军事威胁以外的危机管理尚未纳入国家安全保障体系。限性，非军事威胁以外的危机管理尚未纳入国家安全保障体系。 内阁安全保障室作为危机管理的

20、中枢组织，在预算和人员编制还没内阁安全保障室作为危机管理的中枢组织，在预算和人员编制还没有相应的投入，尤其是它还缺乏统一的指挥和领导的职能。在预防有相应的投入，尤其是它还缺乏统一的指挥和领导的职能。在预防直下型地震方面，日本中央防灾会议只是制定了具体措施不落实、直下型地震方面，日本中央防灾会议只是制定了具体措施不落实、操作性不强的操作性不强的“南关东地区直下型地震对策大纲南关东地区直下型地震对策大纲” ；政府财政预算所；政府财政预算所援助的对象是那些可以预测到地震的地区，而对于很难预测到的直援助的对象是那些可以预测到地震的地区，而对于很难预测到的直下型地震，其防范和救助反而没有资金投入。下型地

21、震，其防范和救助反而没有资金投入。 36中央中央防灾防灾会议会议安全安全保障保障会议会议内阁内阁官方官方首相首相危机管危机管理机制理机制日本政府危机管理机制日本政府危机管理机制以法律、制度、功能为依托，以内阁首相为最高指挥官，内阁官房以法律、制度、功能为依托，以内阁首相为最高指挥官，内阁官房长官负责整体协调和联络，通过中央防灾会议、安全保障会议、金长官负责整体协调和联络，通过中央防灾会议、安全保障会议、金融危机对策会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防融危机对策会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施的组织体系。卫厅和消防厅等部门根据

22、具体情况进行配合实施的组织体系。 官房副长官（事务官）下的官房副长官（事务官）下的3 名候补副长官之一出任内阁危名候补副长官之一出任内阁危机管理总监督，此外根据灾害的程度和中央防灾会议的决定必机管理总监督，此外根据灾害的程度和中央防灾会议的决定必要时可以设置各种具有针对意义的灾害对策本部，本部长长官要时可以设置各种具有针对意义的灾害对策本部，本部长长官也由首相任命。也由首相任命。 这种由内阁统一归口进行的公共安全管理不但有利于整合人、这种由内阁统一归口进行的公共安全管理不但有利于整合人、财、物等资源，而且彻底改变了过去各省厅在公共安全事件中各财、物等资源，而且彻底改变了过去各省厅在公共安全事件

23、中各自为政、相互保留情报、纵向分割行政的局面。自为政、相互保留情报、纵向分割行政的局面。总理总理大臣大臣安全保障会议安全保障会议议长议长 由首相兼任由首相兼任警警察察厅厅警警备备局局防防卫卫厅厅法法务务省省官房长官官房长官官方副长官官方副长官官官方方副副长长官官辅辅内阁情报调查室内阁情报调查室 内阁官房内阁官房统合幕僚会统合幕僚会议议情报本部情报本部公安调查厅公安调查厅（安保危机管理担当）（安保危机管理担当）内阁卫星情报中心内阁卫星情报中心内阁情报集约中心内阁情报集约中心内阁情报官内阁情报官内阁危机管理监内阁危机管理监首相在危机管理中的指挥权在1999 年修改，2001 年开始实施的 内阁法

24、第4 条中，补充了以下条款，即首相将可以在内阁会议上，就有关内阁重要政策的基本方针及其它案件提出议案。这一修正案大大加强了首相在内阁会议中的发言权，保证了在发生危机时首相可以迅速制定出自上而下的对策，指挥政府应对危机。在特殊的紧急情况下，首相可以绕过有外相、防卫厅长官等参加的安全保障会议和内阁会议直接下令调动自卫队。 作为首相的辅佐机构和危机管理的最高指挥机关，内阁官房在日本的危机管理体制中发挥着举足轻重的作用。主要职能：负责同各个政府部门进行整体协调和联络，并通过安全保障会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定对策，由警察厅、防卫厅、海上保安厅和消防厅等部门依据具体情况建立相应的应对机制并

25、配合实施，同时实施可行的宣传措施以消除国民的恐惧和不安。平野博文 l 安全保障会议主要承担日本国家安全危机管理的职安全保障会议主要承担日本国家安全危机管理的职能。能。l 安全保障会议由首相负责召集并任议长，成员包括安全保障会议由首相负责召集并任议长，成员包括总务大臣、外务大臣、财政大臣、经济产业大臣、总务大臣、外务大臣、财政大臣、经济产业大臣、国土交通大臣、内阁官房长官、国家公安委员会委国土交通大臣、内阁官房长官、国家公安委员会委员长、防卫厅长官。如果总理大臣认为有必要，自员长、防卫厅长官。如果总理大臣认为有必要，自卫队参谋长联席会议主席也可列席会议。卫队参谋长联席会议主席也可列席会议。l 安

26、全保障会议下设专门对策委员会，为决策提供相安全保障会议下设专门对策委员会，为决策提供相关建议，委员会由内阁官房长官任委员长，委员由关建议，委员会由内阁官房长官任委员长，委员由内阁首相任命，从内阁官房及相关行政机构中选出。内阁首相任命，从内阁官房及相关行政机构中选出。l 安全保障会议的日常事务由内阁危机管理室副内阁安全保障会议的日常事务由内阁危机管理室副内阁官房长官助理负责处理。官房长官助理负责处理。l 1962 年成立的中央防灾会议设于原总理府，由内阁总理大臣召集，所指定的25 名委员，除内阁官房长官、总理府长官、专业大臣首长外，尚有日本银行总裁、日本红十字社社长、日本国有铁道总裁、日本电信电

27、话株式会社社长及日本放送协会会长。l 主要职能是当国家或大区发生地震、火山爆发、台风与洪水、海啸等自然灾害引发的火灾或人为灾害时，负责制定和促进防灾规划的实施，并对总理大臣和防灾担当大臣进行审议和提出建议、劝告。l 为调查专门事项，中央防灾会议还设有专门委员会，由专家学者及官员组成。目前有“地震防灾对策强化地域专门委员会”，委员17 人；“地震防灾基本计划专门委员会”，委员13 人。此外，日本政府为了防止出现发生大规模自然灾害时指挥人员不到位的混乱局面，还设立了紧急召集对策小组，并且根据不同的危机形式，设立了多种对策本部，如就业问题对策本部等。 危机分类 危机分类对应责任省厅自然灾害可预测型火

28、山爆发、台风、大雨、泥石流、海啸国土厅、气象厅、建设省等突发型大地震等事故国内型原子能、石油以及毒性物质泄漏、飞机、列车、船舶等发生重大事故文部科学省、经济产业省、（能源厅等）、运输省、外务省国际型周边国家原子能、石油以及毒性物质泄漏突发事件国内型沙林毒气事件警察厅、海上保安厅、法务省、防卫厅等国际型驻外使馆被占领等安全保障国防型日本有事、周边有事，国内恐怖主义活动、骚乱、毒品、大规模难民流入等警察厅、防卫厅、外务省、海上保安厅等紧急事态型韩国民航机被击落事件，米格25突然降落日本事件等经济能源型石油危机、资源确保等财务省、外务省、法务省、经济产业省等金融型金融恐慌、经济危机等贸易型海外贸易摩

29、擦等法律型特许权侵害、知识产权侵害等信息网络型网络病毒、计算机犯罪等总务省、警察厅、防卫厅、经济产业省等情报通讯型通讯中断引起的社会、经济混乱等环境公害型公害、环境破坏环境省、劳动厚生省等传染病型传染病蔓延等47 突发公共事件突发公共事件 自然灾害自然灾害 事故事故 灾难灾难 公共公共 卫生卫生 事件事件 社会社会 安全安全 事件事件水水旱旱灾灾害害气气象象灾灾害害地地震震灾灾害害地地质质灾灾害害生生物物灾灾害害森森林林火火灾灾中国中国应对应对自然灾害自然灾害的管理机构（第四章）的管理机构（第四章）重振重振恢复恢复预防预防（减灾）（减灾）准备准备危机认知危机认知回避回避危机危机措施措施应急应急

30、回避危机回避危机危机发生危机发生（紧急状态）（紧急状态）风险风险危机危机危机规避危机规避日本危机管理模式日本危机管理模式日本内阁官房危机处理机构组织图内阁内阁官房长官内阁官房副长官内阁危机管理监内阁安全保障，危机管理室内阁参事官室内阁广报官室（新闻发言人）内阁内政审议室内阁外政审议室内阁情报调查室内阁情报汇集中心城市和地区公共安全规划体系目标人的安全环境安全公共安全产品新城魅力和竞争力范围人为的/技术的事故和事件社会经济事件公共卫生特点阶段以人为本以防为主科学发展平战结合应急保障安全网络综合防灾危机管理综合应急处置迅速恢复重建城市安全的预防/预警城市安全应急处置城市安全恢复重建内容自然灾害人为

31、的/技术的事故灾难公共安全应急预案体系应急救援体系防洪抗汛防震地质灾害气象灾害消消防防/ /危危险险源源人人防防地地下下空空间间风险评估系统综合防灾圈、三级安全：区域安全新城安全、社区安全（生活防灾区）+避难网络总规衔接自然灾害环境公害安全生产传染病中毒治安反恐大型活动应急交通应急物资应急医疗应急避难部门应急应急平台临时住宅恢复规划系统安全预警系统安全应急系统生命线工程的恢复实施详规控制工程建设落实制度建设演习教育管理监督理念生命线工程的安全预防生命线工程的应急居民区市町村灾害对策本部东京都灾害对策本部气象厅指定地方行政机构制定公共机构指定地方公共机构其他总务省消防厅厚生劳动省自卫队国家紧急灾

32、害对策本部国家非常在灾害对策本部警察署警视厅东京消防厅消防团消防署注： 有线传递或口头传递 ；无线传递 。 东京北京发展阶段单项防灾综合防灾危机管理渐循型发展、均质型发展以单项防灾为主危机管理跨越式发展、非均质型发展（原始的与最现代的都有）法规部门法规基本条例和综合条例以单项灾种为主的部门条例组织机构注重协调的危机管理机构：综合防灾部专业水平相当高的各个部门以管理单项灾种为主的各个部门管理模式原因型管理结果型管理、循环型危机管理原因型管理规划和计划发展和防灾兼顾，以人为本。防灾规划与经济发展规划的结合。发展第一参与主体1、政府社区（居民、企业、NGO 、NPO 等）2、站在国民的角度：以民为本

33、3、自救共救公救1、政府主角，市民和企业参与少2、站在政府的角度信息沟通和披露以政府为主的信息公开和透明：多元化和交叉型条块分割、政府管制、部门和地区封锁东京与北京的危机管理机制的比较 1东京北京部门协调跨部门得协调、部门中的内部协调条块分割责任追究评估都有财产管理、评估政府绩效考核、行政改革全政府负责型，责任不明财政金融1、法定灾害救助基金2、财政预算、金融和税收措施规范化3、完善的社会保障制度1、基金积累少2、财政预算、金融和税收措施不规范化，光有政策，没有兑现。3、社会保障制度不完善，特别是农村和弱势群体。技术支撑系统信息联络系统受害信息收集系统宣传、信息披露和媒介应对系统缺乏整体联动的

34、技术支撑系统，部门信息条块分割区域合作应急救援协作机制完善，区域合作应急能力强，整体联动性高：首都圈八都县市联合应急机制不健全，区域合作能动性弱东京与北京的危机管理机制的比较 21995年东京地铁毒气事件 1995年阪神大地震2005年福冈大地震 1995 年1 月17 日，日本神户发生7.2 级地震，由于阪神通信网络中断，无法掌握地震的实际情况。上午10 时召开的例行内阁会议没有对地震进行讨论，仅派负责灾害的国土长官国土长官赴神户观察。 18 日首相村山召开阁员阁员“地震对策会议地震对策会议”，决定由消防厅向全国13 县调派141 台消防23 车和消防队员700 名，东京都增派8 架消防专用

35、直升机，接受在日美军的物资运输。中央政府成立“灾害对策本部灾害对策本部”，村山首相任本部长，全体阁员为委员，政府所属14 省厅就食料配送、临时住宅道路修复等制定了86 项紧急对策。同时，政府任命小里贞利为“地震大臣地震大臣”，处理灾害事宜。地震使电话系统市政系统等瘫痪，受灾信息的收集和传达等出现问题，表明了现代文明社会的脆弱性。严格的规章制度和规划等也带来管理上的僵化，包括总理决策在内的国家应急处置机制、在灾害现场的自卫队官员的权限、地方政府的大区域合作。由于信息不畅通，导致政府对地震的先期处置滞后，大城市地区地震的危机管理能力不够。此外，还出现了志愿者和海外援助的应对、老年人和残疾人等救护救

36、援等新的问题。 1995 1995 年年3 3 月月20 20 日，日本东京日，日本东京3 3 条条地铁的地铁的1515个车站同时发生毒气事件，个车站同时发生毒气事件，当场造成当场造成10 10 人死亡，人死亡，75 75 人重伤。人重伤。日本政府村山内阁采取的相应措施：日本政府村山内阁采取的相应措施： 警视厅成立紧急对策部，此时距收到危机警报不过警视厅成立紧急对策部，此时距收到危机警报不过1 个多小时。个多小时。 灾害对策的机制由东京都（市政府）上移至中央政府，完成地方灾害对策的机制由东京都（市政府）上移至中央政府，完成地方向中央移交向中央移交“危机处理权危机处理权”。 紧急对策部向全国公共

37、运输机构发出强行检查危险物品的命令，紧急对策部向全国公共运输机构发出强行检查危险物品的命令，暂停东京地铁服务。暂停东京地铁服务。 日本自卫队的特种部队头戴防毒面具出现在事发地铁车站，协助日本自卫队的特种部队头戴防毒面具出现在事发地铁车站，协助维持秩序及清理残留毒品。此外，日本警视厅和消防厅分别出动维持秩序及清理残留毒品。此外，日本警视厅和消防厅分别出动1 名名警察和警察和192 辆救护车。辆救护车。 中央区的中央区的14 所小学、所小学、6 所中学提前放假。所中学提前放假。 通过新闻媒体与公众直接沟通以消除社会恐慌心理。东京各家电通过新闻媒体与公众直接沟通以消除社会恐慌心理。东京各家电视台中断

38、正常节目，对事件进行全面报道，离紧急对策部成立的时间视台中断正常节目，对事件进行全面报道，离紧急对策部成立的时间只有只有20 分钟。村山首相发表电视讲话，呼吁人们保持镇静，并提供分钟。村山首相发表电视讲话，呼吁人们保持镇静，并提供线索揭发罪犯。线索揭发罪犯。 政府宣布对这一事件的死伤者进行补偿。政府宣布对这一事件的死伤者进行补偿。 警视厅突击搜查奥姆真理教在富士山的总部，发现大量化学药品、警视厅突击搜查奥姆真理教在富士山的总部，发现大量化学药品、实验用具和有关记录，奥姆真理教头目被逮捕，并被追究法律责任实验用具和有关记录，奥姆真理教头目被逮捕，并被追究法律责任 。20052005年年3 3月月

39、2020日上午日上午1010时时5353分，日分，日本福冈县以西海域发生里氏本福冈县以西海域发生里氏7 7级地级地震。震。 1 1人死亡，人死亡，735735人受伤人受伤 。日本政府小泉内阁采取的相应措施：日本政府小泉内阁采取的相应措施：不到不到11时，日本首相小泉在路上接到震灾报告；时，日本首相小泉在路上接到震灾报告； 11时，首相官邸危机管理中心设立时，首相官邸危机管理中心设立“官邸对策室官邸对策室”； 灾害发生灾害发生30分钟内，政府各省厅的防灾负责人赶到危机管理分钟内，政府各省厅的防灾负责人赶到危机管理中心集合，并启动内阁府地震防灾情报系统，分析研究由自卫队、中心集合，并启动内阁府地震

40、防灾情报系统，分析研究由自卫队、警察、消防、国土建设省通过直升机拍摄的图像资料，统计人员警察、消防、国土建设省通过直升机拍摄的图像资料，统计人员伤亡和建筑物受损情况，讨论应急对策。伤亡和建筑物受损情况，讨论应急对策。 内阁府、气象厅、消防厅、总务省、警备厅等内阁府、气象厅、消防厅、总务省、警备厅等14个府省厅根个府省厅根据所辖范围分别设立据所辖范围分别设立“灾害对策室灾害对策室”，实施对口救灾工作。，实施对口救灾工作。 文部科技省负责对灾区的文化设施及学生的安全情况进行统文部科技省负责对灾区的文化设施及学生的安全情况进行统计；厚生劳动省负责医疗救治及避难场所的安排；经济产业省承计；厚生劳动省负

41、责医疗救治及避难场所的安排；经济产业省承担紧急物资调运的任务。与此同时，自卫队灾害派遣队、警察的担紧急物资调运的任务。与此同时，自卫队灾害派遣队、警察的广域紧急救助队、紧急消防援助队以及海上保安厅已开始搜索失广域紧急救助队、紧急消防援助队以及海上保安厅已开始搜索失踪者。踪者。1212时时3030分，气象厅官员举行记者新闻发布会，通报地震的分，气象厅官员举行记者新闻发布会，通报地震的位置、特点以及灾情，并向福冈县沿岸和长崎县沿岸发出了海位置、特点以及灾情，并向福冈县沿岸和长崎县沿岸发出了海啸警报，要求居民不要靠近海岸或尽快离开海岸；啸警报，要求居民不要靠近海岸或尽快离开海岸；1515时时2020

42、分，以内阁府政策统管官为首的情报先遣队分，以内阁府政策统管官为首的情报先遣队2020人和人和以内阁府副大臣为团长、以内阁府副大臣为团长、1313个府省厅个府省厅2525名职员组成的现场考察名职员组成的现场考察团飞赴灾区协助救灾工作；团飞赴灾区协助救灾工作； 16 16 时，气象厅举行第二次记者会，通报政府抗震救灾情况；时，气象厅举行第二次记者会，通报政府抗震救灾情况； 20 20 时，在内阁府召开相关省厅联席会议，检查各省厅的灾时，在内阁府召开相关省厅联席会议，检查各省厅的灾害应急措施，重新评估已掌握的灾害信息，协调跨省厅的救灾害应急措施，重新评估已掌握的灾害信息，协调跨省厅的救灾工作。工作。

43、有以下几个特点：第一，日本政府成熟的危机管理机制使各个部门迅捷有序地采 取着不同的应对措施，相互交织，却又有机协同，大大 减轻了地震造成的损失。第二，政府与媒体良性互动，信息透明。日本气象厅在第一时 间举行记者发布会，及时通报地震以及当地人的避难情 形、海啸的危害程度等信息；NHK 一直坚持实况转播， 客观报道灾情，对稳定社会、安定民心起到了重要作用。第三，地震灾害保险帮助人们顺利渡过难关。日本全国的地震 投保率平均为17.2% ，因此个人和家庭受灾后都能从保险 中得到自救的资金。第四，日本平时的防灾教育和避险救护技能的训练使国民遇到 地震并不慌张，显示出冷静、顽强、有序和善于协作的素 养。总

44、之，责任到位、运行有序、精干高效的政府危机管 理机制是成功应对这次地震灾害的关键所在。日本危机管理应对流程发生紧急事态时的情报流程1、法律法规系统完备2、情报系统严密高效3、全政府模式的危机管理体制 4、安全安心都市建设全民参与模式5、广域政府危机管理合作体系6、发挥政府、市场、“第三部门”各主体能动 作用7、发达的信息管理与技术支撑系统1、法律法规系统完备 从灾害立法上看，日本作为重灾大国是全球较早制定灾害管理基本法的国家，已形成了一个系统的安全法律法规体系。这一体系对于引导政府依照法律法规建立国家安全体制，防止政客以权谋私、损害国家利益、危害国家安全起到了积极的防范作用。 目前日本拥有各类

45、防灾减灾法律近40 部，其中最具代表性的是1961年制定的 灾害对策基本法 、1978 年制定的 大规模地震对策特别措施法 、1999 年实施的 传染病防治法 及2003 年通过的“有事法制”三法案等。2、情报系统严密高效 1997 年1 月20 日，日本宣布正式设立情报本部。这是日本在战后设立的第一个公开从事情报搜集与分析的战略情报机关。 情报本部隶属于参谋长联席会议，受防卫厅“防卫情报委员会”领导，下设总务部、计划部、分析部、紧急动态部、图像部、电波部和各地通信站等机构。情报本部除了搜集公开情报、电波情报、图像情报等外，还汇总由防卫厅及各省、厅通报的情报，并加以分析、处理。 情报本部的设立

46、，大大减少了以往各情报机构各自为政的弊端，确保了情报传递渠道的畅通无阻，减少了情报工作的失误，从而提高了政府的危机处理能力。3、全政府模式的危机管理体制 日本中央一级形成了以首相为核心的全政府式危机管理组织体制，该体制包括首相召集的中央防灾会议与安全保障会议以及负责协调与实施具体措施的内阁官房组成，对首相负责。 地方则建立了知事直管型的全政府式危机管理组织体制，相应也有地方防灾会议，根据灾害对策基本法第13 条规定，中央防灾会议可以对地方防灾会议提出必要的劝告。与此同时地方防灾会议计划也不得违背上位法的中央防灾计划，知事下设了对其直接负责的危机管理监督，统筹组织内阁部门，与中央的内阁危机管理总

47、监督具有相同职能。 市村镇也基本沿用了此机制，但由于地域大小与人口数量等原因，对都道府县的依赖性相对较大，根据灾害对策基本法第16 条规定：“市镇村防灾会议的组织及所承担的事务，以都道府县防灾会议的组织及所承担的事务为范例，通过该市镇村的条例来规定。” 4、安全安心都市建设全民参与模式 各种危机管理的法律法规中也都有明确的公民责任规定，公民在保障自身安全的前提下，有义务帮助救援他人生命财产，推进所在地区的安全，同时也有义务为公共部门提供信息，协助公共机关和事业团体实施有关危机管理措施。 日本政府十分重视全民危机意识的培养和避险自救互救技能的训练。一般来说，日本国内对民众进行的危机教育包括在日常

48、生活中的危机教育和学校的危机教育等。 在日本每年一度的9 月1 日“防灾日”，全国各地方政府、居民区、学校和企业都要举行各种防灾演习，特别是各地震多发区的居民组织，都要进行一次综合性防震训练和地域防灾训练。日本各地，随处可见的是将校园、公园、缓冲绿地等公共设施作为避难所的指示牌，这种做法使居民在灾害突发时能够在最短的时间内到达安全地带避难。此外，日本各地还设有许多防灾体验中心，免费向市民开放。这些中心内有模拟火灾、地震的情景的场所，供人们亲身体验发生灾害时的实况，了解避难方法。5、广域政府危机管理合作体系 日本几乎所有的地方政府都采取地域政府间缔结互助条约的方式来更有效地预防和处理紧急事态。日

49、本政府强化地方间的危机管理合作主要有以下三点：( 1 ）制定共同的行政方针：包括广域范围的防灾计划， 道府县、市镇村的互助手册；( 2 ）成立各种跨政府的项目小组，将互助内容具体化、职 责分担明确化，同时强化平时的危机管理训练；( 3 ）确定与调整夹于两个相邻地域政府间的课题，包括这 些地区的本部设置、避难与物资分配等问题。 此外在 防灾基本法 、 国民保护法 等一系列法律法规中也对地方政府之间的协作做出相应规定，保证地方政府间防灾合作的公平、公正。6 6、发挥政府、市场、发挥政府、市场、“第三部门第三部门”各主体能动作各主体能动作用用 日本地方自治法 第244 条第2 款中规定：为了有效达成

50、设置公共设施的目的，在确认为必要后，依据本条例，法人及其他团体可以由相关普通地方公共团体任命为指定管理者，指定管理者制度使大量私有化的公共事业也明确了责任问责制，便于危机管理的市场化参与。对于NGO 等民间组织，除了平时的培训之外，在危机发生时会设置专门的志愿者部，实行综合管理。此外，各级地方的国民保护计划中都有对以上这些事业者的相关规定，明确其协助政府、承担相应义务的社会责任。 7、发达的信息管理与技术支撑系统 在中央政府层面有中央防灾无线网，同时具备影像传输、卫星通信、移动通信线路，主要保证当电信运营商线路中断时或电信网络瘫痪时，可以维持总理官邸、各省厅与外界（地方政府等）的信息数据交换，

51、掌握事态的发展情况，做出迅速判断； 在都道府县、市镇村两级则设有防灾行政无线网，其主要功能是将灾害信息及时传递给家庭、学校、医院等机构，成为联系基层和居民的重要通信手段； 另一个无线通信网络是防灾相互通信网，主要是加强自卫队、国土交通厅、海上保卫厅、消防厅等这些职能部门间的信息交换，目前这一网络己经开始逐步向铁路、电力等部门延伸。日本危机管理机制对中国的启示（一）建立一个强有力的危机管理中枢指挥系统，加强各部门面对突发性灾难时的综合协调能力。（二）完善紧急立法制度（三）充分发挥新闻媒体在解决突发性灾难三）充分发挥新闻媒体在解决突发性灾难中的积极作用中的积极作用（四）加大防灾教育的力度，增强民众的危机（四）加大防灾教育的力度，增强民众的危机意识意识 www.*.com