大学生创业政策的困境及其转型_叶映华

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1、专题创业教育教育发展研究2011 .1大学生创业政策的困境及其转型笮叶映华摘 要：在就业压力下，引导毕业生创业以缓解就业难题已经成为一项可持续性的激励性公共政策。但当下我国高校毕业生创业却面临政策话语的高评价与现实的低选择的困境，其根本原因在于大学生创业的政策与制 度环境尚处于一种“不民主”状态，未能很好地把握大学生创业者目标群体的特殊性。高校与相关部门需要从整体视野审视大学生创业政策，实现从全面扶持到择优激励的政策转型，营造有效且更有针对性的大学生创业政策环境。关键词：大学生创业；创业政策；政策转型1994-201 I China Academicoumal KlectionicPubHsh

2、ingAll rights reserved.tiel专题创业教育教育发展研究2011 .11994-201 I China Academicoumal KlectionicPubHshingAll rights reserved.tiel专题创业教育教育发展研究2011 .1一、大学生创业：政策话语中的高评价与现实中 的低选择在承受持续就业压力的后大众化阶段，大学生 创业正成为中国高等教育研究的关键词。每年定期公布的就业率构成了对高校的持续压力，在社会需 求与高校人才培养的基本矛盾尚未破解之时，创业 这个以前高等教育并不熟悉的概念开始成为化解就 业压力的一副药方。在高校如雨后春笋般开设的创

3、业教育课程中，在大学优秀毕业生创业成功案例的 宣传过程中，创业不仅因其是一种大学生个人自主 创新能力实现的重要途径而具有必然的合理性，更因其是缓解高等教育在大众化之后就业压力的有效 途径、是高等教育系统落实建设创新型国家宏大发 展战略的主要措施而具有不容质疑的合法性与权威 性。在2010年教育部公布的关于大力推进高等学校 创新创业教育和大学生自主创业工作的意见中，明确指出大学生创业是落实党的十七大提出的 “提高 自主创新能力，建设创新型国家”和“促进以创业带 动就业”发展战略的要求。在理论界，虽然认为大学 生创业面临着自身素质与能力欠缺等挑战，但对于 大学生创业的积极意义从未有异议。“大学生创

4、业叶映华/浙江大学教育学院（杭州 310028）-34 -可以促进国家经济增长；大学生创业可以增加就业 机会；大学生就业可以推动社会发展； 大学生创业可 以推动高等教育的发展；大学生创业有利于促进大 学生的个体成长首先，大学生创业具有扩大就 业的倍增效应；其次，创业是提高大学生素质的重要 方面；再次，创业是实现技术创新和建设创新型国家 的重要载体”等观点集中体现了理论界对大学生创 业政策的肯定。同需要注意的是，大学生创业并不是天然就具有 政策与理论的合法性与合理性。创业就其词源来说， 更多地是源自于市场行为与精神，与高等教育机构 并没有必然联系，甚至在精英高等教育时代， 大学是 排斥与市场有紧

5、密联系的创业的。纽曼在大学的理 想中讲到，知识本身即为大学教育的目的，其他任何直接的好处都不是学生在进入大学时所要求的， “有人问我，大学教育的目的是什么？一一我的答案是知识本身即为目的，这是人类心智的本性一一知识对我们是有价值的，拥有知识能以习惯的方式为 我们所用，尽管从知识身上我们不会得到其他的好 处，也不会对任何直接的目的有益 。” 3不过，在市场经济下，创业这个词汇经历了迁 移，不再被象牙塔所排斥，开始为各级各类高等教育1994-201 I China Academicoumal KlectionicPubHshingAll rights reserved.tiel大学生创业政策的困境

6、及其转型机构接纳，被赋予诸多积极意义。尤其是我国，随着 近三十多年改革开放所带来的物质生活水平提升， 传统的“士、农、工、商”社会职业等级观念开始逐渐 淡出社会价值观念体系。民众不仅理解创业、支持创 业,而且有越来越多的个体参与创业，视创业为人生成功的标志。经济领域中的创业热情为高等教育机 构所接纳。大学生不仅认可创业的可行性与积极意 义,也将创业视为体现自身价值的标志。在民营经济发达的地区，受区域经济文化的影响，大学生的创业 意识更是高涨，创业行为积极。尤其在我国高校在经 历了十数年的扩招后面临着毕业生就业这一重大社 会问题的背景下，大学生创业就不仅是一个为更好 地激发大学生创新潜能而提出的

7、理论性口号，更是 一个为了更好地解决大学生就业难题的实践取向政 策,具有很强的现实意义。大学生创业在国家相关部门的政策语境里虽然 获得了合法性与高度评价，许多大学生也有较高的 创业意愿，但最终将创业意向转化创业行为的却很 少。2009年，受教育部高校学生司委托，由上海的教 育部直属高校毕业研究生就业工作协作组对全国24个省、自治区、直辖市的227个各级地方政府部门、 117所高校、15922名高校学生 （包括部分已毕业学 生）、309家企业的调研数据进行分析后所提出的报 告显示，大学生自主创业成为教育部门和高校关注 的热点，但虽然75%的高校毕业生渴望自主创业，最终真正创业者仅占1.94%!2

8、009年，山东省共有高 校应届毕业生46万余人，但选择自主创业的只有 110 人。冋就连在浙江温州这种商业气氛浓厚的地区，大学生最终选择创业的也只有 5%。6在全国层面，依托 11家国家大学科技园建立的高校学生科技创业实习 基地,2009年一年才创办了 203家企业和团队，总仅 有2236人创业。这个比例不仅与美国等发达国家 的接近30%的大学生创业比例相去甚远，而且，创业比例中很少是科技创业。在当前的许多高校中，大学 生创业不仅比例远不如意，创业档次低、高科技含量 少已成为基本情况，大学生的创业行业与国家政策 所期许的“建设创新型国家”相去甚远。二、大学生创业遭遇的政策困境及其表现大学生是否

9、选择创业、创业的机会、创业后的创 业状况均受到多种主客观因素的影响，政府的创业 政策在其中发挥着主导性作用。而“创业政策的成功 与否主要是决定于目标群体能否理解和接受政策的 目标和手段”问就当前的大学生创业政策而言远谈 不上成功。当大学生创业教育与激励大学生创业的 积极教育行动要面对极低的大学生创业率这一现实 时，说明大学生这个目标群体对创业政策目的的理 解与政策手段的接受在具体执行过程中出现了某种 偏差。20世纪80年代中后期乃至90年后出生的新一 代大学生在市场经济影响下，他们创业的激情与精 神准备已经足够，但最终选择创业行为的比率却极 低，可能的解释是将创业意愿付诸实践的过程中有 太多的

10、阻碍。因此，需要审视大学生创业行为面对的 政策环境。就我国大学生创业面对的政策情境来看，所遭 遇的是围墙内外的双重政策困境：高校内部的大学 生创业政策体系的有效性不足；社会环境中的大学 生创业政策的执行存在失范，政策要求得不到落实。首先是高校制订的创业支持政策不完善。虽然在某种意义上，高等教育机构由于其不是政府职能 部门，其出台的一些规定与措施往往缺乏法律意义 上的权威效力，不能称之为严格意义上的公共政策， 但对于大学生来说，他们在校期间仍然构成了这些 措施或者“政策”的目标群体。而当前由高校制订的 创业支持政策在许多情况下只能起到有效的宣传作 用，实际意义不大。“存在于大学内部的学生创业支

11、持系统够成了大学生创业政策体系的起点，教学机 构所作出的一些变革性措施既可能激励与帮助大学 生更有效地实现他们的创业计划，也有可能因为学 校的政策制定者不了解创业流程的真实情况，不了 解创业活动的复杂性，最终导致只是以文件的形式 存档的情况发生。”同我国几乎所有的高校都有自己 学校扶持大学生创业的具体措施，这些措施大都属 于创业教育内容，一些则是以模拟实践的方式在校 内或者联合企业让大学生体验创业。如规定创业实 践可以抵学分，创业者可以获得学校有限资金的资 助等。这些具体措施在形成高校的创业文化方面有 积极作用，但对真正提高大学生创业率与创业成功 率并无明显贡献。相反，由于高校管理者自身创业经

12、 验缺乏，所出台的政策往往停留在营造了热闹的“学生业余活动”层面，不仅无法真正形成对大学生创业 的有力支持，相反，由于流于形式的创业支持政策与 真实的创业环境不相符，还可能间接打击学生的创 业积极性。其次是社会环境中大学生创业政策执行的问 题。我国当前大学生创业所要面对的政策来说， 政 策执行过程存在着明显的不民主情况。“大学生创业者对当前我国政府的创业服务并不满意，38.9%的创业者认为政府服务对其创业行为没有任何创业 帮助。调查发现，政府服务中最不满意的地方分别 是:没有为大学生提供优惠政策（40%）；政府的服务办事效率差（40%）;没有创造公平的竞争环境 （20%）。”0如果从大学生创业

13、者的亲身经历来看，大学生创业政策虽然立意突出，目标明确，但在执行中却是程序复杂、繁琐，政策执行过程中的不民主突 出。例如，虽然经过30多年的改革开放，我国的非公 经济得到了很大发展，公民创业的环境得到了改善， 但在服务创业的政策及相关程度方面，与市场经济 发展国家相比，还保留着较多的计划经济色彩。哈佛 大学、耶鲁大学和世界银行对 84个国家的创业环境 进行了系统调查，得出的结论是：一个公司从注册到 开业，加拿大所需的审批时间最短，只有两天，中国内地需要7个步骤、110天；所需的注册费用，在英 、 美、加拿大等国为人均年薪的1%，而在中国为人均年薪的11%。旳具体到大学生创业，虽然教育部出台 了

14、“放宽市场准入条件；享受奖金扶持政策；实行税 费减免优惠；提供培训指导服务”等措施，但在具体 的执行过程中，仍然无法得到落实。其中原因，一方 面在于教育部出台的政策与具体的工商管理条例存 在隔阂，甚至相互矛盾。比如在国家鼓励普通高校 毕业生自主创业政策公告 中规定：“按照相关规定 可将家庭住所、租借房、临时商用房等作为注册地点 及经营场所”但以“住宅商用”来注册公司所要经历 的法律程度复杂却困难，甚至与一些地方的工商管 理条例与公司注册法规有冲突，在现实中往往无法 执行。另一方面，当前政府相关部门制订的支持大 学生创业政策，大都停留在宏观倡导政策的层面，可 操作性较低。“虽然现有的创业政策对于

15、大学生在创 业中所可以享受的优惠政策和优惠贷款进行了规 定，但是从实施过程来看，还有待进一步细化，以提 高其可执行性。”2比如，在国家与教育部层面，相关 文件中的文字表达只是把自主创业作为解决大学生 就业问题的思路，倡导各级政府和党委来支持大学 生创业行为，而在地方政府层面，大多数地方政府出 台的大学生创业政策都是粗线条的，很多措施不具 有可操作性，或者只能算是对教育部等有关文件精 神的政治呼应，宣传导向与象征意义超过了其实际 意义。最后，当前的大学生创业政策在内容与政策手 段上没有对“大学生”这个独特的创业者群体的创业 行为进行政策设计，导致政策缺乏针对性。大学生创 业者是一个独特的创业者群

16、体，与传统意义上的创 业者不同，他们拥有双重身份：既是学生，又是创业 者。作为前者，既意味着他们拥有特定的专业技能， 也意味着他们缺乏足够的社会经历与独立从事管理 工作的能力，整体上还是需要政策照顾的 “弱势”群 体。作为后者，意味着他们需要承担创业的风险， 需 要面对不确定的、复杂的人际关系与管理问题 。当前 我国大学生创业政策的出台主要是针对大学生这个 特定群体的特殊的创业政策，政策内容的重心在于 照顾与激励大学生这个目标群体，其政策内容与手 段也应当是针对这个群体区别于其他创业群体所具 有的特殊性的。比如，大学生创业群体的创业应当强 调知识含量与科技水平。但现实中的创业政策内容 设计却远

17、离这种特殊性 。一些地方政府针对大学生 创业拟定的一些减免与优惠政策，大多为减免手续 费与工本费等边缘性的支持内容，甚至在某种程度 上将解决下岗工人的就业问题的补助政策延伸到大 学生创业群体当中。三、整体视野与择优激励：大学生创业政策的创 新与转型综上所述，不难发现，大学生火热的创业激情与 现实政策之间的鸿沟直接导致了社会对大学生创业 的高期望与大学生创业的低选择。当下我国大学生 创业政策存在的种种缺陷，无论是大学校园内部的 还是社会大环境中的，都典型地表现出了社会转型 过程中在某个新兴社会领域存在的制度缺失问题。要想真正使大学生创业摆脱政策困境，使已经出台 的政策变得更为“民主”与具有亲和力

18、，需要从整体 视角对大学生创业政策加以审视并做出积极改变，实现大学生创业政策从全面扶持到择优激励的转型。整体的视野是走出大学生创业政策困境的必要 前提。创业政策不是由一个个单独的政策文本构成的，如同创业是一个系统性的复杂行为一样，创业政策必然是一个体系，需要从整体的视角看待创业政 策。创业政策体系至少需要包括 6方面的内容：促进 创业文化，开展创业教育，减少进入障碍，启动资金/ 金融的支持，商业服务支持以及刺激目标群体。”冋仅有其中一个环节的政策设计科学 、执行到位，是难 以取得良好的政策效果的。当前我国大学生创业政 策最缺的就是从整体的视野来出台政策，各个部门 都相继出台了大学生创业的扶持政

19、策， 各有侧重点。 比如教育部有其政策，人力资源社会保障部、劳动部 门等相关部门也有各自扶持大学生创业的政策，高校与地方政府也有各自的政策， 可谓政出多门。这些 源自于不同部门主体的政策，其着重点都从本部门 的角度出发，在条文、手段等方面有着各自的规定， 对同一件事情有不同的解释， 甚至存在矛盾。“公共 政策就是政府选择做哪些事情而不做哪些正中事 情”，14在大学生创业这个事情上， 各级政府无疑都 选择扶持大学生去创业这件事情。但教育政策又是 一项涉及到多个主体的复杂过程，需要激发与动员 不同利益主体的兴趣去共同完成任务 。在大学生创 业政策上，如何协调各政策制订部门协调一致地制 定并出台权威

20、的政策，各级政府与政策部门显然没 有做出一致的选择，也就难以做到从整体视野来审 视大学生创业政策。这也导致大学生创业政策在现 实中经常陷入头痛医头、脚痛医脚的循环之中。政策转型是提高当前大学生创业政策及其支持 体系有效性的必然选择。要营造良好的大学生创业 政策环境，需要政府、企业和高校多方面共同努力， 寻找制度创新的突破口 。最关键的一点是，无论是政 府、企业还是高校，都需要从“全面扶持”的政策原则 转变到“择优激励”的政策原则。国家投入到资助大 学生创业的资金与其他资源在特定时空条件下总是 有限的，不可能覆盖所有有创业意愿的大学生。或者 说，不分优劣与类别，对所有的大学生创业行动都给 予同等

21、资助优惠，会造成资助金额总数负担大，而具 体到个体创业者，资助金额或优惠又是杯水车薪的 局面。从公共资源利用的效率来看，“全面扶持”的创 业资助政策并不是效率最高的公共政策选择。可以考虑集中有限的资源，对创业项目进行分类评估， 择 优进行资助与激励。事实上，许多研究已经证明，大 部分新创业的公司都未能在激烈的市场竞争中生存 下来，只有少数得以发展壮大，创业政策制订的原则 显然应该与此相映衬。“不要天真地认为所有创业精 神都是好的，并制定政策去增加一般的或典型的创 业者数量，决策者要意识，只有少数杰出的创业者能 够创办起带领人们脱贫 、鼓励创新、创造就业岗位、 降低失业、让市场更具有竞争性而且促

22、进经济增长 的企业。这听起来可能有失公正，决策者应该停止 撒芝麻盐。”15也就是说政策制订的原则应该是把 各种优惠与资金集中到那些优秀的、最具有潜在成 功可能的创业者身上。当然，这要求在政策中规定如 何从大量的大学生创业项目中识别出少数杰出的那 部分。并且，从全面扶持向择优激励的大学生创业政 策转型还需要充分利用市场的资源与力量来实现对 大学生创业的有效资助。从政府层面来说，在实现针对大学生创业者的 政策转型的同时，需要从宏观政策的角度清除体制 转型期间不利于创业的管理体制，尤其是要理顺各 级政府与政府内部各职能部门之间的关系。尤为关键的是，要专门针对大学生创业群体的独特性来制 订政策，不能将

23、大学生创业与“弱势群体再就业”的 创业活动混化一谈，强化符合大学生特长的创业引 导与创业服务，尤其在科技创新等方面为大学生创 业者提供便利条件。在许多时候，我们所制订的各种 大学生创业政策之所以“不给力”，是因为我们把它 当作了一项政治任务而不是一项公共政策，我们的 政策热衷于如何给所有大学生创业者以“扶贫式”的优惠与全面资助，以此来表达对大学生就业问题的 关注。或者，我们期望大学生创办的公司越多越好， 并相信经过若干年的大浪淘沙，总会有少数几个优 秀的企业生存下来并发展成为大公司。事实上，政策制订者完全可以在决定资助之前对大学生创业项目 进行评估，择优资助。“我们需要通过减少为鼓励越 来越多

24、的人开办公司而提供的转移支付、贷款、补贴、放松管制和税收优惠来降低我们给予不重要的 创业者创业企业的激励。”何本文系教育部人文社会科学研究项目 (09YJC880091)和浙江哲学社会科学规划课题 (09CGJY005YBQ、浙江大学高等教育研究会资助 项目的研究成果之一。(编辑 王冬梅)-37 - 】的4剖1 I China Academic Jaumal Klcctronic fuhlishir (ouse. AH righ Ln reserved, http:w .cnk i Ji el大学生创业政策的困境及其转型参考文献1 董元梅.大学生创业政策研究D.合肥：安徽大学，2009,8.2

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27、n ess Research , Irwin， 2003, (1).14 美托马斯戴伊.理解公共政策M.孙彩红译.北京.北京大学出版社，2008.1.15 16Scott A. Shane为什么鼓励更多人创业是一项拙劣的公共政策？J.开放时代，2010,(8 .The Plight and Transformation of College Student Enterprising PolicyYe Yinghua(College of Education, Zhejiang University, Hangzhou 310028)Abstract: Under the great press

28、 of undergraduate employment, to encourage college students to enterprise has become a stable inspired public policy to solve the employment problem. But in the context of college student enterprising policy, there is the dilemma of high level evaluation and low level choice. The essential reason is

29、 that the policy of college student entrepreneurship is still not so democratic for undergraduate, and the policy doesnt grasp the special character of its target group. Higher education institutes and the government should examine the enterprising policy from the perspective of the whole system, an

30、d realize policy transformation from subsidizing all to encouraging the excellent to construct a more effective policy environment for undergraduate entrepreneurship.Key words: college students entrepreneurship, enterprising policy, policy transformation!全国中职数字化学习资源平台开通在上海召开的全国中等职业教育教学改革创新工作会议上，教育部部

31、长袁贵仁与新华通讯社副社长鲁炜共同开通了全国 中等职业教育数字化学习资源平台 。实现信息技术在中等职业教育教学中的普及和应用，推进中等职业教育教学资源信息化建设，是深化中等职业教育教学改革、提高教育质量的重要保证，也是中等职业教育信息化建设的核心。教育部于2009年9月启动了全国中等职业教育优秀多媒体课件征集评选活动。为了展示优秀多媒体课件，方便全社会和广大职业学校师生共享优质的教学资源，教育部发挥中央广播电视大学的网络技术优势，组织开发建成了全国中等职业教育数字化学习资源平台，并借助新华网的舆论优势和影响力，在新华网设置平台入口 。自2010年8月全国中等职业教育数字化学习资源 平台试运行以

32、来，目前该平台已有注册用户近 4500人，平台的页面浏览量达到197万次，课件总下载量达到3.4万次。据悉，教育部将加大全国中等职业教育数字化学习资源平台的建设力度，鼓励和支持中等职业学校教师、教研人员根据实际需要，收集和开发教学辅助、实训操作、考核评价等方面的数字化教学资源， 进一步促进优质教学资源共享， 把网站建设成集 展示与传播、学习与研究、互动与交流于一体的大平台。来源：中国教育报 2011-01-12-38 - 】的4剖1 I China Academic Jaumal Klcctronic fuhlishir (ouse. AH righ Ln reserved, http:w .cnk i Ji el