安徽工程大学公共事业管理

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1、 公用事业管理公用事业管理 目录公用事业管理概念及其特征当前我国公用事业的现状我国公用事业发展取得的成就我国公用事业管理发展存在的问题公用事业管理改革的趋向公用事业管理改革的对策一、公用事业管理概念及其特征1、什么是公用事业管理？ 所谓公用事业管理，是指政府和其他公共组织动用各种资源解决公共问题，处理公共事务，提供公共产品的活动与过程。二、公用事业管理特征(1)地域差异性。由于不同地区的自然条件、经济发展、市场条件、收入水平、公用事业企业经营与技术水平、资源状况的不同，公用事业的配置水平与价格水平亦存在一定程度的差异。(2)公益性。城市公用事业所提供的产品(或服务)，是一种介于公共物品和私人物

2、品之间的准公共物品。公用事业产品和服务针对的是所有城市居民，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用。(3)垄断性。公用事业的产品、服务主要分布在基础性行业中，往往要通过有线或无线电、管道等网络来提供，网络建设耗资费时，同样的网络难以重复建设以开展平行竞争，因而具有自然垄断特性。(4)外部性。公用事业是城市发展的基础设施部门，随着公用事业的发展，整个社会经济的发展条件获得了改善，产生了显著的社会效益。(5)整体性与可分性。由于经济性、安全性、可靠性等方面的原因，电力、煤气、供水、供热等公用事业的生产过程一般不局限在一个工厂进行，而采用某种布局方式分散安排。未与群芳同温暖未与群芳同温暖却在枝头独欢

3、笑却在枝头独欢笑二、当前我国公用事业的现状根据中国统计年鉴, 城市公共事业主要包括:公共交通、供水、排水、供热、供气、污水处理、道路与桥梁、市政设施、环境卫生、垃圾处理和城市绿化等在内的公共设施。自改革开放以来, 特别是进入21世纪后, 国家和各级政府为支持国民经济的快速增长, 对公共事业的发展给予了高度重视, 注入了大量资金, 使公共事业得到了重大的发展, 并为整个社会经济的发展提供了相对坚实的基础。我们选取部分指标来研究发展趋势。在在1990 年年2008 年年, 我国公我国公共事业各项指标都有了不同程度的增长。其中增长共事业各项指标都有了不同程度的增长。其中增长最为显著的是最为显著的是:

4、 集中供热面积从集中供热面积从1990 年的年的2. 1 亿亿m2发展到发展到2008 年的年的34. 9 亿亿m2, 年均增长率达年均增长率达16. 9%;年末公共交通运营数由年末公共交通运营数由1990 年的年的6. 2 万辆发展到万辆发展到2008 年的年的37. 2 万辆万辆, 年均增长率达年均增长率达10. 5%; 天然气天然气供应量由供应量由1990 年的年的64. 2 亿亿m3 发展到发展到2008 年的年的368亿亿m3 , 年均增长率达年均增长率达10. 2% 。此外。此外, 城市排水管道长城市排水管道长度、实有道路面积、燃气普及率年均增长均达到度、实有道路面积、燃气普及率年

5、均增长均达到9%以上。以上。三、我国公用事业发展取得的成就三、我国公用事业发展取得的成就1、公共设施业投资快速增长、公共设施业投资快速增长, 公共设施数量大幅提高公共设施数量大幅提高;2、在公共事业的发展过程中、在公共事业的发展过程中, 初步建立了多元化的投融初步建立了多元化的投融资格局资格局;3、公共事业市场上竞争格局初现、公共事业市场上竞争格局初现, 服务质量与经济效益服务质量与经济效益逐渐提高。逐渐提高。 近年来, 公共事业的市场化改革打破了政府独家提供公共服务的垄断地位, 市场逐渐由自然垄断性向有效竞争性转变, 通过建立公开、公平、公正的市场竞争环境, 缓解了政府的财政压力, 激发企业

6、经营的积极性, 促使经营理念的提升, 提高了公共服务的效率和质量。四、我国公用事业管理发展存在的问题四、我国公用事业管理发展存在的问题1管理体制问题管理体制问题 第一，对公用产品价格补贴和监管上，确定公用事业产品第一，对公用产品价格补贴和监管上，确定公用事业产品或或 服务价格水平的依据，主要是被管制企业上报的成本，服务价格水平的依据，主要是被管制企业上报的成本，在实际操作中，存在凭主观判断对企业的调价幅度在实际操作中，存在凭主观判断对企业的调价幅度“砍一砍一刀刀”的现象。第二，在建、管职能的分工和衔接经常出现的现象。第二，在建、管职能的分工和衔接经常出现真空和交叉。第三，行业的垂直管理和地方的

7、水平管理对真空和交叉。第三，行业的垂直管理和地方的水平管理对企业的生产经营活动造成直接影响，企业的购买成本、网企业的生产经营活动造成直接影响，企业的购买成本、网管建设都受到一定影响。第四，有不少企业厂网不分，无管建设都受到一定影响。第四，有不少企业厂网不分，无法通过竞争上网推动公用企业降低成本、提高服务质量。法通过竞争上网推动公用企业降低成本、提高服务质量。2政府管制不规范 公共事业管理的非法制化我国公共事业管理存在非法制化问题, 公共事业单位的法律地位长期不明确。对公共事业组织缺少一个统一的法律、法规体系。 3 3政府职能转换不彻底政府职能转换不彻底 政府应该对公用事业服务中心由生产转政府应

8、该对公用事业服务中心由生产转移到决策和监督上来。现在的情况是，我移到决策和监督上来。现在的情况是，我国各大城市的地方政府既是有关公用事业国各大城市的地方政府既是有关公用事业运营监管规范的制定者、实施者、监督者，运营监管规范的制定者、实施者、监督者，同时又代对公用事业企业的出资，甚至插同时又代对公用事业企业的出资，甚至插手该公用事业企业的经营。没实现公用事手该公用事业企业的经营。没实现公用事业管理机构、监督机构与公用事业具体出业管理机构、监督机构与公用事业具体出资者三者之间的职能分离。资者三者之间的职能分离。五、公用事业管理改革的趋向五、公用事业管理改革的趋向1 1历史路径历史路径 197819

9、78年年12 12月召开的党的十一届三中全会，做出了月召开的党的十一届三中全会，做出了把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实现改革开发的战略决策。我国公共事设上来和实现改革开发的战略决策。我国公共事业管理体制的改革也伴随着经济体制改革和政治业管理体制的改革也伴随着经济体制改革和政治体制改革轰轰烈烈地开始了。从体制改革轰轰烈烈地开始了。从19781978年到现在，年到现在，我国的公共事业管理体制的改革大致经过了以下我国的公共事业管理体制的改革大致经过了以下几个阶段的发展：几个阶段的发展：初步探索阶段初步探索阶段(19791987)全面展开阶

10、段全面展开阶段(19881995)深入发展阶段深入发展阶段(1996至今至今)改革趋向：民营化与市场化改革趋向：民营化与市场化民营化有时被作为市场化的同义语。民营化有时被作为市场化的同义语。 民营民营化的实质可以简单概括为化的实质可以简单概括为“政府引导、政府引导、社会参与、市场运作社会参与、市场运作”。所谓公用事业。所谓公用事业民营化，就是将国有、公营的公用事业民营化，就是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制，具体地说就是在城市公正的市场机制，具体地说就是在城市公用事业领域以政府为主导，以市场化和用事业领域以政府为主导，以市场

11、化和社会化为主体，以公众满意为标准，打社会化为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门、非政府组织和私营企业相互私营部门、非政府组织和私营企业相互合作的公共服务体系，政府为安排者，合作的公共服务体系，政府为安排者，私营部门为生产者，公众为消费者，其私营部门为生产者，公众为消费者，其实质在于给予公众更多的选择空间，即实质在于给予公众更多的选择空间，即“用脚投票的机会用脚投票的机会”，使公众自主选择，使公众自主选择公共服务主体，通过刺激竞争提高公共公共服务主体，通过刺激竞争提高公共服务质服务质 量。量。 公用事业民营化与市场化的基本

12、思路公用事业民营化与市场化的基本思路是，在公用事业服务供给领域引入市场是，在公用事业服务供给领域引入市场机制，将政府权威与市场交换的优势进机制，将政府权威与市场交换的优势进行行“杂交杂交”，从而增强政府能力，优化，从而增强政府能力，优化资源配置，促进社会福利。资源配置，促进社会福利。2 3 3公用事业改革的具体实践形式公用事业改革的具体实践形式(1)(1)合同承包制。合同承包制的主要内容是政府合同承包制。合同承包制的主要内容是政府将原先垄断的某些公用事业服务的供给权，以将原先垄断的某些公用事业服务的供给权，以签订合同的形式承包给私营企业，后者必须在签订合同的形式承包给私营企业，后者必须在合同规

13、定的框架内行使权力和履行义务。合同规定的框架内行使权力和履行义务。(2)(2)公私合伙制公私合伙制PPPPPP。PPPPPP是公共部门通过与私人是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公用事业产品或服务的部门建立伙伴关系提供公用事业产品或服务的一种方式，其核心是公共机构为了完成公用事一种方式，其核心是公共机构为了完成公用事业设施建设及相关服务的提供而与私营机构之业设施建设及相关服务的提供而与私营机构之间达成伙伴关系，通过签署合同明确双方的权间达成伙伴关系，通过签署合同明确双方的权利和义务，以确保这些项目的顺利完成，同时利和义务，以确保这些项目的顺利完成，同时共享投资收益，分担投资风险和承担社会

14、责任。共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任。PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资方式的总称，如BOT、TOT、TOOT等，在这里解释一下：BOT是英文BuildOperate-Transfer的缩写，即“建设一运营一转让”。TOT是Transfer-OperateTransfer的缩写，即“转让一运营一转让”。TOOT是Transfer-OwnOperate-Transfer的缩写，即“转让一拥有一运营一转让”。 公用事业民营化的“深圳困境” 深圳“隧道战”的起因 梧桐山收费隧道是深圳第一

15、条以BOT方式建设的市政工程，根据深圳市与隧道公司签订的协议，隧道公司享有梧桐山隧道30年的收费权，终止日期是2027年。隧道开通后，盘山公路由于年久失修而关闭，隧道便成了通过梧桐山的唯一通道。随着经济迅速发展，来往车辆逐年增加，导致堵车、收费等问题发生，使得盐田区的经济发展遇到很大的瓶颈。仅隔了一条隧道，盐田沙头角与罗湖莲塘的同等房产每平方米差价就达到近千元。1996年至2002年，深圳市盐田、罗湖等区的人大代表连续7年就此问题提出了议案或建议，要求取消梧桐山隧道收费。但梧桐山隧道收费站的回购谈判成了绕不过去的难题。因为30年期限未到，深圳市政府希望提前收回梧桐山隧道的经营权。1996-20

16、02年，深圳市政府与盐田港及和记黄埔方面进行了多达7次的正式谈判，并一度接近达成协议，但各种方案最终都被搁置。谈判之所以难以突破是由于梧桐山隧道的收费改革是一个较为复杂的问题，既涉及产权收购的谈判，还涉及收购资金的来源以及梧桐山第二通道建设等问题。除谈判以外，深圳市政府也试图以各种方式抑制梧桐山隧道的收费。2001年3月，深圳市有关部门召开了“隧道通行费的价格听证会”，欲将隧道收费标准定性为政府定价范畴。然而，政府下调收费标准的理由立即遭到了隧道公司的反驳。隧道公司称，根据当年双方达成协议，隧道的经营权在特许期内属于开发商， 因此，政府不应干涉隧道的收费高低。在谈判久拖未决的背景下，为缓解深圳

17、市区与盐田港之间的交通拥堵，深圳市政府2002年12月投资118亿元改造和重新开通了梧桐山盘山公路，2006年5月投资11。5亿元，建成盐排高速。事实上，上述措施在缓解深圳东西交通问题的同时，也在一定程度上分流了途经梧桐山收费隧道的车流。然而收购不能成功依然是让深圳市政府头疼的一个大问题。分析人士认为，深圳市政府急于回购梧桐山隧道的原因，除解决交通瓶颈的因素之外，还在于当初实施BOT时转让价格过低，受让公司获利过于丰厚，使深圳市政府面临来自社会的巨大压力。 1政府在公用事业民营化过程中会遭遇哪些困境? 政府能见度不足，对事情的预见性及事后发展把握不当政府能见度不足，对事情的预见性及事后发展把握

18、不当 公益与盈利相互对立与博弈，政府陷入被动的境地公益与盈利相互对立与博弈，政府陷入被动的境地2.政府应该采取哪些措施来避免此类事件的发生？ 应当着力提高政策能见度应当着力提高政策能见度 应当采取企业获利多元化的方式应当采取企业获利多元化的方式公用事业改革的“长沙模式” 长沙市着力推行城市公用事业市场化改革，打破行业垄断，全面引入竞争，公用资产运行效益显著提高，城市全面盘活公用事业发展在改革中实现质的飞跃。一组数字或许可以说明长沙市公用事业改革的成效：2000年，长沙市政府财政仅对企业年度经营性补贴资金就达到2820万元，整个城市公用事业系统的企业亏损面达到75，企业负债率达到836。经过市场

19、化改革，目前长沙市城区供水普及率100，人均用水量居全国省会城市第3位；万人拥有公交车达12。5标台，居全国省会城市第10位；城市燃气化率946，供气管网长度由100公里增加至400公里，居全国省会城市第11位；城市污水处理率由27。15增至4795，居全国省会城市第 19位。2003年，公交、自来水、燃气、液化气、市政、排水六大公用事业企事业单位改制，全面启动。改革进行4年之后，长沙六大公用事业领域基本打破国有独资垄断经营的局面，形成了多种经济成分并存发展的新格局。长沙模式”包含三个方面内容：一、彻底打破行业封闭、垄断经营的发展模式。二、实现多元化融资，打破城市政府单一投入主体的格局。三、突

20、破城市公用事业传统的管理方法，实现规范化监管，变直接管理为对行业的监管。六、公用事业管理改革的对策 1、管理观念的改革、管理观念的改革（1）从静态向动态管理观念的转变）从静态向动态管理观念的转变;（2）从）从“命令命令”到到“服务服务”管理观念的转变管理观念的转变; （3）从物本向人本管理的观念转变。）从物本向人本管理的观念转变。2、管理手段的改革、管理手段的改革（1）在公共事业管理中做到社会事物依法治理）在公共事业管理中做到社会事物依法治理, 运用运用程序法和实体法确保公共事业依法管理程序法和实体法确保公共事业依法管理;（2）管理手段的信息化、网络化；）管理手段的信息化、网络化；（3）管理手段多样化。）管理手段多样化。3、管理内容的改革、管理内容的改革（1）建立现代企业制度；）建立现代企业制度；（2）引进市场竞争机制。）引进市场竞争机制。 公共事业管理的创新, 是一项长期的艰巨任务,必须加强对现代公共事业组织的研究, 结合我国现有事业单位的特点, 科学统筹, 合理安排, 推进我国公共事业管理的创新, 提高我国公共事业组织运营水平。谢谢欣赏！谢谢欣赏！