我国关闭整顿小煤矿政策执行研究

《我国关闭整顿小煤矿政策执行研究》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国关闭整顿小煤矿政策执行研究（47页珍藏版）》请在装配图网上搜索。

1、 西北大学 硕士学位论文 我国关闭整顿小煤矿政策执行研究 姓名：刘千歌 申请学位级别：硕士 专业：行政管理 指导教师：柴生秦 20080607  第 四 部 分 ，对 我 国关 闭 整 顿小 煤矿政 策执 行的 路径选 择做出 一些 理 性思考 。整 合 协调 各 方 面 的 利益，以 期 达到各 方 面 利益的 平衡；将 政 策制定 纳入 科学的 制定 体系， 发挥 多种 政 策的 合 效应 ；在政 策认 同 、职 业素 质，和执 行方 法 上 对 执 行主 体提 出 更 高 的 要

2、 求，全 方 位提 升 其 整 体素 质和能 力；积极 推动 小 煤矿主 和矿工 对 政 策的 支 持 ： 在 制度 层 面 上 ，要 分 别 构 建 合 理 的 政 策执 行权 力配置 制度 ，完 善 严密的 政 策执 行监督控  � � �� ��綾 ���� � � �� � ���� � � � � � � � ． � � � � � � � � � � � � � � � � ������趾 ��� � � � � � � � 丘 ． � � � ���朗

3、��� � � �� � � ������ ���， ��宽 颿 �� � � � � � � � � � � � � ， � � � � � � ��叩 �� ��� � � � � � � � �� � ����齞 � � � �� � ���痵 � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 豁 � ��� � � � � � � � ． � � � ���痵 � � � � � � � ����� � � � � � � � � � � �

4、 � � � � � � � � � � 瑂� � � 琫 � � � � � ．  � � � � � ��； ��� � � � � � � �� � � � � � �����， � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � ��琭 ���， � �����謉 ���． � ������ ��锄 ���� ��巧 �� � ��� � � � � � � � � � � ����� � � � 琩 � � �

5、 ���� � �绷 �� �锄 ��， �����猤 � � � � � � � � � � � � � � � �� � � � �� ����� �  保 密 论文 待解 密 后适 用 本 声明。 学位 论文 作者签 名：剥耷著 筮指导教 师 签 名： 本 人声明： 所 呈交的 学 位 论文 是本 人在 导师 指导下 进 行 的研究工 作及取 得的研究 成 果 ． 据 我 所 知，除 了 文 中 特别 加 以标 注 和 致 谢 的 地方外 ，本 论文 不包含其 他 人已 经 发

6、表 或 撰 写 过 的 研究成 果 ，也 不包含为获 得 西 北 大 学 或 其 它 教 育 机 构 的 学 位 或 证 书 面 使用 过 的 材 料 。 与我 一同 工作的 同 志 对 本 研究所 傲 的 任 何 贡 献 均已 在 论文 中 作了 明确 的 说明并 表 示 谢 意 。  ① 许晓缀 ． 小 煤矿 “人治 理 ”� � � 执� 耙蛋踩ǎ� � � � � 甈 � ．  一 一 项 基 于行 为 和制 度 的分析 》。 而 到 目 前 为 止 ， 研 究政 策 执行 障 碍 问 题

7、 的专 著 成果 基 本 上 还是 空 白 ， 笔 者仅 发现 了丁煌 的《 政 策 执行 阻滞 机制 及 其防 治 对策 一 一 项 基 于 行 为 和制 度 的分析 》， 此 书以 利 益 分析 为 基 本 的方 法 论原则， 运用行 为 分析 和制 度 分 析 的研 究方 法 ， 从 机制 研 究的层 面 对我 国 现 阶段政 策 执行 出 现 的阻滞 情 形 及 其产 生 根 源 和防 治 对策 进行 了深 入、 系 统 的探讨， 对本 文的形 成有很 大的启 发。 纵观 我

8、 国 政 策 执行 的研 究， 专 业 领 域政 策 执行 研 究呈现 出 极 不 平 衡 的现 状 ， � ％多 的关于政 策 执行 的 论文都 集 中 在 货币 和税收等经 济 方 面 的政 策 上 ， ∞而 涉及 到 其它领 域的篇 数 较少 。 在 有 的重点领 域， 比如 教育 政 策 、 环 保 政 策 以 及 本 文研 究的小 煤矿 关闭 整 顿 政 策 则没 有涉 及 ， 这 足 以 引 起我 们的关注 ， 这 些 方 面 的政 策 执行 情 况 直 接 关系 到

9、政 府 职能的发挥， 关系 到 政 府 公 共 服 务 的质 量， 因 此 在 保 持对经 济 宏 观 政 策 执行 研 究的同 时 我 们要 加 强 相 关专 业 领 域的政 策 执行 研 究。 当 前 关于小 煤矿 问 题 的研 究， 大多 是 从 小 煤矿 安全 生 产 的角 度 对小 煤矿 问 题 进行 阐 释 ， 从 技 术 方 面 对避免 煤矿 事 故 提出 策 略 ， 缺 乏 相 应 的理 论基 础 ， 本 文将 政 策 执行 的理 论与 关闭 整 顿 小 煤矿 政 策

10、执行 结合起来， 并借 鉴集 体 行 动理 论、 委托 一 代 理 论， 运用系 统 分析 的方 法 ， 深 入地 探析 了我 国 关闭 整 顿 小 煤矿 政 策 执行 出 现 困 境 的原因 ， 提出 了切 实 可 行 的路 径 选 择 。  � � 政策 执行 的 含 义及 地位  第 三， 政 策执行是 保 证 整个 政 策过 程顺 利 循环 往复 的 中 介环 节 。任 何 公 共 政 策都 有一 定 的 时 效 性 ， 只能 在 一 定 的

11、 时 空 范围 内起作用， 超 过 这 一 范围 ， 这 个 公 共 政 策就 失 去 效 用， 要 被 新的 政 策所 代 替 。政 策执行为 政 策制 定 者 制 定 新政 策提供 了 依 据， ．使 整个 政 策过 程在 “形 成 — — 执行— — 再形 成 — — 再执行”的 过 程中 不 断 循环 往复 。 总 之 ， 政 策执行是 行动 的 环 节 ， 是 将理论方 案 转 化 为 现实的 手 段。有效 的 政 策执 行能 够充分 利 用现有资源， 实现既 定 政 策， 同

12、时 弥 补 政 策缺 陷 ， 提高 效 率 。 � � 小煤 矿的 界定 与关 闭 整顿小煤 矿的 必 要 性  � � 万 元 、 资 产小 于 � � 万 元 的 企业 。按此 标 准 年 销 售 煤炭 � 万 � 疵 禾坎 � � � 騮 的 煤矿 为 小 煤矿 。综 合以 上 的 划 分 标 准 ， 基 于 本文 研 究 的 需 要， 本文 关 闭 整顿 的 小 煤矿 可 定 义 为 ：乡 镇 煤矿 及 年 生 产能 力� 万 � 韵� 含� 万 � 国 有 煤矿 矿 办

13、 小 井 和 国 有 煤 矿 以 外的 各 类 小 煤矿 。 首 先 小 煤矿 规 模过 小 ， 生 产方 式 落 后 。� � 年 我国 小 煤矿 平均 规 模约 � � 吨 ， � � 年 也 只提 高 到 � � 万 吨 ， 规 模水准 低 ， 不 利 于 推 广机 械 化 ， 不 能 形 成 煤炭 工 业 发 展的 规 模效 益 。小 煤矿 技术 落 后 ， 开 采设 备 陈 旧， 基 本上 采用 掘 巷 采煤、 放 炮 落 煤、 木头支 护 、 井 下 人 力运 煤原始 的

14、落 后 的 开 采方 式 ， 生 产条 件恶 劣， 劳动生 产率极 低 ， 不 利 于 我国 煤炭 丌发 技术 与 世 界 高 新 技术 接轨， 阻 碍了 先 进生 产力的 发 展。 其 次 小 煤矿 违 法违 规 操 作 ， 安 全 隐 患 严 重 ， 事故 频 发 。许 多 小 煤矿 无 视 法律法 规 的 规 定 ， 超 强 度 、 超 能 力组 织 生 产， 安 全 生 产责任不 落 实 ， 监 管 不 到 位 ， 从 业 人 员  � � 我 国关 闭 整

15、顿 小煤 矿的 历 史 。商 鹏， 庞有 为． 小煤 矿的 困 惑 ’� Ｍ鸞 � ． 中国煤 炭 � 担 � � � 【 � � 甈 � ． ⑦ 中国煤 炭 撤 ． � � 一� 一� ．   土 资 源 部 、全 国总 工会 联 合 下 发 了 《关 于 加 强 小煤矿安 全 基础 管 理的 指 导 意 见》， 反 � 豫 矿文 ．� � 年中 国煤炭业 展 望与 趋势 颅 测 � � � 试吹伎 � � � � � � 甈� ．  煤炭 行业 的 巨额利 润 使小 煤矿主

16、 利 欲 熏 心 ， 即 便在 国家 关 闭整 顿小 煤矿各 项政 策 的 高压 之 下， 仍然铤 而走 险 ， 钻空 子 、 找 关 系 ， 一 些 小 煤矿普 遍 存 在 假 停假 关 、 明停 暗 采 、 昼 停夜 丌的 现 象 。� � 年 初 国务 院安 委 会 对 � 个 重 点 省市 的 专 项监 督 发 现 ， 本 应关 闭的 一 些 小 煤矿， 只 是对 井口 做了 简 单 的 封 堵处 理 ， 地面生产运 输设 施 、 矿工 宿 舍 都没有 拆除， 事实 上 处 于 暂 时 停产状态

17、 ， 只 要 一 有 条件 ， 随时 可 以 恢 复 生产。湖 ∞ 中 国矿业 报 ．� � 一 � 一 � ．  � � 相关 的 理 论 借鉴 集体行动 理 论 为 研 究我国关 闭 整 顿小煤矿 的 政策 执 行提供 了一个 基本 前提假 设。 在 政策 执 行的 过 程中 理 性 的 政策 执 行者都是从 自 身 利 益 出 发 ，认知政策 内涵、 要 求 ， 确 认政策 于 己 的 有 益 度，比 较 政策 执 行过 程中 个 人 所 承 担的 成 本 与 政策 执 行后所 获 收

18、 益 的 大 小，据 此做出 行动 的 选 择 。 如 果 政策 执 行于 己 有 利 并 且收 益 可 观 ，政策 执 行者 自 然会乐 于执 行政策 ，反之 ，政策 执 行受 阻 。 集体行动 理 论 为 研 究我国关 闭 整 顿小煤矿 的 政策 执 行提供 了启示 。 集体行动 理 论 指 出 ，个 人 理 性 自 利 难 以促 进集体利 益 ，外部 强 制 和 利 益 机 制 是促 使 个 人 采 取 合 理 行 动 促 进集体利 益 的 外因 。 由 于 关 闭 整 顿小煤矿 的 政策

19、 涉 及面广 ，执 行组织 庞 大 ，执 行 人 员 的 个 人 理 性 难 以保 证政策 的 有 效执 行，过 分 强 调执 行人 员 的 自 觉性 ，缺乏 有 效的 监督 和 控制 ，缺乏 制 度的 约 束 和 利 益 激励机 制 ，必然导 致政策 执 行的 乏 力。  委 托 一 代理理论 为 揭示 我国 关闭 整顿小 煤 矿 的 政 策 执 行中 存在 的 问题 提 供 了依 掘。 在 政 策 执 行中 ， 作 为 政 策 执 行者的 地方政 府 在 政 策 执 行中 充 当代理

20、人 的 角 色 ， 处 于优势信息 地位 ， 地方政 府 为 追 求 自 身利益 的 最大 化 ， 利用 信息 优势规 避对 自 身不 利 的 信息 ， 操 纵 影 响 政 策 的 评估， 使 政 策 执 行中 的 问题 得不 到 及 时 的 解 决 ， 延 缓 政 策 调 整、 完 善 的 时 机 。 因 此必 须 在 政 策 执 行中 ， 加 强 沟通和 协调， 调适 政 策 执 行者与制 定 者之 问利益 目 标的 一 致性 ， 畅 通沟通渠道 ， 制 定相应 的 监 督约

21、 束 机 制 ， 提 高政 策 执 行 者的 积 极性 主动性 ， 减少 机 会主义 行为 。 � � 我国 关闭 整顿小 煤 矿 政 策 执 行困境的 内在 动因  底 ， 身 为 人大 代 表 的 公 司 董 事长 曾 云 高 不去 救 人， 反 而准 备 按 照 这个 行 当 的 通 行 做 法 ，  博 弈论 最经典的例 子是 囚 徒 困 境。 囚 徒 困 境讲 的是 两 个嫌疑 犯� 虰 作 案后 被 警察 公 共 政策 的本 质 是 运 用权 威性 规范 对 社

22、会 利 益 进 行 协 调 ， 因此 公 共 政策 的执 行 过 程 实 质 上 就 是 政策 制 定者 、政策 执 行 者 与政策 目 标 群 体 在相 互 作 用中 对 利 益 加 以 选 择 、 追 逐 、 交 易和 谈 判 的过 程 。 在关 闭整顿 小 煤 矿的政策 执 行 中 ， 作 为 利 益 相 关 方 的 中 央政府 、 地 方 政府 、 小 煤 矿、 矿工 围 绕各 自 利 益 展开 博 弈， 其 中 地 方 政府 作 为 政策 执 行 者 是 关 闭整顿 小 煤 矿政策 顺 利 执 行 的决定

23、性 因素， 同时 小 煤 矿对 政策 执 行 的抵 制 ， 很 大 程 度 上 根 源 于 官煤 结 合 ， 地 方 保 护 主义 的支撑 ， 因此 要 探 究 我 国 关 闭整顿 小 煤 矿政策 执 行 的困 境， 地 方 政府 与中 央政府 的博 弈分析就 首 当 其 冲。 逐 渐 显露 ， 利 益 诉求 增 强。 地 方 政府 取 得 了 大 量 的财 权 、 事权 、 自 主决策 权 ， 在权 力 � 盼� � � ┖宦 塾 胄畔 ⒕� 醚 � � ．� 汉＃簂 ： 海人 民� � 嫔 纾 � � �

24、甈� ．  在关 闭整顿 小 煤 矿的政策 执 行 中 ， 中 央政府 和 地 方 政府 二 者 的利 益 出发点不同， 对 政策 执 行 的观念 、态度 、采取 的行 动 各 异 ， 中 央下 令 实 施 关 闭整顿 小 煤 矿的政策 ， 地 方 政府 面临 执 行 与不执 行 的两 种 选 择 ； 而 在地 方 政府 执 行 贯彻关 闭整顿 小 煤 矿政策 的过 程 中 ， 中 央政府 也 可 能采取 一 定的监 督措 施 ， 督促地 方 执 行 ， 查 处 执 行 不力行 为 ， 从 而 落

25、 实 政策 精 神 ， 维 护 中 央权 威。 中 央政府 与地 方 政府 的博 弈属 于 非 合 作 博 弈， 二 者 都 遵 循个体 行 为 理 性 原 则 ， 把自 身利 益 最大 化 作 为 策 略 选 择 的标 准。 我 们假定中 央 政府 的策 略 选 择 为 监 督查 处 和 不监 督奄处 ； 地 方 政府 的策 略 选 择 为 严 格执 行 与抵 制 执 行 。 为 分析方 便 ， 假设 当 地 方 政府 严 格执 行 关 闭整顿 小 煤 矿政策 时 ： 地 方 政府 获得 的 收益 为 � �

26、 � 醒 胝� � 竦玫氖找嫖 狪： 。 当 地 方 政府 抵 制 执 行 关闭整顿 小 煤 矿政策 时 ： 地 � � � ’一 � 綪 � ’   和 发 展 规 律；政策 的 合 理性 还包 含 政策 执 行要具 备 现实 可 能 性 。 美国著名 管 理学 家彼 �������轗 ������瓵 ��  政 策 执行 者是 政 策 执行 的 直 接 实 践 者和 实 旌者，它 是 政 策 执行 系 统 中 最 关 键 的 因 素 ，对 政 策 执行

27、 有 着 不 可 低 估的 影响。 在 政 策 执行 的 实 际 过程中 ，政 策 执行 者往 往 会 由于 自 身的 态度、素 质和 能 力 等 原 因，消极、被 动 或低 效地 执行 政 策 ，甚 至 影响和 阻 挠政 策 的 有 效执行 。 我 国关 闭整 顿 小煤 矿 政 策 执行 的 困境 与 政 策 执行 者密 切相 关 。 � � ．� � 政 策 执行 者缺 乏 政 策 认同 感   � � ．� � 政策 执 行者 执 行方 法 的简

28、单 任 何 政策 的顺 利 执 行总要 对 目 标群 体 已有 的行为 方 式、利 益 分 配 方 式重新 加 以 规 范 、约 束 和调整 ，总要 取 决 于 政策 目 标群 体 对 政策 的接 受，而 目 标群 体 时政策 的态 度 如 何 取 决 于 其 利 益 得 失。 在 关 闭 整 顿 小煤 矿的政策 执 行中 ，小煤 矿主和矿工 是最主要 的政策 目 标群 体 ，关 闭 整 顿 小煤 矿的政策 执 行必然 损 害了 小煤 矿主的既 得 利 益 也 切 断 了 矿工 的生 活

29、来源，因此 小煤 矿主的抵 制 和矿工 的生 活 困境 是关 闭 整 顿 小煤 矿政策 执 行的又 一 障碍。 � � ．� � 小煤 矿主的抵 制  ��． ��矿工的 困境  我 国 政 策 执行 的 权 力划分 缺乏 规 范 ，有 的 政 策 执行 权 过于 集 中 ，有 的 却 过于 分 散 ， 执行 主 体往往各 自 为政 ，自 行 其 是 ，组 织 机构 设 置 不 合 理 、 部门 之间互 相 掣 肘 与侵 权， 干 扰 了公 共政 策 执行 。 由于 我 国 长期 以 来 实 行

30、 的 是 条 块 分 割式 的 管 理 ，缺 乏 系统整 合 ， 部门 林立、 职 能 交 叉 ，表现 为执行 权 在 不 同 地区 和 不 同 职 能 部门 之 问的 划分 不 协 调 、 不 明确 ，把 划分 理 解 为分 割，各 机构 各 自 独 立行 使 所 享 有 的 政 策 执行 权 ，彼 此 间 缺 乏 协 调 配 合 从 而 导致政 策 封 锁 和 政 策 垄断 。 ��年至 ��年�年间 ，煤炭部撤 销 、 重组 、 再撤 销 ，煤炭行 业管 理 部门 几 经 易手 ，煤炭管 理 权 力

31、始终未 能 理 顺。 ��年，煤炭工 业 局 撤 销 后 ，煤炭行 业 更加 缺 少 专 职 的 管 理 机构 。 煤炭部撤 销 后 ，煤炭行 业 管 理 的 各 项 职 能 分 散 在 七 八个部门 ，安 全 管 理 、 资 源 管 理 、 生 产技 术 管 理 的 权 力分 属 不 同 的 部 在 财政 权 的 分 配 上，我 国 实 行 分 税 制 的 财政 体制 ，中 央 以 及地方 各 级 政 府财政 支 出范 围 各 有 侧 重。 省 级 政 府规 定 了省 级 政 府和 市 级 政 府之 间的 收 入分

32、配 模 式 ，市 级 政 府也自 主 安 排 其 与下一 级 地方 政 府即 县 级 政 府之 间 的 收 入分 配 模 式 ，依此 类 推 ，县 级 政 府和 基层 地方 政 府— — 乡镇 政 府之 蒯 也是 如 此 。 这样 就 出现 了财力向省 、 市 集 中 ， 县 乡政 府财政 同 益困难 的 情 况。 县 级 、 乡级 财政 基本上依靠 自 力更生 ，在 中 国 县 级 政 是 各 级 政 府中 最 低 的 。 ①较好 的 税 收 来 源 项 目 ，往往一 级 一 级 上收 ，而 各

33、种 需 要财政  虽 然 我 国 对 煤炭监 管 体系进 行 了一 系列 调 整 ，国 家、 省 、 地区 三 级 煤炭垂 直 监 管 体系初 具 形 态 ，实 行 “国 家监 察 、 地方 监 管 、 企 业负责 ”的 监 管 原 则 ，但 是 煤炭安 全 监 管 机构 独 立性 不 强 ，全 国 仍 有 �％的 地市 、 �％的 县 安 全 监 管 机构 为经 贸 委的 内设 机构 ，不 具 备 独 立行 使执法 权 的 资 格。 煤炭管 理 权 与监 督 权 分 离，使 煤炭监 管 部门 有

34、 权 无 能 ，监 督 检 查 流于 形 式 ，煤矿管 理 权 下归地方 ，小 煤矿属 于 地方 的 企 业，由地方 煤炭局 管 ，煤监 局 作 为一 个事 业单位与地方 煤炭局 虽 然 不 属 于 一 个单位，但 都是 一 个 级 别 ，同 时 煤监 局 与监 管 的 小 煤矿没 有 直 接隶 属 关 系，只 有 监 督 权 而 没 有 管 理 权 ，小 煤矿对 煤监 局 的 监 督 置 若罔闻 ，煤监 局 也只 能 听 之 任 之 ，有 心 无 力。 监 管 部门 多层 管 理 ，关 系复 杂，也导致对

35、 关 闭整 顿 小 煤矿执行 监 管 不 到 位，监 督 虚 空。 在 地方 ，煤炭 部撤 销 后 ，煤炭企 业管 理 权 被 分 拆到 发改 委、 煤监 局 和 国 土 资 源部等 多个部门 ，监 管 ��． ��责 任 追究 制 度不 完 善  作 为一 种 非 正式 制 度，社 会 关 系人情 网 在 中 国 社 会 有 深 远 的 影 响，“对 社 会 群 体 和 结 构 而 言 ，因权 力、 声 望 和 地位的 差异而 导致人在 关 系网 络 中 的 位置 的 不 同 ”。 ①任

36、 人唯 亲 、 形 式 主 义 、 后 门 靠 山 、 请客 送 礼 都是 社 会 关 系人情 网 的 具 体表现 。 社 会 关 系 人情 网 是 网 中 成员 交 流感情 、 实 现 利益的 手 段 ，其 最 大 特点 是 以 利益为中 心 ，网 中 个 体资 源互 惠，即 把 每个人拥 有 的 社 会 资 源集 中 起 来 进 行 交 换和 分 配 ，使 网 中 各 方 都能 受益。 社 会 关 系人情 网 的 存在 深 深 影 响我 国 关 闭整 顿 小 煤矿政 策 的 有 效 执行 。 小 煤矿

37、主 认 识 到 社 会 关 系人情 网 在 解 决 问题 化解 矛 盾 方 面不 可 取 代 的 作 用 ，认 识 到 保 存小 煤 ��琶 沃械龋�泄�补芾 砥缆踇�． 广州： 中 山 人学出版社 ． ��． ��．  � � ．� � 粗放 型 经 济 增 长方 式的 制 约 客 观 上诱 发 了 其抵 制 关闭 整 顿 小 煤 矿 政策 执 行 的行 为。  小 煤 矿 的矿 工，大部 分来 自农村 ，是 进 城 打 工的农民工。农民工，是 一 个特 殊 的 群 体 ，他 们 来 源于 农村

38、，在 城 市 工作，在 城 市 与农村 之 间 都 是 一 个 边 缘 群 体 。农民工 为城 市 的 发 展 贡 献着 自己的 力量 ，但 是 却 缺 乏 最 基 本 的 最 低生 活 保障和 失 业 保险 。一 旦 小 煤 矿 关闭 ，从 事 挖煤 工作的农民工最 基 本 的生 活 来 源便 被 切 断，失 业 的农民工又 靠 什 么 生 活 呢 � 绫 硪 � ： 在 您失 业 期 间 靠 什 么 生 活 � � � � ① � � � 合 计   虽 然 我 国 早

39、 在 � � 年就 严格规 定 政 法 、 军 队、 机 关 等 部 门 不 许 办 企业 ， 公 务 员 不 许 经 商。然 而 在 实 际 中 ， 这 个规 定 却 并 没有被严格地 执行， 相 当数 量 的 政 府 官 员 私 下 或 半 公 丌 地在 各 种 企业 中 拥有利益 ， 开 采 经 营 煤矿是 一个暴利行业 ， 投 资 入 股 煤矿的 高额 【 � 报 对不 少 官 员 具 有很 大 的 吸引 力 。官 煤勾 结、 权 钱交 易 ， 有着 长期性、 复 杂 性 和 顽 固 性； 权 力

40、与资 本 、 官 员 与不 法 矿主之 间， 已 经 通过 巨 额 利润 建立 起 种 种 复 杂 的  表 示 ，即使 煤 炭 再 紧张 ，也不能 靠非法的 小煤 矿 来保 证 供应 。为 保 证 关 闭 整 顿 小煤 矿 政 策 的 顺 畅 执行 ，国 家应 坚 持完 善 社 会 主义市 场经济体制的 改 革 方 向，更 大程 度地 发 挥 市 场配 置 资 源 的 基础性 作 用 ，同 时发挥 多 种 手 段调 整 煤 炭 的 供求 关 系 ，发展 煤 炭 替 代能 源

41、，以缓 解 当 前煤 炭 供应 紧张 局 势 。严禁 采 矿 许 可 证 、 安全 生产 许 可 证 、 煤 炭 生 产 许 可 证 和工 商营 业 执照 等 证 照 不全 的 非法煤 矿 进 入 市 场，煤 炭 生产 、 运 销 企业 不得 收 购非法煤 矿 的 产 品。煤 炭 用 户不得 与 非法煤 矿 、 非法经营 企业 签 订 购销 合 同 ，否 则 一 经发现 ，要 依 法严肃 查处 。 � � 外部 致 因 的 路径选择  � � ．� � 制定配 套的 政

42、 策 方 案 ，注 重 群 体政 策 的 合 效 应 公 共 政 策 具有 系 统 性 的 特 征，在制定政 策 方 案 时尤其 需 要 注 重 政 策 之间 的 联系 ， 搞 好政 策 配 套。要 注 意 不同 层 次 、 不同 功 能 的 政 策 的 配 套。我 国 关 闭 整 顿 小煤 矿 的 政 策 方 案 单一 ，行 政 命令 性 政 策 占主体。小煤 矿 问题 在我 圈 长 久存 在，不是 一 朝 一 夕 的 绝对 命令 可 以解 决 的 ，在运 用 行 政

43、命令 的 同 时，要 辅之以经济的 ，法律 的 政 策 ，注 重 群 体政 策 的 合 效 应 ，才能 使 关 闭 整 顿 小煤 矿 的 执行 达到既 定目 标 。行 政 方 面 的 政 策 不 言而 喻 ，是 指 国 家下 达的 各 种 政 策 文件 。经济方 面 的 配 套政 策 主要 是 要 完 善 煤 炭 资 源 的 产 权 。我 国 小煤 矿 屡关 不止 ，低 廉 的 矿 产 资 源 费用 是 促使 小煤 矿 主铤而 走 险 的 动 因 之一 。根 据 我 国 法

44、律 规定，对 于 新 设 立的 矿 权 ，国 家根 据 储藏量 收 取一 定的 资 源 费用 ， 但 是 ，无 论 是 获 取新 设 立矿 权 所支 付 的 费用 ，还 是 转 让 矿 权 的 转 让 费，其 价格都 比较低 ， 大致 为 � � ～ � � 元／ 吨，同 时，丌 矿 者 交 纳 的 矿 产 资 源补 偿费也是 价格低 廉 ，许 多 小  � � ．� � 提高 政策 执 行 者的素 质 在我 国关 闭 整 顿小 煤 矿 的执 行 过程中 出现 的政策 执 行 扭 曲、 受阻 与 执

45、行 者素 质 不 高 有 很大 关 系， 因此要 强 化政策 执 行 者的职业 道德 ， 提高 其 自律 精神 ， 自觉抵 制 以 权 谋私 、 弄虚 作 假的作 风 。 政策 执 行 者要 对政策 执 行 认 真 负 责 ， 兢 兢 业 业 ， 勤勤恳 恳 ， 讲 求 实 效 ， 真 办 实 事 ， 说实 情 、 讲 实 话 ， 对煤 矿 事 故 不 瞒报 压 报 ， 对煤 矿 产 量不 虚 报 浮 夸 ， 要 有 明 确的整 体观 念 、 纪 律 观 念 和 法 治 观 念 ， 避 免 从 自身 或地方利益出发 故 意 地不

46、 作 为或乱 作 为。 通过 关 闭 整 顿小 煤 矿 的业 务 培 训 和 煤 矿 相关 理 论学习 ， 完 善 政策 执 行 人员 的知识结 构 ， 使 其 在关 闭 整 顿小 煤 矿 的政策 执 行 中 ， 能 够 及 时 补 充 欠缺的煤 矿 专 业 知识， 拓宽 知识面 ， 提高 小 煤 矿 现 场 督 察的综 合 分 析 判 断 的能 力 。 针 对目 前我 国关 闭 整 顿小 煤 矿 的政策 执 行 人员 业 务 能 力 普 遍 不 高 的现 状， 要 强 化监督 控 制 ， 对

47、政 策 执 行 情 况及 时 地跟 踪 评估 ， 及 时 纠正政策 执 行 中 的种种偏 差， 确认 执 行 者应承担 的 行 政责 任 ， 以 提高 政策 执 行 者的责 任 意 识和 效 率意 识。  命令 、强 制 等 行政 手段， 家 长制 作风 突 出， 使 政 策 目标群 体 对政 策 产 生 逆 反 心 理 ， 不 利于 政 策 的有 效 执 行 。政 策 执 行 者应 改变单 一 行 政 命令 的方 式， 选择 灵活 多 样的执 行 手段， 综 合 运 用 经济 、法律

48、等 其他手段， 增 加 政 策 执 行 的灵活 性 ， 在 政 策 执 行 过 程 中 遇到 抵 制 时 ， 要加 强 宣 传 教 育， 耐心 说 服 ， 因 势 利导， 以理 服 人 以情 感人 。那 种 工 作 敷 衍 了事， 走 马 观花 ， 态 度 恶劣 的执 行 方 式无 疑 不 利于 小 煤 矿关闭 整顿工 作的开 展。 � � ．� � 增 强 小 煤 矿主 对政 策 执 行的配 合 毋 庸 置疑 ， 国家 实 行 的关闭 和 整顿关闭 小 煤 矿的政 策 ， 是 对小 煤 矿主 即 得利益的

49、一 种 打击。小 煤 矿是 小 煤 矿主 发 家 致 富 的命根 子， 失 去 了小 煤 矿， 小 煤 矿主 就 失 去 了 获 取巨 额 利润 的途 径。除 了巨 额 利润 ， 小 煤 矿开 采 需要的成 本 很 低， 劳 动 力 极 其廉 价， 轻 微 的责 任 事故赔 偿 标准 是 小 煤 矿关闭 整顿政 策 执 行 陷 入困 境的主 要原 因 。为扭转 小 煤 矿主 对我国关闭 整顿小 煤 矿政 策 的抵 制 状 况， 有 必要加 大 力 度 ， 制 定 相关的法律 法 规 提高 责 任 事故的赔 偿

50、 标准 ， � � 年年初 出台 的《 国务院 关于 加 强 安 全生 产 的决 定 》 明确 提 出要加 大 生 产 事故的赔 偿 力 度 ， 提 高 赔 偿 的标准 。在 这 种 大 背 景 下 ， 煤 炭 生 产 大 省 山 西 省 出台 规 定 ， 各 类 煤 矿矿主 对死 亡 职 工 的赔 偿 标准 每 人 不 得低于 二 十万 元人 民币 ， 其目的在 于 提高 矿难死 亡 赔 偿 标准 ， 增 加 矿难的成 本 。在 提高 赔 偿 标准 的同时 ，  高 ， 较 低 的文 化 层 次

51、 使大 部分 农 民 工 只 能 靠 干 重 体 力 活 出 卖廉价的劳 动 力 。农 民 工 的 基 本 生 活 状 况 ， 客 观 上 要 求 小 煤 矿 的存 在和 发 展， 小 煤 矿 可 以为 农 民 工 提供 就业岗位 ， 下 井挖煤 ， 不需要 技 术 ， 很 适合 没有 知识技 术 的农 民 工 ， 农 民 工 依靠 小 煤 矿 提供 的工 资 ， 可 以养 活 一家老小 ， 关 闭小 煤 矿 就 等 于切 断 了 农 民 工 的生 活 来源 。因 此， 要 保 障 我

52、国关 闭整 顿小 煤 矿 政 策 执行的顺利 执行， 必 须 关 注矿 工 的生 存 状 况 ， 采 取切 实措施 保障其基 本 生 活 。国家要 加 大 对 农 村 的扶 贫力 度， 减轻农 民 负 担， 完善 社 会 保障制 度， 创 造 各种 途 径 增加 农 民 工 的知识、技 能 ， 拓宽 农 民 工 的就 业面 ， 成 立 各种 职业介 绍 所 ， 帮 助 农 民 工 找工 作 。农 民 工 作 为 弱 势 群 体 ， 他们的权 益 是 很 难 受 到 保 障的， 有 关 的劳 动

53、 部门 应 成 立 农 民 工 投 诉专 门 渠道， 为 农 民 工 提供 无 偿 的法律 援 助 ， 使其真 正 拿起法 律武 器 维 护自 身 的正 当 权 益 。 � � ．� � 完善 政 策 执行的权 力 配置 制 度 政 府 机 构内部不同 部门 之 间 、不同 机 构之 间 职能 交叉、权 力 纷 争 一直 以来就 是 困 扰 政 策 执行有 效运 行的痼疾。在关 闭整 顿小 煤 矿 政 策 执行中 ， 各执行机 构职能 、权 力 混 乱 ， 执行政 策 无 章可 循，

54、各个 部门 将着眼 点 立 足 于自 身 工 作 的重 要 性 ， 利 益 性 ， 权 力 交叉、职能 重 叠 、配置 混 乱 ， 破 坏 了 政 策 执行的整 体 协调性 、延缓了 小 煤 矿 关 闭整 顿的执行进 度。不同 部门 之 间 所 拥 有 的职责 和 权 力 在制 度规 定 上 的不规 范、不明确 是 政 策 执行过程 中 各部门 权 力 配置 混 乱 根 本 原因 。因 此， 要 建立 相对 独 立 的机 构编 制 管 理法律 体 系， 改 变 长 久 以来政 府

55、机 构的管理职权 由主要 行政 领 导者 个 人 意 志 决定 的人 治管理手段， 将不同 机 构所 属的政 策 执行权 力 限 制 在各自 的权 限 范围 内， 同 时 ， 凭借 一定 行政 权 威， 整 合 不同 部门 之 间 在政 策 执行过程 中 的协调问题， 做 到 硬性 规 定 与 弹 性 施 行的有 机 结 合 。在关 闭整 顿小 煤 矿 执行过程 中 ， 突出 具 体 执行部门 的职责 ， 建立 关 闭整 顿小 煤 矿 政 策 在具 体 部门 执行的

56、长 效机 制 。通 过明确 、硬性 的规 范将具 体 的政 策 执行权 力 赋予 具 体 的政 策 执行机 构， 突出 其作 为 主导执行部门 的职责 ， 以防 止 多部 门 联合 执政 互 相扯 皮， 推 卸 责 任 。   � � ．� � 遏制 社 会 关 系人 情网的不利 影 响  � � ．� � 加快 经 济 增 长方式 的 转变  在 我 国 大部 分农 民工 处 于 无地 、 无保 障的 状 态， 因 此要 不断探 索

57、、 积 极 推进 城 市 农 民工 的 社 会保 障体 系的 建 立。首先 制定 专 门 的 法 律 法 规 保 障农 民工 的 权益 。虽 然 � � 年 ， 国 务 院 发 布 施 行 了 《社 会保 障费征 缴暂 行 条 例》 ， 首次将非 公 有 企业 职 工 和 外 来 劳动 力 纳 入养 老保 险统 筹 ， 但 是法 律 效 力 的 层次较 低 ， 很 难保 障民工 的 权益 。因 此有 必 要 制定 一 部 综 合 的 关 于 民工 社 会保 障的 全 国 性 专 门 法 律 、 法

58、 规 或规 章 ， 以 保 障 农 民工 的 利 益 。其 次， 建 立农 民工 最 低 生 活 保 障制度 ， 降低 农 民工 失 业 带 来 的 生 存 风 险。建 立“公 共劳动 ”式 的 流 动 人 口 最 低 生 活 保 障体 制， 使城 市 农 民工 在 短暂 失 业 之 时 ， 能通 过公 共劳动 维 持 最 低 的 生 活 水 平 。再 次， 改 革 户 籍 制度 ， 逐 渐 取 消 农 民进 城 落户 的 限制， 使农 民工 能够 突 破户 籍 制度 的 限制， 享 受

59、 城 市 社 会保 障待遇。在 就 业 政 策 上 也 应 消 除 城 乡 居 民不平 等 的 待遇， 取 消 对农 民工 市 场 准入的 门 槛 ， 给 予 农 民工 平 等 的 用 工 机 会。最 后 ， 不断完 善农 村 社 会保 障制度 。十 七 大报 告中提 出 了 “加快 建   小煤 矿的 存 在 已 经成 为我困煤 炭工业 发 展 的 桎 梏 ，危害 了人 民 群 众 的 生命 安 全 ， 损 害 了党 的 形 象 和 政 府的 权 威 ，不 利

60、 于经济 发 展 、不 利 于社 会 稳 定 、不 利 于构建社 会 主义 和 谐 社 会 。关 闭 整 顿 小煤 矿政 策的 制定 是 党 和 国家 顺应 民 心 ，审 时 度 势 的 明智之 举，然 而 在 实 践 中 ，关 闭 整 顿 小煤 矿的 政 策执行 遭遇了种 种 困境 ，。执行 效 果不 尽 如 人 意，延 缓 了关 闭 整 顿 小煤 矿的 进程。本 文着力 分析 了我国关 闭 整 顿 小煤 矿政 策执行 出 现 困境 的 原因 ，指出 利 益因 素 是 我国关 闭 整

61、顿 小煤 矿政 策执行 出 现 困境 的 内 在 动 因 ， 协调 各 方 面 的 利 益关 系，实 现 利 益的 整 合和 利 益的 平 衡 是 确保政 策顺畅 执行 的 根 本 动 力 。在 关 注利 益因 素 的 同时 ，本 文分别 从政 策质 量 、政 策执行 者、政 策目标 群 体 、制 度 、环 境 方 面 分析 了我国关 闭 整 顿 小煤 矿政 策执行 出 现 困境 的 外 部 致因 。提出 了关 闭 整 顿 小煤 矿政 策执行 的 路径 选 择 ，要 以协调 、平 衡

62、 各 方 利 益为 基 本 出 发 点 ，通过完 善 政 策质 量 ，提高政 策执行 者的 素 质 ，改 进目标 群 体 的 行 为，加 强制度 建设 和 改 善 政 策 执行 环 境 ，全 面 系统 地 改 进关 闭 整 顿 小煤 矿政 策执行 现 状 。  参 考 文 献： � � 趴ド� 鞅 啵 � 舱� 叩 挠 行 е葱 衃 � ． 北京 ： 清 华大 学 出 版 社 ． � � ． 人 民 出 版 社 ． � � ． 社 ． � � ．  � ． 窦 『� 螅� 舱� 咧 葱 姓咴 鹑 翁 骄 縖� ． 求 实． � � � � ．  � ． 郭廷杰 ． 解 决 非 法 小煤 矿 问 题的 政 策 探 讨 � � � 泄 � 禾 浚 � � � � � ． � ． � 瓼． � � � � 甌� � � � � � � � ． � ． 国务 院 关于关闭非 法 和 布局 不合 理 煤 矿 有关问 题的 通 知 ． 困发 � � � � 号 ．