重庆市建设安全保障型城市

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1、重庆市建设安全保障型城市专题研究报告 重庆市安全生产监督管理局 中国安全生产科学研究院 二九年七月目 录一、现状概况2二、内涵特征5三、重大意义6四、总体要求9五、基本途径13六、实施步骤16七、工作举措17八、关于重大创新举措的说明28 重庆市建设安全保障型城市专题研究报告2008年11月，市政府与国家安监总局初步商定在重庆建设安全保障型城市示范区；国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见（国发20093号）明确：“支持建设安全保障型城市示范区”；2009年3月11日，市政府与国家安监总局签署了支持重庆建设安全保障型城市示范区备忘录；“平安重庆”建设动员部署大会和中共重庆市委重庆市人

2、民政府关于建设平安重庆的决定（渝委发20098号）对建设安全保障型城市示范区工作进行了部署。建设全国首个安全保障型城市示范区，奠定了我市安全生产工作在全国先行先试、率先发展的重要地位和总体定位，为推进安全发展、建设安全保障型社会提供了更高的平台和更宽的舞台，必将为全市经济社会又好又快发展奠定坚实的安全保障基础，为全国安全生产事业发展探索新模式。为确保到2012年初步建成全国安全保障型城市示范区，按照市政府领导指示要求，市安监局、中国安科院组织了专题调研，充分吸纳了市安全生产专家组专家、区县（自治县）安监局的意见，形成了本调研报告（还有待进一步征求意见和修改完善）。一、现状概况重庆是大城市、大农

3、村、大山区、大库区和少数民族地区并存的直辖市。由于自然、历史、区位、产业等多方面因素，重庆凝聚了全国安全生产的共性特征，地形地貌特殊，山高路险，大江大河；各类高危行业俱全，煤矿和重化工企业多，有1.8万户高危企业（经营户），从业人员240万人；市区高层建筑密集，农村安全基础脆弱，安全生产形势一直比较严峻。近五年，全市上下励精图治，标本兼治，在经济社会高速发展的同时，呈现出“经济发展、事故下降”好势头。（一）纵向比，成绩大。直辖十年，全市安全生产形势“先升后降、趋于稳定”。2008年与直辖前的1996年相比：事故死亡人数由2839人下降为1982人，减少死亡857人，下降30%；重特大事故起数由

4、20起下降到2起，减少18起，下降90%。2008年与2003年相比：事故死亡人数减少1631人，下降45%；重特大事故起数减少6起，下降75%。特别是水上交通已连续5年多杜绝了重特大事故（前5年平均每年2.4起），2008年杜绝了道路交通重特大事故（直辖11年平均每年4.7起）。（二）横向看，差距大。近几年，我市安全事故下降比例虽然高于全国平均水平，但4项安全生产相对指标与全国、西部平均水平的差距仍然很大，与全国首个安全保障型城市示范区的地位和定位极不相称。2008年重庆四项相对指标与全国、西部平均水平对比表四项相对指标全 国（31个省市）西 部（11个省市）重 庆与全国比较位 次 （由好到

5、差）亿元GDP生产安全事故死亡率0.31 0.440.39高出26%居全国21位（07年21位） 居西部4位（07年4位）工矿商贸就业人员10万人死亡率2.82 5.147.13高出1.5倍居全国28位（07年30位） 居西部9位（07年9位）道路交通万车死亡率4.30 6.47.6高出77%居全国25位（07年25位） 居西部8位（07年7位）煤矿百万吨死亡率1.18 （2 6个产煤省市）1.446.82高出4.8倍居全国24位（07年24位） 居西部10位（07年10倍）同时，现在抓安全生产，很大程度上还是靠政府行政力量来推动，靠文山会海来部署，靠运动式、突击式检查来督促，靠严防死守来防范

6、，安全意识、基层基础、科技支撑、投入保障、体制机制等众多影响安全生产的深层次问题还未有效解决，加强安全生产、推进安全发展、建设安全保障型城市的治本长效机制尚需进一步完善。（三）对照“314”总体部署和国务院3号文件，任重道远。胡锦涛总书记在“314”总体部署中指示：“要完善安全生产责任制，搞好重点行业的安全整治，坚决遏制重特大事故的发生”。 国务院3号文件明确支持重庆建设安全保障型城市示范区。要建立建立与推进统筹城乡改革发展、加快建设内陆开放高地相适应的安全发展保障基础，实现与全面建设小康社会相匹配的安全稳定环境，差距很大，任务繁重，必须百倍努力，奋起直追。（四）重庆具有创建全国首个安全保障型

7、城市示范区的强大动力和基础条件。主要基于三点：重庆具有率先发展的重要任务。中央赋予了重庆在国家战略中的重要地位，具有先行先试、率先发展的重要任务。必须实现安全生产与经济社会发展同步处于西部和长江上游领先地位，为重庆大开放、大改革、大发展提供坚实的安全保障。重庆具有明显的行政体制代表性。重庆的市情特殊，直辖市的架构，中等省的规模，大城市与大农村并存，具有中国国情缩影的典型特点，是全国唯一的“既市既省”行政区。在重庆实施安全生产有关工作和建设项目的试点、示范，既可为直辖市，也可为省、自治区提供参考模式和实施经验。重庆具有先行先试的良好基础。重庆凝聚了全国安全生产的共性特征，各类高危行业俱全，安全生

8、产摊子大、任务重。近几年，市委、市政府高度重视安全生产工作，实施了一系列重大举措，为安全生产事业持续健康发展打下了良好基础。目前，建设安全保障型城市的整体构架、标准体系、发展方向、重点项目、战略布局、实施路径和推进措施等正在谋划，重庆市建设安全保障型城市总体规划正在启动编制。二、内涵特征（一）安全保障型城市基本内涵建设安全保障型城市，就是以科学发展观为指导，以提升本质安全保障水平为出发点，以确保人民群众安居乐业为目标，构建经济社会发展的安全保障体系，对安全生产领域为主体的安全风险实行法制化、制度化、标准化、社会化管理，实现安全防范的主动保障，持续改进安全保障条件，建设本质安全型企业、安全保障型

9、社会，实现安全发展。安全保障型城市包括生产生活安全、食品安全、环境安全等诸多方面，涉及到人与人、人与社会、人与自然等基本关系的安全管理。物质资料的生产是人类生存发展的基础，是现代社会的主要活动，生产活动中的安全风险是人类面临的重大问题。因此，安全保障最主要、最基本的领域就是安全生产领域。针对重庆大城市与大农村并存现状，安全保障型城市的建设要坚持统筹城乡安全发展，构建城乡一体化的安全保障型城市。（二）安全保障型城市主要特征参与主体的多元性。安全保障工作涉及每一个社会组织和社会成员，包括政府、企业、社会团体、家庭个人都是参与者。安全保障型城市的建设是参与主体多元化的社会系统工程。受益对象的全面性。

10、安全保障要求满足社会全体成员的需要，保障的对象涉及所有层面和类别的安全和伤害预防，包括所有人员、各种环境和条件。管理内容的复杂性。安全本身是一个复杂的社会现象，既有客观性，又有主观性。随着现代化程度的不断提高，市场化进程的加快，社会矛盾的增多，安全管理的内容极为复杂、多变。系统功能的多维性。安全保障型城市作为一个广域系统，既体现为地理意义上的纵向多层次，从村庄、社区，到企业、区域，也表现为治理领域横向的多样性。保障水平的适应性。安全保障水平是一个质与量相统一的动态概念，必须与经济社会发展阶段相适应。从社会安全保障需求来看，往往随着经济社会发展水平的提高而提高。三、重大意义安全生产是经济发展与社

11、会进步的前提、基础和保障。党的十六届五中全会提出：“要坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展”。党的十七大强调：要“坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故”。一个大城市就是一个大社会。建设安全保障型社会，并与建设资源节约型社会、环境友好型社会同步推进，在全国是一项重大的理论和实践的突破与创新，对重庆乃至全国经济社会的安全发展必定产生深远影响。目前，中央赋予了重庆在国家战略中的重要地位，具有率先发展的重要任务，经济社会正处于大发展的关键时期。着力建设安全保障型城市，对加强党的执政能力、落实科学发展观和实现安全发展、构建社会主义和谐社会、实现社会公平正义、打造投资开

12、放安全稳定环境具有重大而深远的意义。一是加强党的执政能力建设的客观需要。执政能力是执政党用各种执政资源，调动一切积极因素，把国家和社会建设好、发展好的能力。胡锦涛总书记在党的十七届三中全会重要讲话中指出：“能不能实现安全发展，是对我们党执政能力的一个重大考验”。当前，安全生产问题对经济社会发展己造成严重制约。加强安全生产、建设安全保障型城市是党“立党为公、执政为民”理念的具体体现。平安是老百姓最基础、最质朴的祈愿。“民为邦本，本固邦宁”，只有社会平安祥和，人民安居乐业，党的执政基础才能得以巩固，党的执政水平也才能得到进一步提升。二是落实科学发展观和实现安全发展的必由之路。重庆与全国一样，正处于

13、工业化进程的中期。经济发展对资源、能源的需求剧增，生产活动剧烈，粗放型增长方式还没有从根本上改变，成为安全事故多发的深层次原因。科学发展，必须安全发展。那种以资源、环境、安全为代价的发展，贻害无穷。加强安全生产、推进安全发展反映了以人为本的科学发展观的本质要求，既是科学发展的重要内容，又是科学发展的重要保证。只有把创建安全保障型城市作为推进科学发展的有效载体，充分调动经济、政治、法制和文化等一切手段和社会资源实施有效治理，才能扎实有效地推进科学发展、实现安全发展。三是构建社会主义和谐社会的必然要求。安全保障已经成为衡量社会和谐文明程度的重要标志。安全保障型城市是社会主义和谐社会的重要内容和基础

14、。没有安全保障，就建不成和谐社会。重庆有3200万人口、1007个乡镇（街道）、50多万个大小企业，每天有1000万人从事各种生产经营活动，人们每天乘坐各类交通工具，能否避免安全事故，直接涉及到千家万户的安宁。当前，我国正处于安全生产事故“易发期”，事故己经成为构建和谐社会进程中最不和谐的音符，成为构建和谐社会必须解决的突出矛盾和问题。因此，建设安全保障型城市是一项重大而迫切的战略性任务。只有建设安全保障型城市，妥善化解安全生产深层次矛盾和问题，大力提升人的安全素质，为区域内生产经营活动提供良好的安全环境，才能确保广大从业人员和社会成员的生命安全和健康权益，才能促进社会和谐稳定。四是实现社会公

15、平正义的关键环节。当前，生产安全事故伤亡的人员中70%以上是农民工。事故的背后反映出因户籍、教育、区域、行业、体制等方面的社会不公平问题。公平与正义是实现社会和谐的核心。在安全生产领域，公平地对待劳动者，使劳动者特别是农民工公平地享有劳动保护的权利，拥有安全的生产环境，是当前急需解决的问题。安全公平是安全保障型社会的基础。因此，要依法建立惠及城市、乡村及所有劳动者的社会安全保障体系。只有创建安全保障型城市，才能实现安全生产领域的公平与正义，进而为实现全社会的公平正义奠定基础。五是打造投资开放安全稳定环境的基础工程。安全稳定的社会环境，对人才和资本具有更强的吸引力和竞争力，是重庆开放引进、招商揖

16、客之必须。保安全就是保增长、保民生、保稳定。今后10年，是重庆大发展的新时期，经济社会的高速发展，必然带来安全生产的新挑战。越是大开放、大改革、大发展，越会有突破、创新和安全风险。因此，必须筑牢“平安重庆”的坚实“地基”，把建设安全保障型城市作为重庆大开放大发展、打造内陆开放高地的基础工程和重要品牌，维护好、发展好对外开放的良好形象，优化以人为本、安商助商的综合环境，将重庆打造成为吸引和汇聚国内外各种发展要素的平安“热土”。四、总体要求（一）指导思想高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、安全发展，加快推进安全生产基层基础建设，构建经济社会发展的安全保障体系，对安全

17、风险实行法制化、制度化、标准化、社会化管理，着力提升本质安全保障能力，创建“安全发展、安居乐业、统筹城乡、主动保障”的全国安全保障型城市示范区，努力建设安全保障型社会，为加快建设内陆开放高地和平安重庆提供坚强的安全保障基础。（二）核心理念重庆市创建安全保障型城市示范区的核心理念为：“安全发展、安居乐业、统筹城乡、主动保障”。“安全发展、安居乐业”是方向、目标；“统筹城乡、主动保障”是要求、措施。安全发展：经济社会在安全稳定的环境中发展。即：经济社会的发展建立在安全保障能力不断增强、安全生产状况持续改善、劳动者生命安全健康得到切实保障的基础上，做到安全生产与经济社会发展同步规划、同步部署、同步推

18、进。安居乐业：百姓在安全稳定的环境中生活和工作。即：在持续化解经济社会发展与保障安全的矛盾的基础上，最大限度地满足社会成员在发展过程中的安全需要，在安全意识、安全行为、安全能力、安全权益、安全环境等方面持续改善。统筹城乡：城市、乡村共享安全稳定成果。即：在统筹城乡安全发展的基础上，建设城乡一体化的安全保障型城市。主动保障：将“预防为主”方针落到实处。即：实现各类安全防范由被动应付型向主动保障型转变。（三）基本原则坚持以人为本，保障安居乐业。维护好群众最关心、最直接、最现实的安全权益，保障群众在平安的环境中生活和工作。坚持安全发展，实施统筹兼顾。推进安全生产与经济社会协调发展，促进城乡一体化安全

19、发展。坚持预防为主，着力主动保障。实施标本兼治、综合治理、关口前移、主动保障的预防措施，有效应对安全风险。坚持政府主导，强化企业责任。充分发挥政府主导推进作用，建立以落实企业主体责任为重点的安全发展保障体系。（四）主要任务实施“依法治安”战略。加快地方法规、标准和规章体系建设，规范安全发展法治秩序。完善“一岗双责”责任制度，强化基层安全监管和执法职能，建立目标考核激励机制，形成完善的安全生产法规标准、监管体制、制度体系和工作机制。实施“固基强安”战略。推进保障安全的发展模式，严格控制高危行业市场准入。加快企业安全标准化建设，深化安全隐患排查治理和专项整治，加强事故灾难应对能力，巩固和夯实高危行

20、业领域本质安全保障基础。实施“科技兴安”战略。搭建安全科技“政、产、学、研”一体化平台，加快推进重点领域、关键环节的安全技术改造和科技成果推广应用，推进安全生产信息系统建设，大力开发安全（应急）科技产业，建设成为全国安全科技先行区。实施“投入保安”战略。督促企业安全费用提取、使用到位，拓展政府安全生产投融资渠道，推进社会资本参与安全保障型城市建设，优先保障安全生产重点项目建设，形成企业、政府、社会共同参与的安全生产投融资体系。实施“文化促安”战略。着力推进安全知识进企业、进学校、进乡村、进社区、进机关，加快安全社区建设。大力推进安全基础教育、职业教育和高等教育改革发展，加强农民工安全技术培训，

21、形成提升全民安全素质的保障体系。（五）总体目标到2012年，安全保障体系制度框架基本形成，初步建成全国安全保障型城市示范区。基层安全监管能力明显提升，各类企业基本达到国家安全生产标准，创建5个国际安全社区、50 个国家安全社区、500个市级安全社区；各类事故总死亡人数下降到1400人以内，重特大安全事故得到有效控制，亿元GDP生产安全事故死亡率、工矿商贸就业人员10万人生产安全事故死亡率、万车死亡率、煤矿百万吨死亡率、火灾死亡率逐年下降，安全生产总体状况好于全国平均水平、达到西部地区领先水平。到2015年，形成完善的安全保障型城市的保障体系、工作机制和运行模式，把重庆建设成为安全保障水平一流、

22、人民安居乐业、投资者安全放心的“安全区”、“放心区”。 基本实现本质安全型企业、安全保障型社会的建设目标，各类企业全面达到国家安全生产标准，各乡镇、街道全部达到市级以上安全社区标准；各类事故总死亡人数下降到1000人以内，较大以上安全事故得到根本控制，安全生产总体状况、安全保障能力和安全风险受控程度达到全国领先水平、接近世界中等发达国家水平。五、基本途径建设安全保障型城市，既需要在理论上不断探索和完善，更需要在实践中统筹兼顾、远近结合、扎实推进。针对当前安全生产形势和发展的需要，应从以下几个方面入手。（一）将安全保障型城市建设纳入党委政府的重要议事日程，科学谋划发展方向。创建安全保障型城市是一

23、重大的系统工程，涉及到经济社会发展的各个方面、各个环节。市委、市政府在部署“平安重庆”建设的工作中，明确了到2012年初步建成全国安全保障型城市示范区的目标，提出了编制和实施建设安全保障型城市总体规划的要求。相对于安全生产而言，“平安重庆”是总揽，建设安全保障型城市是未来几年全市安全生产工作的总纲、目标和主线。目前，建设安全保障型城市的战略构架、标准体系、发展方向、发展重点、基本途径、实施步骤、工作措施等尚未形成和明确，缺乏方向性、指导性和操作性。因此，非常有必要出台一个市委、市政府关于建设安全保障型城市的决定，制定建设安全保障型城市的大政方针，科学谋划发展方向。同时，科学地设计创建安全保障型

24、城市的总体规划，与经济社会发展的其他各项工作同步规划、同步部署、同步推进，做到有指标、有项目、有资金、有措施、有支撑体系。（二）致力于安全保障制度创新，构建安全保障型城市的制度支撑基础。制度是人们为追求和维护共同利益，形成的激励和约束个人行为的一整套规章、程序和准则，包括法律性规则或认同性规范。安全保障型城市体现的就是一种着眼于以人为本，实现社会持续稳定的制度安排，主要表现为社会中系统的、具体的安全行为规则规范。安全保障型城市的创建过程，必然是推动社会制度创新与社会组织变迁的过程。在安全保障的制度创新方面，要制订一系列有利于安全保障的政策和制度，如领导干部安全政绩业绩考核制度、安全责任追究制度

25、、安全信息披露制度、公众参与监督制度等；设计出一整套切实可行的安全保障型城市制度架构，包括法律、行政、经济和道德的规则规范，以及具有针对性的组织结构，为安全保障型城市建设提供制度支持。（三）构建以政府为主导，以社区和企业为主体的安全保障体系。安全保障型城市的微观组织基础是以各级政府为主导，以社区（一般以乡镇、街道为单位）和企业为主体的安全保障体系。要强化各级政府主管部门的安全责任，加强安全保障型城市管理和公共服务职能；以解决安全生产等重大民生问题为切入点，优化公共资源配置，注重向街道、农村、企业倾斜，逐步形成惠及全民的安全保障服务体系；完善公共安全服务政策体系，改进公共安全服务方式，创新公共安

26、全服务体制，提高公共安全服务质量；发挥各类社会组织在建设安全保障型社会中提供服务、反映诉求、规范行为的作用。（四）增强全体社会成员的安全意识，形成集体安全行为。创建安全保障型城市的目的是保障全体社会成员生命财产安全，每个社会成员同时又是创建安全保障型城市的主体。因而，安全保障型城市要以坚实的群众安全意识为基础。提高社会公共安全系数，有赖于政府和其他社会管理者的主观努力和科学决策，更有赖于全体社会成员安全意识的增强、合作精神的培养和社会安全文化的塑造。要采取多种手段和措施，通过一整套安全保障的理念传播机制，加强安全文化素质教育，从思想上、观念上持续地向全体社会成员灌输安全意识，使之具备安全知识、

27、安全思维、安全观念、安全行为、安全伦理道德和安全自护技能，造就全民主动关心安全、积极重视安全和自觉维护安全的社会局面和文化氛围。（五）建立健全安全预警体系，加强应对突发公共事件的能力建设。创建安全保障型城市的一项重要任务就是建设社会安全预警体系，增强应对社会公共安全事件的能力，确保安全的最后一道防线。要建立健全突发事件应急机制，完善信息采集和自动汇总机制、网络应急指挥机制、资源动员机制、社会治安保障机制等，把突发事件应急救援预案的管理纳入到统一的程序和制度中；要完善应急管理体制，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机

28、制，有效应对各种风险，提高危机管理和抗风险能力；要按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动；要完善紧急状态下的政府应急机构和机制，明确公民、志愿者、专业团体、社会组织等的权利和义务，维护紧急状态下的安全秩序。六、实施步骤按照“一年打基础，三年见成效，四年出成果”的基本目标，建设安全保障型城市示范区分四个阶段进行： （一）准备阶段（2009年1月2009年5月）。对照安全保障型城市建设要求，开展前期研究，形成重庆市建设

29、安全保障型城市专题研究报告; 起草中共重庆市委重庆市人民政府关于建设安全保障型城市的决定；启动编制重庆市建设安全保障型城市总体规划工作；建立重庆市建设安全保障型城市工作领导小组，加强组织领导。程序：研究报告 决定 规划纲要 总体规划 专项规划（或实施方案）（二）部署阶段（2009年6月2009年7月）。召开全市建设安全保障型城市动员大会，并做到层层动员、层层部署；做好舆论宣传工作，营造建设工作氛围，动员全社会广泛参与，推动建设工作深入开展。 （三）建设阶段（2009年8月2012年9月）。对照安全保障型城市建设决定和总体规划要求，组织实施建设工作方案；制定建设阶段工作计划，明确阶段工作重点；制

30、定教育培训计划，全面实施安全保障型城市相关知识、安全知识、安全人文精神教育培训；建立建设工作监督检查机制和例会制度，定期研究建设工作进展情况、存在的问题及整改措施，确保建设工作任务圆满完成。（四）验收阶段（2012年10月2012年12月）。做好验收工作各类资料的收集、整理；邀请国家相关机构、组织、专家进行初审评估；做好验收申报工作；迎接国家安监总局检查验收。 七、工作举措（一）建立党政齐抓共管保障机制1. 牢固树立安全发展理念。各级党委、政府要牢固树立发展是硬道理、安全稳定是硬任务，发展是第一要务、安全稳定是第一责任，发展是政绩、安全稳定也是政绩的执政理念，坚持“安全第一、预防为主、综合治理

31、”方针，将安全生产摆在更加突出的位置，建立“党委加强领导、政府组织实施、部门依法监管、企业全面负责、社会齐抓共管、城乡统筹推进”的安全发展工作格局，把建设安全保障型城市作为重庆大开放大发展、打造内陆开放高地的基础工程和重要品牌，落实到经济社会发展的全过程。要充分发挥各级人大、政协和组织、纪检、监察部门对安全生产工作的监督、督促作用，确保工作落实到位。2. 进一步加强党对安全生产工作的领导。各级党委要将建设安全保障型城市作为加强党的执政能力建设的重要内容，为安全生产提供强有力的政治保证、思想保证和组织保证。将安全生产政绩业绩作为干部选拔任用的重要依据，形成“组织管好干部，干部管好安全”机制。各级

32、党委每年至少召开一次安全生产工作会议，每年至少召开两次专题会议，研究解决安全生产重大问题。各区县（自治县）、乡镇人民政府（街道办事处）分管安全生产的领导进入同级党委领导班子。各级基层党组织要不断提高在安全生产工作上的领导、决策、指导、协调水平。树立“共产党员要当人民的安全员”理念，充分发挥广大党员在宣传安全政策、执行安全法规、履行安全义务等方面的先锋带头作用。3. 进一步加强政府对安全生产的组织推进力度。各级政府要维护安全发展秩序，把安全生产与经济社会发展同步规划、同步实施、同步推进，综合运用法律手段、经济手段和行政手段，制定安全风险防控的政策和推进措施，切实解决安全生产的突出问题。要充分发挥

33、各级政府安委会及其办公室在联席会议、监督检查、考核评估、综合分析等方面的作用，形成安全监管合力。同时，各级政府要切实加强对本行政区域内中央在渝企业、市属重点企业以及在建项目的安全监管。4. 严格安全生产管理责任。健全完善安全生产工作责任体系，把领导责任、管理责任、操作责任落实到具体环节、具体岗位、具体人头。各级党委、政府要负起安全生产管理的领导责任，严格实行主要领导负总责，分管安全生产领导牵头抓，其他领导成员“一岗双责”具体抓。各级安监部门要认真履行安全生产综合监督、组织协调、依法查处的职责。各级行业主管部门要依法履行行业安全监管职能，坚持管生产、管发展、管项目、管审批与管安全相统一，对行业领

34、域内的安全生产工作负总责。各级国资管理部门要切实履行国有资产出资人相应的安全监督职责。各企业承担安全生产的主体责任，法人代表或实际控制人对本企业的安全生产负总责。各工作人员依照岗位责任制承担相应的安全生产责任。要按照“四不放过”原则，严肃查处事故涉及的失职、渎职以及事故背后的腐败行为，对较大以上的安全事故，要按照有关法律法规和党纪政纪的规定实行问责，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。（二）提高企业本质安全保障能力1. 全面落实企业安全生产主体责任。各企业要全面负起安全生产的主体责任，牢固树立“安全是企业的最大政治，预防是安全的首要任务”理念，严格执行安全生产的法律、法规、规章、标准和有

35、关政策规定，建立安全生产责任制和管理制度，落实人、财、物等保障措施，自主组织实施风险识别、安全检查、隐患整治、事故抢险等安全防范工作，确保在安全的状况下组织生产经营。要积极采纳工会、职代会、职工关于安全生产的合理化建议和要求，主动向安全技术中介组织和安全技术专家寻求技术支持。各级行业主管部门要研究制定以安全标准化建设为主体的企业安全管理指导意见，并切实督促落实。2. 扎实推进企业安全标准化建设。依据法律法规和国家标准，完善安全标准化建设政策措施，健全企业安全管理标准化体系。依托社会团体、科研院校、中介组织，为开展安全标准化建设提供技术服务。强化安全标准在市场准入方面的规范作用，把安全标准化工作

36、与安全生产许可证换发、企业安全生产风险抵押金、保险费率等挂钩。大力实施“样板工厂”、“样板矿井”、“样板站段”和“样板岗位”等示范工程。到2012年，各类企业基本达到国家安全生产标准。3. 夯实高危行业领域安全保障能力。深入开展重点领域安全专项整治，加强安全生产基础设施建设，巩固和夯实高危行业领域本质安全保障能力。下决心打好瓦斯治理和整顿关闭攻坚战，再关闭一大批小煤矿，加大保留煤矿的安全整治，大力调整全市煤炭供给格局。严格各类矿山开采许可，规范矿业开发秩序。全面加强对危险化学品生产、使用、废弃处置等各环节的安全监管，依法整治烟花爆竹等易燃易爆物品生产秩序。加快山区公路危险地段防撞护栏建设，加大

37、高危路段、桥梁等整治力度，建立并完善道路交通智能化系统和水陆交通、气象监测系统等安全管理设施建设，严肃查处交通违法违规行为。依法规范建筑市场，加强招投标管理，坚决杜绝违规转包分包，严格建筑施工安全许可，推进建筑工地安全标准化建设，深入开展建筑施工安全专项整治。完善城市消防规划，加强消防装备建设，集中开展高层建筑、公众聚集场所、危旧房片区的消防安全整治，加快城市危旧房改造，对50米以上高楼逐栋制定灭火救援预案，完善消防设施，落实消防安全责任。切实加强电梯、压力容器等特种设备安全生产工作。同时，要切实抓好铁路、民航、电力、冶金、水利、农机、人防、旅游景区、各类学校等行业和领域的安全生产工作，严防群

38、伤群死事故发生。4. 建立事故隐患排查治理常态机制。建立并落实从企业主要负责人到每个从业人员的隐患排查治理和重大危险源监控责任，建立隐患拉网排查、挂牌整改、档案管理、追踪督办机制，实行责任、措施、资金、时间、预案“五落实”，实现隐患排查治理常态化。各级行业主管部门要制定本行业领域隐患排查治理评估制度，加大隐患排查治理监管力度，重大隐患实行市、区县、乡镇政府三级挂牌限期督办，对群众投诉举报的隐患实现100%查处，重大隐患限期整治率达到100%。（三）夯实安全生产社会保障基础1. 大力提升全民安全意识。各级宣传部门和新闻单位要把安全文化建设工作纳入社会主义精神文明建设总体布局，坚持正确的舆论导向。

39、深入开展企业和社区的群众性安全文化活动，组织好“安全生产月”、“安康杯”等专题宣传竞赛活动，着力推进安全知识进企业、进学校、进乡村、进社区、进机关，在高危企业全面开展“零事故”活动，营造“关注安全、关爱生命”的社会氛围。建立安全诚信机制，培育全民安全诚信意识，健全企业安全“黑名单”公告制度，完善工商、金融、保险以及有关资质管理部门对“黑名单”企业的制裁机制。到2012年，建立30万人的安全生产志愿者队伍（应急志愿者队伍）。2. 全面推进安全社区建设。把创建安全社区作为安全保障型城市建设的基石和基础平台，全面开展以街道、乡镇、大中型企业为单位的城市安全社区、农村安全社区和企业安全社区的创建活动。

40、大力倡导“社区安全我创建，我们社区最安全”理念，大力推广安全文化和安全科技知识，提高社区居民对安全的知晓率、参与率、满意率。大力推行“一对一”安全帮扶措施，对交通、工作场所、公共场所、学校、家居等安全风险进行预防、控制和消除，持续改进安全状况。到2012年，创建5个国际安全社区、50 个国家安全社区、500个市级安全社区。3. 发挥社会组织的安全保障作用。推行社会化工作方法，充分发挥工会、妇联、共青团组织及各类社会组织在建设安全保障型社会中提供服务、反映诉求、规范行为的作用。积极探索“小政府、大中介、专家担纲”的安全管理新模式，全面实施企业安全风险评估和分级分类管理制度，探索保险公司参与企业安

41、全事故风险控制与安全管理的实施途径，建立中小企业和事故多发企业安全管理、技术服务“托管”模式，持续提高全社会安全管理水平。实施安全生产特约监督员制度，健全安全生产举报奖励制度，充分发挥社会公众与媒体的监督作用。（四）构建安全发展支撑保障体系1. 构建安全发展法制体系。加快安全保障型城市的法规、标准、规章和制度体系建设，建立完善的安全发展法治秩序。制定和完善符合安全生产条件的产业政策、技术标准和规划布局，严格落实安全生产行政许可制度，建立完善高危行业安全生产市场准入、退出、淘汰机制。完善事故预防与控制、重大危险源监控、安全设施“三同时”管理、应急救援处置等方面的标准、规范和制度；建立完善政府统一

42、领导、部门共同参与的联合执法机制，深入开展打“三非”、反“三违”、治“三超”行动。2. 构建安全监管执法体系。按照“巩固区县、强化乡镇、延伸村居”要求，加强基层安全监管能力建设，努力形成覆盖城乡、权责明确、行为规范、精干高效、保障有力的安全监管体系。将市安全生产监察执法总队升格为副厅局级，设立主城、渝西、渝东南、渝东北四个片区安全生产监察执法支队。加强各级行业主管部门安全监管机构和队伍建设，加大行业安全监管执法力度。健全职业安全健康监管体系，减少职业病危害。建立安全监管激励机制，将安监岗位作为后备干部挂职锻炼岗位，对优秀安全监管干部给予重用，对安全监管人员实行特殊岗位津补贴。到2011年，完善

43、各级安全监管机构必需的装备和执法服装配备。3. 构建安全教育培训体系。在中小学校开设公共安全知识课程，对学生进行交通安全、防火防爆、防触电、防中毒和各类事故、自然灾害自救基本知识的宣传教育。加大重庆安全工程学院、重庆大学、重庆工程职业技术学院等高校安全工程（技术）及相关专业人才培养力度，创建独立设置的安全工程类高职院校，鼓励支持高校及有条件的中职学校开设更多的安全工程类专业，到2012年，安全工程（技术）及相关专业各类在校生达到2万人规模。组建安全技术实训基地，实施安全技术培训集约化模式，在高危行业企业推广实行“变招工为招生”，实现农民工向产业工人转变。利用党校和干部轮训等多种形式，定期对领导

44、干部进行安全培训。4. 构建安全科技体系。搭建安全科技“政、产、学、研”一体化平台，充分发挥高等院校、科研单位、安全生产专家组、中介组织和有关协会学会的智力支持作用。构建安全生产科研协作体系，加快重点实验室和中国安科院安全工程技术实验与研发基地建设。大力推进重点领域、关键环节的安全生产技术改造和科技成果推广应用，大力开发利用安全、应急科技成果，建设中国西部安全（应急）产业基地。全面实施“金安”工程建设，建立市、区县、乡镇三级信息网络平台、高危行业高风险领域作业人员安全信用信息系统、重大危险源监管与应急救援综合管理信息平台。到2012年，将重庆建成全国安全科技研发核心平台和科研成果转化的产业制造

45、基地；培育一支由安全技术专家、安全评价师、注册安全工程师组成的6000人的安全技术职业队伍。5. 构建安全投融资体系。严格执行企业安全费用政策，加强安全费用提取、使用情况的监督检查，确保安全隐患治理资金、安全技术改造投入。建立财政预算专项资金、“安保互动”防灾防损基金、工伤保险基金安全预防费用、安全生产风险抵押金理财收益等“四位一体”的政府安全生产专项资金投融资体系。各区县（自治县）政府必须建立不少于200万元的政府安全生产专项资金，并保证每年10%以上的增幅；安全生产责任保险按所收保费金额10%的比例提取建立防灾防损基金，工伤保险按所收保费金额8%的比例提取安全预防费用，对集中的安全生产风险

46、抵押金进行理财盘活，纳入政府财政专项资金管理，统筹用于安全生产预防性投入。推进社会资本参与安全保障型城市建设，形成企业、政府、社会共同参与的安全生产投融资体系。6. 构建应急救援体系。加强事故灾难应急预案和应急管理体制、机制、法制建设，提高监测预警、风险控制、救援队伍和应急保障水平。建立覆盖所有行业领域和所有生产经营单位的应急预案体系，加强基层应急管理工作，地下开采矿山、化工、人员密集场所等重点单位每年至少开展一次预案演练。建设以公安消防、武警为主体的综合应急救援队伍，以重点企业为依托的专业应急救援队伍。加强应急保障装备设施建设，建设1个市级事故灾难应急救援指挥中心、8个区域分中心和6个应急救

47、援基地，建设国家陆地搜寻与救护基地和消防特勤模拟训练基地。根据产业结构和安全生产特点，分区域储备抢险救援物资。建立完善自然灾害预报预警预防联合处置机制，严防自然灾害引发事故灾难。（五）保障措施及工作要求1. 切实加强组织领导。积极争取国家安监总局和国家有关部门的支持，加强工作指导和统筹协调。市委、市政府成立建设安全保障型城市领导小组，负责制定和组织实施重庆市建设安全保障型城市总体规划（20092015年），制定阶段性行动计划。领导小组办公室设在市安监局，负责组织、协调、指导、督查等日常工作。各区县（自治县）和市级有关部门要成立相应的领导机构，加强本地区、本行业领域安全保障型城市建设的组织领导。

48、实施“十百千安全保障示范工程”，在全市重点培育10个示范区县（自治县）、100个示范乡镇（街道）、1000个示范企业（村居），以点带面，稳妥推进。2. 落实建设经费保障。制定出台有利于安全生产的财政、税收、金融、价格等经济政策，把安全生产重点工程纳入国民经济和社会发展总体规划及投资计划。各级政府要加大安全保障能力建设的投入力度，将应由政府承担的建设项目经费纳入同级财政预算，优先保障安全保障型城市重点项目建设。各级行业主管部门要加大本行业领域安全生产专项经费的投入力度，保证建设目标如期实现。3. 完善监督考核机制。各级党委、政府要将安全生产“一票否决”和“一岗双责”纳入班子考核和工作考核，加大安

49、全保障型城市建设重点任务、防范重特大事故的考核权重。对在安全生产上贡献大、取得优异成绩的单位和个人给予表彰奖励。凡本地区、本部门、本系统一年内发生较大安全事故超过目标考核指数两倍或者发生两起以上重大安全事故、发生一起特别重大安全事故的，对有关责任人员实行问责，党政主要负责人两年内不予提拔重用；国有企业发生较大以上安全事故，企业负责人不能享有当年绩效年薪、不得评优评先。从2009年开始，市委、市政府把安全保障型城市建设作为平安重庆建设的重要内容，纳入对各区县（自治县）党政领导班子和领导干部、市级有关部门和有关单位领导干部的目标任务考核。八、关于重大创新举措的说明（一）关于提出建设安全保障型社会2

50、005年10月，党的十六届五中全会提出：要坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。同时明确提出了“建设资源节约型、环境友好型社会”，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务和基本国策。“安全保障型社会”的提出，符合新阶段安全发展的客观要求，遵循了安全防范由被动应付型向主动保障型转变的基本发展规律。提出建设安全保障型社会，确定为经济社会发展的一项战略任务，并与建设资源节约型、环境友好型社会同步推进，在全国是一项重大的理论和实践的突破与创新，对重庆乃至全国经济社会的安全发展必定产生深远影响，丰富了科学发展观的内涵。一个大城市就是一个大社会，建

51、设安全保障型城市就是建设安全保障型社会。（二）关于建设安全保障型城市总体规划结合“十二五”规划，编制重庆市建设安全保障型城市总体规划（20092015年），科学设计城乡一体化安全保障体系的整体构架、标准体系、发展方向、重点项目和战略布局，明确20092015年安全保障型城市建设的工作目标、重点任务和主要措施，指导安全生产与经济社会的其他各项工作同步规划、同步部署、同步推进、协调发展。建设安全保障型城市的决定是规划编制的总纲，规划是实施决定的中长期具体计划。规划纳入全市“十二五”重点专项规划体系，由市政府颁发实施。规划的编制既要立足我市建设城乡一体化安全保障型城市特色，又要瞄准国内外先进水准，突

52、出高起点、高水平、高标准，体现创新性和前瞻性。（三）关于进一步加强党对安全生产工作的领导一是基于贯彻落实党的十七大精神和胡锦涛总书记的要求。党的十七大报告提出：“坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大事故”。胡锦涛总书记在党的十七届三中全会上特别强调：“能不能实现安全发展，是对我们党执政能力的重大考验”、“各级党委和政府要牢固树立安全发展理念，下大力气加大投入，切实健全安全生产制度，加强对各类安全事故隐患的排查和整治，完善预报、预警、预防、应急救援体系，坚决遏制重特大安全事故发生”。加强党对安全生产工作的领导，充分表明了党在新时期对安全生产的更高要求，同时在一定程度上也显示了当前

53、安全生产形势的严峻性，以及解决安全生产领域各种问题的紧迫性和艰巨性。二是基于充分发挥各级党组织、广大党员的战斗堡垒和先锋带头作用。据中央党校安全生产监管体制研究课题组研究表明：事故多发地区的党委很少研究安全生产工作，党的保障作用缺乏，工作力度不大；事故频发在某种程度上与党委负责人未被追责、放松了警惕有一定关系。建设安全保障型城市，各级党委尤其是基层党组织要把安全生产纳入重要议事日程，为安全生产提供强有力的政治保证、思想保证和组织保证，在大政方针、法制建设、工作格局、体制机制、舆论导向等方面发挥重要作用。特别要发挥党管干部的组织优势，形成“组织管好干部，干部管好安全”机制。树立“共产党员要当人民

54、的安全员”的理念，发挥广大党员在安全生产工作中的先锋带头作用。要加强党对安全生产工作的领导，各级政府分管安全领导应当进入同级党委领导班子，以增强安全生产在社会经济发展中的主导权、决策权、参与权、协调权，有利于更好地推进安全生产工作。目前，我市区县政府分管安全领导进入党委常委领导班子的有13个，占32%；未进入的区县有28个，占68%。三是基于市内外先行经验的借鉴和总结。2005年，我市巫山县在全国率先提出“党管安全”新机制，中国安全生产推出了巫山县“党管安全”系列报道，并引起国内安全生产专家学者对“党管安全”的大讨论。国家安监总局大力倡导加强党对安全生产工作的领导。山东省委、省政府在2008年

55、提出建立“党委领导、政府监管、行业管理、企业负责、社会监督”的安全生产工作格局；广东省惠州市推行了安全生产“党政捆绑”责任制，对各级党委一把手实行安全生产责任考核，并将安全生产政绩考核作为干部选拔任用、职务升降、奖励惩处的重要依据。（四）关于安监部门进入政府组成部门目前，全市40个区县及北部新区安监局为政府组成部门的有27个，占66%；为政府直属机构的有14个，占34%。安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革开放、经济发展和社会稳定的大局，是构建和谐社会的重要民生工程。安监部门的职能综合性强、工作涉及经济社会方方面面，不是一个业务单一、工作任务较小的部门。安监部门作为政府直属机构，对经济社

56、会发展重大事项的研究没有全面的参与权、发言权，其地位和作用难以充分发挥。为此，建议将市和区县安监部门全部纳入政府组成部门，更有力地推进安全保障型城市的建设。（五）关于强化安全生产综合监管部门的监察执法职能目前，我市与全国一样，安全生产综合监管存在定位不明、职能不清问题，监察执法职能未充分发挥。一是体制上缺少一个裁判来判定。安全生产涵盖不同行业和领域，政府对各行各业安全生产的监管，需要一个总体安排，需要一个综合部门来整体推动实施和监察，安全生产综合监管部门虽然承担这一职能，但定位不够明确、含糊不清。二是机制上没有一个绝对权威。当前，“严格不起来，落实不下去”是安全生产的突出问题。安全生产工作需要

57、一个强有力的、有绝对权威的部门来推动，来监察执法。没有权威，难以维护安全生产依法运行的正常秩序。三是工作上存在本末倒置。当前，由于行业专项安全监管弱化、企业安全主体责任不到位等因素，各级安监部门既当裁判员，又当教练员和运动员，存在越位、错位和缺位，疲于应付各种事务性工作，而监察执法这个主业日趋荒废。同时，也加剧了部门之间安全监管职能交叉，造成安全监管秩序混乱，基层无所适从，同样一件事情要接受多个部门的工作安排。在西方发达国家，企业承担完全的安全管理责任，行业部门或行业协会负责安全监管，安全综合监管部门负责监察执法。安全监管与监察分离，是我国安全生产管理体制改革的方向。山西省长治市已实行安全生产

58、监督与管理分离，将安监局的安全管理职能移交行业管理部门，实行生产与安全一体的行业管理体制。建设安全保障型城市，应在改革安全生产管理体制上有所突破，增强安监部门监察执法职能，集中力量履行好在安全生产领域的“监察局”职能，不能既当裁判员，又当教练员和运动员。（六）关于建立设立四个片区安全生产监察执法支队“严格不起来，落实不下去”、政策法令“空转”、执法效力差是当前安全监管的普遍问题。造成这些问题的一个重要因素，就是安全生产监察执法体系不健全，执法力量十分薄弱。特别是受地方保护主义的影响，安全监察执法的实施困难重重，如一些区县为创造宽松的投资发展环境，片面的在一些产业园和企业设置了限制包括安全生产在

59、内的各类检查。同时，区县监管执法力量没有对中央在渝企业和市属重点企业实施安全监管，导致这些企业监管“悬空”。去年武隆“10.28”重大事故和今年涪陵“3.23”重大事故，都发生在中央在渝和市属重点企业。因此，加大市级安全生产监察执法力度势在必行。将市安全生产监察执法总队升格为副厅局级，并设立主城、渝西、渝东南、渝东北四个片区安全生产监察执法支队，每个支队配备执法编制15名，形成完善的执法体系，建立覆盖全市的市级安全生产监察执法网络，进一步排除地方保护干预，加强中央在渝和市属重点企业的监察执法，加大违法行为的查处力度，确保安全生产法律法规和政策规定落实到位。 （七）关于建立安全生产目标考核奖励制

60、度现阶段，强有力的考核激励机制，对取得优异成绩的单位和个人给予表彰奖励，依然是安全生产的重要推动力。一是有明确的法律法规和政策规定。安全生产法规定“国家对在改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救护等方面取得显著成绩的单位和个人，给予奖励”；国务院关于进一步加强安全生产工作的决定（国发20042号）规定“建立安全生产控制指标体系。要制订全国安全生产中长期发展规划，明确年度安全生产控制指标，建立全国和各省（区、市）的控制指标体系，对安全生产情况实行定量控制和考核”。二是考核激励机制对安全生产有重要的推进作用。全国各地普遍建立了安全生产目标考核奖惩制度，对完成目标的单位和个人进行奖励。如山西

61、省省级财政每年支付安全生产奖励经费5000万元，北京市奖励经费2000万元。最近，山西省长治市进一步加大安全目标考核奖励力度，对完成任务的区县和有关部门，分别奖励主要负责人和分管负责人5万元；连续两年完成任务的，分别奖励10万元，并晋升一个工资档次；连续三年完成任务的，分别奖励20万元，并优先提拔重用。近几年，我市逐级建立和完善了安全生产目标管理考核办法，将安全生产的绩效与领导同志和安全监管人员的经济奖励挂钩，使安全生产的责、权、利一致，但现难以兑现，影响了广大基层安全监管人员的积极性。三是安全生产目标考核奖励是一项特定的奖励。安全奖励不应纳入六部委关于规范市级公务员津补贴的通知（渝纪2007

62、30号）范围内。规范公务员津补贴，属普遍性、范围大，而安全生产目标考核是为了推进这项重要而艰巨工作特定的，表彰范围小，一年一次。因此，安全生产目标考核奖励不应列入公务员津补贴范围。（八）关于建立安全监管人员的人文关怀制度安全监管工作任务重、责任大、政治风险高，“恐安症”日趋严重，“厌战”情绪突出，“思走”现象普遍。近3年，全市乡镇（街道）安全监管人员换岗率在三分之二以上，最多的区县换岗率近150%。特别是工资津贴规范以来，各区县原来自行确定并普遍执行的安全监管岗位补贴、安监人员下矿井和危险场所津贴等被取消，影响了安全监管队伍的稳定和工作积极性。今年市政府1号文件规定：“全市各级政府要建立完善的安监人员激励机制，切实稳定安全监管队伍”。王鸿举市长在1月5日全市安全生产电视电话会议上强调：“各区县党委政府也要加强人文关怀，对安监人员的辛劳付出要体察，要记住，要表彰，要高看一眼，表现优秀、成绩突出的要重用，给安监人员创造更好的学习、工作和政策允许范围内的生活条件”。因此，迫切需要建立对安全监管人员的人文关怀制度和工作激励机制，将安监岗位作为后备干部挂职锻炼岗位，