水域的概念、功能、权属

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1、第八章环境污染防治技术研究与开发 水域的概念、功能、权属 何文学陈晓东 李茶青 （浙江水利水电专科学校浙江杭州 ） 摘要水域因其在自然、经济、社会发展中具有防洪排涝等多种功能而成为公共资源的重要组成部 分。水域保护与管理涉及水利、国土、海洋、渔业、农业、林业、城建、环保等诸多部门，而水域的 概念、功能、权届等又是当前开展水域调查与水域保护工作必须予以明确的基本问题。在分析不同法 规、文献水域概念的基础上，对水域的功能与权属等问题进行探讨，建议从立法角度进一步明确水域 概念，构建水域保护与管理的法规体系、水域功能综合评估体系以及占用水域补偿机制，力求以良好 的水域环境支撑当地经济社会的可持续发展

2、。 关键词水域水域概念水域功能水域权属 一、前言 土地是资源，水域同样是资源，某种程度上是具有更大经济价值和诱惑力的资源。但近几十年来，由于不合理的开发、盲目围垦、水资源过度利用、水环境污染、建设项目占用等原因，导致水域面积减少，也使水域在防洪、排涝、蓄水、养殖、景观、生态、环境等方面的诸多功能趋于弱化甚至丧失。不仅影响刭整个区域水环境质量与水生态系统健康，而且会影响当地的社会经济发展水平，并对当地的防洪安全、用水安全构成潜在威胁。此外，水域也是维持人与自然和谐相处、经济和环境协调发展的最重要的、不可替代的自然资源，是维持经济社会可持续发展的重要的公共资源。在市场经济条件下，占用水域资源已成为

3、不同利益团体趋之若鹜的行为，水域数量减少与质量降低已成为不争的事实。只有尽快开展全国范围的水域调查工作，才能比较全面地了解水域现状，摸清水域家底，掌握真实的水域数量和质量，为进一步实施水域保护与管理工作提供依据。但由于“水域”二字包含了太多的内容，在实际工作中又存在概念交叉、功能分类不全、权属不明等问题，有必要对其概念、功能、权属等问题进行探讨，以更好地理解水域概念的内涵与外延，更好地开展水域保护与水域管理工作。 二、相关文献中的水域概念 汉语词典中水域的释义：指江、河、湖、海从水面到水底的一定范围。港湾和河道中供船舶航行、停靠或作业的水面。 两个释义关注了水域概念的两个方面。释义关注水域所在

4、空间的几何特征，隐含着水面面积、水域体积等概念，是水域的空间概念解释。释义关注水域的功能用途或利用领域，是水域使用功能的解释。 中华人民共和国水法首次将“水资源、水域和水工程的保护”并列成章，凸显水域保护与水资源保护、水工程保护同等重要。其第三十一条明确规定：从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动，应当遵守经批准的规划；因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应当承担治理责任。 虽然水法提到了水域概念，但并未给出严格的法规意义上的准确定义。因此，只能按水域词义释义理解。水位涨落必然引起水面面积与水体体积的变化，而水域的使用功能又与其水 浙江省水

5、利厅资助项目（ ） 中国环境科学学会学术年会论文集（）域面积或体积密切相关。此外，水利工程又明确要求划定管理范围，其管理区域与水域面积之间可能存在空集，水域调查等实际工作也迫切需要从立法角度给出水域概念。 中华人民共和国渔业法对水域的规定：国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。显然，渔业法重点关注的是养殖水域，兼有水域的空间概念与使用功能，但其更关注是否适合养殖。 中华人民共和国河道管理条例规

6、定的河道实质上还包括湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区等区域。该条例从河道保护的角度出发，还规定了河道保护范围：有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。中华人民共和国防洪法确定的河道管理范围与此相同。都是关注河道的管理范围，水域只是管理范围内的一部分。 中华人民共和国土地管理法中的农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。其中，农田水利用地、养殖水面与水域概念密切相关。 中华人民共

7、和国耕地占用税暂行条例规定：占用林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地建房或者从事非农业建设的，比照本条例的规定征收耕地占用税。但水域在生态系统中的作用未受到重视或体现，事实上，占用水域带来的经济价值往往比普通耕地高。 中国渔港水域交通安全管理条例中渔港水域是指渔港的港池、锚地、避风湾和航道。虽未明确提到相应的水域管理界，但不少的内河河口就是港口，港口水域的管理与保护应该纳入水域保护与管理范畴。 土地利用现状分类（ ）将“水域及水利设施用地”列为第 个一级分类，包括了河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沟渠、玫亍坝谰没玻垢龆斗掷唷水域及水利设施

8、用地”调查列入了全国第二次土地调查范畴。但与水利工程管理方面要求的水域调查还存在一定距离，有些操作上也不是很明确。 浙江省水域调查技术导则中水域的定义：水域是陆域范围内由一定边界约束所形成并发挥一定水功能作用的水体容纳范围。此定义比较抽象，在实际工作中具有较大的操作空间。但有一点比较明确，即强调陆域范围的水域，以便与海域相区别。 浙江省建设项目占用水域管理办法所称水域：指江河、湖泊、运河、渠道、水库、水塘及其管理范围，不包括海域和在耕地上开挖的鱼塘。此水域定义除了列出具体的水域内容之外，又强调了管理范围，但涉及水域的其它内容未必全部包括。 文献给出的水域概念：水域是指现状或规划条件下，具有一定

9、规模的承泄地表淡水水体的区域范围。文中给出的陆地水域边界概念：指承载多种功能水域周边的外轮廓线。水域功能不同，满足该功能要求的水域外轮廓线不同；对于承载多种功能的水域，水域边界是指满足多种功能要求的多个水域外轮廓线的外包线（或称并集）。文中同时强调：陆地水域边界是水域管理单位依法直接管理的区域范围。包括承泄水体的区域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、水工程及其保护地等。文中还给出了水域边界的确定方法。文献对通航水域的概念进行了探讨。文献对海域与陆域的分界进行探讨。 湿地水域 第八章环境污染防治技术研究与开发 由于湿地既不像陆生系统那样干，也不像水生系统那样有永久性深水层，而是经常处于土壤水分

10、饱和或有浅水层覆盖。积水湿地和水域的界线、无水湿地与陆地的界线至今仍然是一些地理学家、土壤学家、水文学家、生物学家、社会学家及经济学家争论的热点。湿地与水域的概念区别以及管理界限的合理划分，是水域保护与管理工作中需要尽快解决的问题之一。目前较为广泛接受的湿地概念源自“美国湿地深水栖息地分类”，其定义是陆地和水域的交汇处，水位接近或处于地表面，或有浅层积水，至少有一至几个以下特征：至少周期性地以水生植物为植物优势种；底层土主要是湿土；在每年的生长季节，底层有时被水淹没。此定义与水域之间有太多联系，但又很难准确界定。 从上述水域的相关概念可以看到：各职能部门都在根据各自的实际情况，从各自工作方便与

11、水域利用的目的出发，界定水域概念或者直接引用水域名词。但通常给出的水域定义都比较抽象，使得实际操作存在一定困难。也有的水域定义采取肯定式列举法，逐一列出具体的水域类型，但又往往会漏掉部分内容或出现概念交叉。之所以出现这样的情况，主要是由于水域概念比较复杂，其内涵与外延的界定相当困难。而采用如此的处理方法，一则便于实际操作，二则在应用上也有一定的弹性和灵活性。 三、水域功能 不同水域的公共资源属性是其共性，但不同水域在自然生态系统中的功能各不相同，在当地社会经济发展中的使用功能也不相同。目前，与水域自然属性相适宜的水域功能划分尚未有统一标准。地表水环境质量标准（ ）是适用于中华人民共和国领域内江

12、河、湖泊、运河、渠道、水库等具有使用功能的地表水水域质量标准。该标准根据地表水水域的环境功能和保护目标，明确提出了“水域功能和标准分类”，按功能高低依次划分为五类。显然，地表水环境质量标准是对有使用功能的水域按环境功能和保护目标提出的分类标准。功能类别高的标准值严于水域功能类别低的标准值。同一水域兼有多类使用功能的，执行最高功能类别对应的标准值。其分类是以水质状况为核心指标，重点在满足人们的使用功能，对水域的其他功能并未涉及或过多考虑。 浙江省水域调查技术导则条文说明中对“水域功能使用状况调查”做如下规定：水域功能包括：行洪排涝、水量调蓄、航运交通、环境美化、生态保护、资源利用、灌溉引水等。其

13、分类更多关注的是水域的使用价值，但分类的具体依据以及分类标准不是很严密。比如，灌溉引水和资源利用并列出现，是否恰当。此外，水域的文化传承功能尽管比较抽象，但作为水域的内涵之一，赋予了水域环境功能之外的人文理念，是水文化关注的重点，也是水域功能的重要体现。 鉴于水域在水文循环与生态系统中不可替代的作用，在水域概念的界定过程中，必须兼顾水域的使用功能与文化传承特性，并有利于水域功能的正常稳定发挥。 四、水域权属 水域是公共资源的重要组成部分，自然涉及管理权属问题，但与水域完全对应的权属法规尚无。 水法第三条规定：水资源属于国家所有，即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有。水

14、域是水资源的载体，其权属也一定符合水法规定，具有国家所有或集体所有这一属性。 民法通则第八十一条规定：国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用。国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。即只要在“不损坏物的本身或不 中国环境科学学会学术年会论文集（）改变其性质的情形下”，从事渔业、航运、水力发电、供水等开发利用，都是允许并受到保护的。这阐明了水域的使用权，同时也规定了相应的责任与义务。 五、结语 水域是公共资源的重要组成部分。单从管理部门来看，就涉及水利、交通、国土、农业、林业、城建、港口

15、、渔业、旅游等诸多政府职能部门。不同的政府部门从各自保护与管理水域的需要出发，出台了一些与水域保护相关法规，如江苏省湖泊保护条例、武汉市湖泊保护条例等。针对建设项目占用水域情况，浙江省人民政府出台了浙江省建设项目占用水域管理办法。中华人民共和国水法也首次将“水资源、水域和水工程的保护”并列成章，凸显水域保护与水资源保护、水工程保护同等重要。但从目前的实际情况来看，不同行业、不同部门往往从自身利益或工作方便出发，制定相关规定，履行各自管理职责。在实际工作中，交叉管理、多头管理的问题客观存在，在一定程度上影响了水域保护与管理工作的有序开展。为此，很有必要对水域的概念、功能、权属进行讨论。建议从立法角度进一步明确水域概念，构建相对完善的水域保护与管理法规体系、水域功能综合评估体系以及占用水域补偿机制，尽快开展水域年度调查与动态监测工作，力求以良好的水域环境支撑当地经济社会可持续发展。 参考文献王士武，汪跃宏，胡玲对陆地水域及其边界的探讨中国水利，（），张晋文何谓“通航水域”？中国水运，（），戴泽衡，韩曾翠海域与陆域分界的探讨浙江水利科技，（）