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1、论地方公营企业的本质与设立原则 摘要：从世界各国公营企业的实践和发展看，各国地方政府设立公营企业是实现其经济管理职能的最为有效的方式之一。目前，中国地方政府在通过这种方式来实现经济管理职能的过程中，由于对公营企业的认识模糊，特别是对地方公营企业的设立认识不清，出现了缺位、越位、错位等现象。从而，在促进地方经济的发展和稳定，增进地方福利，改善民生基本需求等方面受到了极大的制约。本论文从研究地方公营企业的本质出发，明确提出了设立地方公营企业的原则。 关键词：地方公营企业经济管理职能设立 在过去的改革和实践中，国有企业的经营发展模式和领域逐渐取得了清晰的认识，按照改革设定的目标，国有企业应是市场经济
2、中独立的商品生产者或经营者，应参与市场竞争，并要在市场竞争中保持生存能力。与此同时，在非竞争领域民营化的问题上又引起了广泛的争议，由于对于公营企业的模糊认识，特别是对地方公营企业设立的认识不清，使各级地方政府在履行经济管理职能时，对于设立地方公营企业的行业缺乏规范，出现了缺位、越位、错位等现象。出于实践的需要，本文拟对地方公营企业的本质和设立进行初步的研究。 一、国内外研究现状 日本关于公营企业的界定是：“作为政府的政策手段，政府以某种形式拥有并参与经营的企业；”为公共所有或支配，依据公司法及其他公法、特别立法、行政规定等拥有法人资格的公共性法人企业。德国公营企业称为公共企业，根据政府拥有企业
3、股份的比例来确定是否属于公共企业，本质标志是公共产权。根据社会市场经济的原则和联邦德国的有关法律，明确了地方政府设立公营企业的行业。法国对公营企业的一般定义是：“政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业”。法律文件中的定义是：“一方面，它们为销售而生产商品或提供劳务；另一方面，它们的财产的全部或部分为公共政权（中央政府或地方政府）持有”。在英国，公营企业称为公营公司，认为公营公司是完全为政府所占有和控制的企业。它的活动既受议会与政府制约，又以独立的法人身份出现在资本主义市场上；它的负责人通常为5年一个任期，不随着执政党的更替而下台；它能免除破产威胁
4、，能得到比私营企业更多的国家资助。 中国理论界对于公营企业的研究主要有：林毅夫等强调，私有公司与国有公司在委托代理的层次上没有实质性差别。对于中国的国有企业而言，更重要的应该是通过竞争的市场机制来解决激励问题，这里的国有企业包括公营企业。张维迎则指出，以国有股为主导的公司化改革，解决不了经营者选择的问题，最终可能的解决办法还在于民营，是将国有企业等同于公营企业的研究。茅于轼、盛洪等人将公用事业等同于公营企业，认为公用事业这样具有自然垄断特性行业也可以引入市场机制，以民营替代公营具有效率优势，民营化改革会提高中国公用事业的整体水平，并且指出民营化的负面影响，可以通过完善政府管制制度，强化和提升政
5、府管制水平来解决。周汉华认为必须解决法律规定的不完善，从法律角度和制度上解决公用事业的民营化中的一系列实践问题。钱津将国有企业、公用事业和公营区别开来。指出中国的国有企业是全民所有制企业不同于国家资本主性质的公营企业。公用事业也不等同于公营企业。公用事业是非市场性的非营利组织，公营企业是市场性的非营利组织，有本质的不同。 二、地方公营企业的本质 根据1980年欧洲共同体在其法规指南中对公营企业的定义是：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业。这就是说，所谓公营就是政府经营，即公营企业是政府经营的企业，因而，公营企业也可称之为政府企业。政府经营的企
6、业可以分为中央公营企业与地方公营企业，这与国家的存在意义是绝不等同的。所以，在世界各个国家，对公营企业的明确表述都是政府企业，不用国家所有来表示这一类企业的所有权归属，或是说，公营企业的所有权就在政府，不在国家。公营企业的设立是政府出资的结果，哪一级政府出资，企业就归哪一级政府所有。上级政府对下级政府拥有的企业不能发号施令，因为政府之间有隶属关系，这只是一种行政关系，政府拥有的企业却要受产权关系约束，不受行政关系管辖，上级政府可以要求下级政府完成一定的政治任务，但在下级政府的企业经营问题上无法施展影响，必须让拥有所有权的那一级政府完全负责其管辖的企业。 从法律关系讲，地方公营企业是特殊企业法人
7、。首先，必须区分清楚法人的含义，这表明地方公营企业虽然是受政府支配的，是政府管辖的，但其是一种独立的实体，不是政府本身，也不是政府机构的延伸，至多，是政府资金运用的领域。 其次，地方公营企业是企业性质的法人，不是事业法人，也就是说地方公营企业具有生产性，是市场交易主体的组成部分，它虽然受政府支配，但也具有独立的利益要求，它是主要依靠自身的生产作用生存的，它是经济组织，其经济作用是主要的。再次，地方公营企业不同于一般企业法人，它是法人，是企业法人，又是特殊的一种企业法人。一般法人受一般商法规制，或是直接受公司法规制，而公营企业则要受特殊法规制。有的国家如日本对公营企业是一个行业就制定一部特殊法来
8、进行规制。特殊法不同于一般的公司法，它是以法律的形式规定了公营企业的特权，这是一般企业享受不到的待遇。这是由公营企业设立的目的所决定的。 从设立的目的来看，地方政府设立公营企业有明确的设立目的。公营企业产生于17世纪中期的英国，设立的目的是为了缓解“看不见的手”引发的经济和社会矛盾。另外，从世界各国实践的经验来看，为了保证有效供给（例如电、煤气和水的区域供应和地方供应等）和维护社会稳定政府设立了公营企业。上个世纪50年代，为了向社会提供低廉的基础设施方面的服务，以达到尽快地恢复和发展经济的目的，政府设立了大量的公营企业；60年代，是为了解决高失业率的问题； 70年代的设立是为了扶助能源部门来克
9、服世界能源危机的困难；80年代，政府为了促进新科技的快速发展，加强了对新科技领域的公营企业的资助和改造。2008年次贷危机以来，各国政府为了经济的稳定和发展，又设立了大量的公营企业。公营企业是世界各国的各级政府为了达到一定的经济目的，更好地履行政府经济管理职能，使公民的生活稳定，而自设的企业。因而，为了实现特定的经济目的，政府有责任和义务设立公营企业。 从投资的构成来看，地方公营企业并不一定全部资产都由政府投入，只要大部分资产是政府拥有所有权，就可以确认。所以，对于地方公营企业，又区分为政府独资企业和政府控股企业。从世界各国的实践的情况来看，存在不少的政府独资企业，这不仅是指政府积极开拓的产业
10、可能会是政府独资的，而且包括政府被动地实现其独资经营，例如某些地方的某种行业的经营很难盈利，于是其他所有制的企业纷纷撤资逃离，结果只剩下政府资金独家在那里支撑。作为投资者，地方政府应考虑设立公营企业有无独资的必要，若有这种必要，就必须坚持独资，决不可任意搞投资主体多元化，为多元化而多元化。每一个公营企业的设立目的都是很明确的，尽管实践中需要在实现形式上要有灵活性，但更需要有原则性，这一原则就是公营企业形式必须服从目的。 三、地方公营企业的设立原则 在世界各国公营企业的实践和发展中，各国地方政府设立公营企业是实现其经济管理职能的最为有效的方式之一。目前，中国地方政府在通过这种方式来实现经济管理职
11、能的过程中，一方面，在提供地方公共品、矫正外部性、规制自然垄断行业等发挥着积极的作用；另一方面，各地地方政府在实践中对公营企业设立的认识存在着很多问题，从而，在促进地方经济的发展和稳定，增进地方福利，改善民生基本需求等方面受到了极大的制约。因而，研究地方公营企业的设立，首先应从理论上明确地方公营企业的设立原则。 （一）与地方政府经济管理职能相一致经济管理职能是地方政府的基本职能，从某种程度讲，不履行经济管理职能的地方政府就没有存续的理由。地方政府履行经济管理职能关键问题在于管什么和怎么管，在于 地方政府管理经济的角色怎样定位。公共经济学的创始人马斯格雷夫在公共财政学的理论一书中，从财政联邦制的
12、角度对中央政府和地方政府的职能划分作了论述。他指出:“收入分配和经济稳定职能主要由中央政府来承担，而资源配置的经济管理职能主要由地方政府来承担”。地方政府资源配置功能主要表现在地方公共品的供给、具有外部性的一些行业和部分自然垄断行业的规制。因而，地方政府设立公营企业的行业选择应与其资源配置的经济管理职能保持一致。这是因为：第一，这些行业提供的物品或服务具有一定的公益性，关系国计民生，如由私人经营这类行业企业，若行业不能保障供给的稳定性和供给的质量将会酿成严重的社会后果。特别是，目前中国还处在市场经济形成时期，市场机制及配套制度还不完善，私营企业仍不具备承担起部分本应由政府承担的经济管理任务的能
13、力。第二，由于规模经济和范围经济的存在，使得由一个或少数几个企业进行生产能更有效地利用资源。地方政府直接设立企业可以避免市场的恶性竞争，维护市场秩序，实现资源的有效利用。第三，这些行业往往具有一定程度的外部正效应，并且这些行业在地方经济发展中起着基础性的作用。第四在经济全球化的背景下，抓住机遇发展的同时更应该防范风险。由于经济发展水平的差异性和这些行业的特殊性，地方政府有责任投资这些行业，抵御外国资本入侵、甚至完全被控制的危险。 （二）不能超出非竞争领域 从世界各个国家的公营企业产生的历史来看，原因都是很具体的，但其共同点都是社会经济发展的需要。从一开始创建公营企业讲，不论是哪个国家，并没有考
14、虑是在非竞争性领域设立好，还是在竞争性领域设立好，而一律是哪里需要就设立在哪里。所以，有的国家最早是在竞争性领域设立公营企业的，有的国家的公营企业是最早出现在非竞争性领域。而且，至今有的国家的公营企业在竞争性领域仍很活跃。 但是，从各个国家的公营企业的规范发展来讲，这一类企业在现阶段应主要经营于非竞争性领域，不要将其特有的作用扩展到竞争性领域。 目前世界各国公营企业之所以主要存在于非竞争领域，一般认为，原因主要有，一是防止破坏性竞争，保证社会生产效率和供应稳定。自然垄断行业显著特点是需要巨额投资，投资回报期长，资产专用性强，规模经济显著，具有成本弱增性。如果过多企业盲目进入，势必会造成重复投资
15、、过度竞争。因此，政府通过控制进入壁垒，抑制企业过度进入，以保证社会生产效率、产品和服务的有效供应。二是帮助潜在进入者市场进入，以保证市场的公平竞争。自然垄断产业由于沉淀成本的存在，潜在进入者如果想进入某一垄断产业，必须要付出巨大成本，很难和已进入者相竞争，这就存在不公平竞争，因此政府对潜在进入者进入帮助，以保证市场的公平竞争。三是市场失灵的出现是进入管制的原因之一。信息不对称和外部性的存在，使自然垄断产业市场交易不公平，进入管制可以弥补这个市场不足。四是保证规模经济效益和范围经济效应。 （三）不以营利为目的 根据公营企业的界定，在市场经济中，公营企业是政府进行经济管理的手段，是为实现某些社会
16、政策目标而设立的一种特殊的企业组织形式。因而，地方政府投资建立公营企业，是被社会赋予了一定社会政策义务，其设立具有明确的目的，比如设自来水厂，要满足市民饮用水的需要。设电热厂，要满足市民取暖的需要。因而，通常并没有追求利润最大化的目标，这是公营企业作为特殊企业法人与一般企业法人的区别之一。 在公营企业的设立所被社会赋予了一定社会政策义务中，其中之一是稳定市场价格。保持市场价格稳定是公营企业经营的重要目标，因为这种企业的经营是与政府的整体利益联结在一起的，企业没有追求利润最大化的目标。所以，任何公营企业的经营，在价格上都从市场全局考虑，不能以垄断索取高价，也不能因为有政府补贴而低价销售，产品的价格要从总体上成为市场价格的中性表现，起到平抑高价和抵制低价的作用。因而，公营企业的设立不以营利为目的，保持市场秩序的稳定是主要目标，并不能将获取利润的最大化列为头等大事。 地方政府通过设立公营企业，可以保障和实现地方公共品和服务供给的质量、水平、稳定性和公平性。同时，也可以缓解当地面临的就业压力。另外，有效公平的公共产品和公共服务的供给又可以促进地方经济的发展，地方经济的发展又可以进一步促进就业。因而，地方政府通过公营企业的设立可以有效地解决民生基本需求
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